新型農村社區發展中的網格化管理探析——基于孝化社區的經驗表達

管煜茹

新型農村社區發展中的網格化管理探析——基于孝化社區的經驗表達

管煜茹

新型農村社區的管理發展是我國社區建設的關鍵一環，在信息時代到來之際，將城市社區探索出的網格化管理運用到新型農村社區的建設治理中，不僅能改善農村社區的管理現狀，也能縮小農村與城市之間的差距，加快城鄉一體化進程。文章通過對孝化社區的調研，深入分析了新型農村社區網格化管理的組織運行架構，在肯定其效果的同時也看到了目前發展所遇到的困境，并結合實際提出了相應的對策建議。

新型農村社區；網格化管理；組織架構；運行機制

《十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要改進社會治理方式，創新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺。這使得網格化管理這一嶄新的社會管理模式受到了廣泛的關注，在新的時代背景下肩負起新的歷史使命。作為社會管理的重要載體，社區網格化管理有著新的組織設計和管理方法，追求著更高的利益價值。目前，我國城市社區使用網格化管理的比例已經超過半數，治理水平日漸成熟，而農村地區尤其是剛建成的新型農村社區的網格化管理還剛剛起步，仍需要不斷地探索和完善。

一、網格化管理由城市社區向新型農村社區的延伸

社區的網格化管理，是對社區管理性質和宗旨的深化。由于經濟基礎和文化水平的差異，城市社區的網格化管理主要依靠的是數字化技術的應用，而對于新型農村社區，筆者認為其推行網格化管理更多的是在社區治理理論基礎之上的提高和完善。社區治理理論是政府在一定社區范圍內與社區組織、居民等按照特定的規則制度，通過互動溝通、協同行動等方式展開合作以共同管理社區事務，強調多個主體間的平等互動。農村社區的網格化管理其最大的突破就是從權力分配的角度重新開始對基層管理體系進行制度化構建，從鄉鎮政府到村兩委，從農村社區管理組到單位管理責任人，直至最后的每一位居民。新型農村社區的網格化管理是要建構出自上而下的層級體系，通過權力的滲透和責任的承擔建立起新的社區管理秩序，以方便政府政策的下達和居民訴求的上傳，提高農村社區的管理服務質量，逐步實現城鄉社區管理服務均等化，實現社會公平與和諧發展。

筆者為了進一步探析新型農村社區的網格化管理，選擇靖江市新橋鎮孝化社區進行調研，以期深入了解探析新型農村社區的網格化管理運行機制，在此之中也發現了這一模式實施過程中的問題，形成了自己的些許思考。

二、新型農村社區網格化管理的運行架構

孝化村位于江蘇省靖江市新橋鎮，是靖江市的西南門戶，地勢優越資源豐富。2013年，孝化社區全面建成并迎來了2768名新入住的農村居民，作為新型農村社區，網格化管理成為孝化社區為突破農村社區發展瓶頸的一大新舉措。社區采用細化網格單元，優化人員配置，搭建信息平臺和健全監督機制四大方法，使管理由被動變為主動，實現管理的規范化和服務的精細化。

（一）網格劃分和體系建構

新型農村社區屬于農民集中居住型社區，入住的農戶均來自同一村莊或鄰近村莊，因而農戶的自身屬性是基本相同的，按照地理布局自然地劃分單元網格即可。孝化社區的網格化管理體系由新橋鎮政府統一施行權力的下放，圍繞社區管理小組帶領下的治理團隊和村兩委主導下的監督團隊兩條主線而構建。社區管理小組作為孝化社區網格化管理的最高領導小組，雖是2013年從村兩委分離出來的獨立的管理團隊，但和村兩委共屬一套完整的領導班子，其直接管理的對象為孝化社區的中心戶長及各職能機構負責人。孝化社區目前共分6個片區，已有接近800戶住戶入住，社區管理小組按照80～100戶的規模成立中心戶，即構成一個單元網格，并在其中選取一位中心戶長直接與農戶對接，負責解決所管轄網格內的各類事件。管理小組之下的另一個分支則是孝化社區專門設立的四個職能機構，按服務所需配備相應比例的物化、安保、環保和違建管理人員，他們與中心戶長處于同一級別，負責社區的治安管理和環境衛生工作。與社區管理小組平級的村兩委黨建負責人是孝化社區網格化管理的最高監督團隊，他們將孝化社區60幾名黨員按居住地區分組，成立了4個黨小組，專門監督所轄區域內的社區管理工作。綜上，筆者整理了孝化社區網格化管理的體系架構，如下圖所示：

