中國推行延遲退休年齡政策的限制性因素分析及對策

陳筱慧

中國推行延遲退休年齡政策的限制性因素分析及對策

陳筱慧

隨著十八屆三中全會提出了“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，我國研究和推行延遲退休年齡政策提上了日程。目前，中國推行延遲退休年齡政策有三個方面的限制性因素：有關勞動群體狀況限制性因素、“家庭式”生活方式限制性因素和社會保障體系不健全限制性因素，因此必須要等到合適的時機以及成熟的條件才能夠推行實施：根據人口結構比例和就業供求關系來決定推行延遲退休年齡政策的具體時間；完善我國的社會保障制度；根據實際情況制定有彈性的延遲退休年齡政策。只有這樣才能夠保障政策合乎民意和符合國情，才有可能造福于民。

延遲退休年齡；限制性因素；對策

2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出了“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，這意味著我國研究和推行延遲退休年齡政策已經提上了日程。盡管有關延遲退休年齡政策推行的呼聲日益高漲，但與此同時，反對之聲也日益高漲。十八大三中全會以后，“延遲退休年齡”或者“延遲領取退休金年齡”又成了輿論風暴的中心。近兩年來，對于“延退”或“延領”，公眾早就明確表明了反對的態度。媒體調查的結果，基本上反方要占70-90%。嚴謹地說僅僅通過媒體調查的結果不能充分說明反映人民群眾對推行延遲退休年齡政策的實際看法，但也確實反映了相當人民群眾對推行延遲退休年齡政策的極大擔心。就我國目前的國情而言，推行延遲退休年齡政策仍然面臨著巨大的問題，但從長遠來看，推行延遲退休年齡政策也是大勢所趨，因此，我國必須妥善處理好所存在的問題，才能順理成章地推行這一政策。

一、中國推行延遲退休年齡政策的限制性因素

中國的人口政策發展到了需要調整和改革的階段，社會保障體系發展還需大力向前推進。但是，目前中國推行延遲退休年齡政策存在著以下三個方面的限制性因素。

（一）有關勞動群體狀況限制性因素

1.就業問題。大學畢業生就業問題日趨嚴重、農村富余勞動力向大中型城市大規模轉移引起了十分明顯的就業聚集效應、失業人員再就業普遍困難導致了城鎮失業人數呈現增長趨勢，失業率持續上升。在中國社會，年輕一代的生存