圖1　孝化社區網格化管理組織架構

（二）人員優化與運行機制

新型農村社區在硬件設施上與城市社區并無差別，但其住戶延續了之前幾十年的地緣關系，這使得農村社區的管理仍然離不開熟人社會的潛在影響，因而社區的主要負責人既要具備出色的管理能力，又要在社區居民心中有一定的聲望。孝化社區的最高管理小組由主任、書記和3名委員組成，均由新橋鎮政府直接任命并賦予其管理整個社區的權力。在網格化管理落實之前，農村社區的管理鏈條終止于社區管理小組或是統一的社區服務中心，居民有需求、有困難要自己到中心提起訴求，并等待更為忙碌的社區主任來逐一處理，效率低下且容易降低居民對社區這一服務網絡的滿意度。網格化管理實施之后，孝化社區主任可以在各個中心戶中選擇德才兼備且居民信任之人，任命其為中心戶長將權力進一步下放，這些選出的中心戶長會定期到所管理單元網格內的居民家中收集資料，全面了解每一戶住戶乃至每一個居民的生活現狀，分類管理不同生活水平住戶的同時將可能出現的突發事件遏制在搖籃中。除了權力逐層滲透的社區基層管理團隊，孝化社區專門的社區職能機構也是保障社區治理和諧的關鍵。孝化社區管理小組在社區住戶中選取了4名技術型人才作為社區的物化管理人員，負責社區內的基礎設施建設；任命2名執行力強的黨員負責社區內的違規建設工作，并對違建住戶進行集體主義思想的灌輸；挑選了6名不超過50歲的安保人員，并開展夜間巡邏保障居民的財產安全；給17名社區失業人員提供了環境保潔員的崗位，解決他們就業問題的同時確保社區環境的整潔。

（三）平臺搭建與規范監督

新型農村社區的網格化管理不僅僅是將社區分為一個個單元網格，還要順應時代的潮流搭建起數字化的信息收集、分析與資源共享的平臺。孝化社區的中心戶長和職能機構負責人同樣是這一項工作的主要參與者，而網絡平臺的搭建和社區資料、居民信息的數字化管理則由社區的2名大學生村官來完成。中心戶長將入戶收集到的居民信息集中反饋給村官，由他們統一匯總整理，形成每一戶住戶的信息檔案，方便數據的查詢和資源的共享。職能機構負責人在各自的職能崗位工作時，把工作的進展匯報給村官，由他們篩選整理并定期上傳給鎮政府部門，形成信息的互動和工作的交流。此外，在社區管理工作初期就加以規范的監督是新型農村社區網格化管理制勝的法寶。孝化社區在社區管理小組之外還同時設有村兩委管理下的黨小組，負責對社區管理人員的工作績效進行監督和考核。黨小組成員作為優秀的共產黨員，本身具備嚴格自律的素養，在社區生活中起模范帶頭作用，他們的大公無私保證了社區管理的公平公正，部分德高望重的老黨員還能幫助居民解決一些難以調解的問題。

三、新型農村社區網格化管理的現實困境

近幾年來新型農村社區的發展已經初具成效，但其資源的獲取和經驗的積累距離城市社區還有一段距離，筆者在調研之中就看到了農村社區在實行網格化信息管理時的困難，以及執行工作時所遇到的一些障礙。

（一）宣傳力度不夠，認知意識缺乏

網格化管理在新型農村社區中全面推行的第一個不足就是宣傳力度的欠缺。新型農村社區建設的宗旨是服務農民，網格化管理的實質也是保障底層的農民能夠加入進社區這個服務網格中，能夠及時表達自身的訴求，提高生活質量和社區歸屬感。然而筆者發現，網格化管理在農村社區實施時并沒有及時宣傳普及，除了管理組織架構中的負責人之外，大部分的社區居民并未聽說“網格化”這一管理新模式；只知道有過專人上門來統計住戶信息，但不知曉這就是自己所在網格的聯絡人，有任何社區生活的需求都可以向他們反映。這就導致了網格化管理雖一直在運行，但計劃中的上傳下達雙向溝通變為了只有信息下達卻無訴求上傳的單向傳遞。社區居民對網格化管理缺乏了解，也就缺乏了參與的積極性，社區領導者難以看到網格化對基層工作開展的優勢，中心戶長等管理鏈條下端的管理者很難在工作中展現他們的自身能力，加上他們并非由鎮政府直接授權，自主執行的空間非常有限，久而久之就會產生態度上的消極情緒和工作中的敷衍應對。

（二）形式主義過度，行動能力下降

社區網格化管理是一套較為完善的管理模式，有相對固定的網格劃分、人員架構和信息處理等規則。新型農村社區的網格化管理剛剛起步，從相關政府部門到直接管理者都希望在最快的時間內看到成效，這就導致他們會更加看重社區是否舉辦能受到上級關注、表彰的各類活動，社區工作的各項資料能否獲得更好的考評成績，而真正應該重視的內容，為社區的居民生活提供更好的服務保障卻往往被管理者拋之腦后。形式主義的追求必然會造成行動能力的下降，孝化社區的大學生村官本是社區內的年輕力量，應該更多地走進居民的生活，通過他們發散性的思維不斷地對網格化管理進行完善；而現實卻是，他們幾乎整日坐在辦公室整理資料、寫文章，為社區參與各項考評、收獲更多一紙榮譽做準備。

（三）管理人員老齡化，信息技術水平低

社區的網格化管理一方面是管理體系架構的網格化，另一方面也依托于數字化的信息平臺。我國城市社區的信息平臺仍在進一步探索數字化管理技術，而在新型農村社區，這一問題更加嚴峻，也是農村的網格化管理很難追趕城市的最大障礙。大部分的新型農村社區除了領導小組成員由鎮政府選拔任命，具備一定的創新思想和管理能力之外，其余的管理人員主要由社區基層黨員或老村干部構成，職能機構的一部分成員則來自社區內的失業群體。雖然基層黨員干部在社區內能夠憑借自己的資歷與聲望解決一些技術上解決不了的生活問題，但是這部分管理人員其年齡趨于老齡化，辦事大都按照傳統的思維模式，難以跟上信息社會的步伐。對于失業人群，雖然社區網格化管理能夠幫助他們解決生活上的困難，得到相對穩定的收入，但是這部分人員普遍知識層次偏低，只能承擔安保、保潔等最基礎的工作，很難將不斷更新的管理服務技術在農村社區的網格化管理中應用推廣。

（四）資金籌措負擔重，資源整合力量分散

新型農村社區的網格化管理團隊之所以少有新鮮血液的補充，信息技術水平提高緩慢，歸根結底與管理建設資金的短缺和運轉不到位相關。大部分農村社區其建設管理資金只有政府的撥款，僅有農業收入的村集體經濟很難給予幫助，單一的資金籌措渠道無法維持社區網格化管理各項工作的開展。即便是工業發展占據大頭的孝化社區，在保障農民基本生活后能夠投入到社區治理中的資金依舊非常有限，難以支撐起網格化管理的所有工作需要。此外，與城市社區的散戶集中居住型不同，新型農村社區的住戶在血緣、地緣和業緣上都有或多或少的關聯，容易出現靠關系辦事等現象，加之居民的向心力不足常以自我為中心，使得普通管理者很難獲取有效的資源，更加不容易將多方資源進行整合，阻礙了新型農村社區網格化管理的發展。

四、新型農村社區網格化管理的優化路徑

（一）加強動員力度，力爭全員參與

任何管理模式的施行都并非政府部門或管理者獨自行動就能獲得成效的，社區的網格化管理，需要的是管理人員、社區服務人員和每一位社區居民之間形成雙向的互動，有政策信息及時下達，有困難訴求敢于上傳，因而新型農村社區首先要做好的即是網格化管理的宣傳動員工作。一方面，可以通過召開居民大會，利用社區內宣傳欄、廣播等工具進行政策宣傳和職能解析，讓所有社區居民了解什么是社區的網格化管理，自己的直接負責人是誰，可以通過哪些渠道獲取信息表達需求，能夠為社區的發展做哪些力所能及的事。另一方面政府部門雖然通過選拔任命了一批社區管理者，但是仍然需要定期進行知識宣講，組織管理人員座談會，并可以邀請普通居民一起參與監督，一是能夠不斷強化管理人員的思想覺悟，提高他們工作的積極性；二是能讓他們更加明確自身的角色定位，認識到自己在網格化管理中的重要性。只有宣傳動員力度到位了，才能有更多的社區居民愿意更好地配合管理工作甚至主動加入其中，才能保證新型農村社區網格化管理工作的順暢。

（二）科學定位職能，加強執行力度

網格化管理工作在新型農村社區中的平穩展開還需要對各個環節的管理服務人員有一個科學的職能定位，使他們致力于多辦實事。新型農村社區實行網格化管理以來，管理鏈條被拉長，各個崗位的權力行使更為明確但較之以往有了一定的限制，這就需要每一個環節都不能出錯，勁往一處使。因此，新型農村社區在網格化管理初期就要科學地規劃管理團隊的人員配置，對每一個級別、每一個單元網格的管理人員進行合理的職能定位，為社區各服務職能部門選拔專業的技術型人才，對監督崗位的人員進行公信力的測評，讓參與網格化管理的人都能身處自己所擅長的崗位，發揮自己的一技之長。與此同時，在管理人員的崗位明晰之后，執行力度的加強也至關重要。網格化管理模式的成效在新型農村社區中體現為辦事的效率及處理結果，這就要管理人員轉變過于重視績效考核的心態，堅守為農民服務的宗旨，多走進住戶與農民交流，多為農民辦實事，不斷強化執行力度。

（三）廣泛吸納人才，提高科技水平

在我國人才強國的戰略方針下，新型農村社區應當和城市社區一樣注重現代化人才的引進與培養。社區的網格化管理是一項數字化、信息化、系統且完整的工作，對人才的需求非常迫切，新型農村社區的居民雖有其特定的構成屬性和生活習慣，需要一定的傳統治理方法，但是現代化人才的引進更加重要。目前，我國大部分農村地區都配備有大學生村官，輔助農村管理工作，但是在新型農村社區中年輕的力量還是很少，因而我們需要不斷地進行政策的宣傳和激勵制度的完善來吸引更多的大學畢業生自愿加入到新型農村社區的管理工作中，讓他們看到社區網格化管理的優勢和發展前景，將他們所學到的知識技術和年輕迸發出的創新思維用到農村社區的網格化管理中，提升社區網格化管理人員整體知識素養的同時推動新型農村社區的進一步發展。除了人才引進外，對于網格化管理的信息平臺的不斷更新、日益先進，新型農村社區還需要定期對管理服務人員進行技能培訓，設計情景模擬等多樣化的培訓形式來提高他們的專業技術水平和應對突發事件的能力。

（四）保障資金需求，整合社區資源

網格化管理需要充足資金的支持，農村社區的經濟狀況相比城市社區還有一段差距，作為新型農村社區的投入主體，基層政府要帶頭設立專項經費以滿足網格化管理工作的需要。但僅靠政府單一的財政撥款并不能解決所有的問題，拓寬資金籌措渠道是社區管理解決資金問題的一大突破口，吸引民間投資，開展社區募集，增加自籌經費等都是多方引進資金的可行方式。在獲得資金后，社區管理者要制定合理的資金使用方案，使籌集到的資金第一時間投入到最需要的地方，保障整個資金體系的運轉。此外，還要加強資金使用的監督檢查，確保各項資金落實到位，社區居民的切身利益不受損害。融資渠道全面打開的同時，管理者還需要對社區資源進行整合，首先基礎設施資源要全面向居民開放，其次要打造志愿者服務團隊，節省社區工作的經費開銷，最后要聯動社會各界的人力資源，通過協商合作為新型農村社區的網格化管理貢獻一份力量。

五、結語

社區網格化管理是社會轉型的產物，是創新管理模式的一次全新探索，新型農村社區需要進行網格化管理的嘗試，憑借科學合理的組織化建構高新數字化的網絡信息平臺來加強農村社區的管理能力，提高為農民服務的辦事效率，搭建農民利益訴求表達的平臺，幫助建設初期的新型農村社區不斷完善，加快追趕城市社區發展的步伐，幫助提高農民的生活水平，豐富農民的精神文化生活。

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管煜茹，女，江蘇靖江人，南京農業大學碩士研究生，公共管理學院行政管理專業，研究方向：鄉村治理。

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1008-4428（2016）03-112-03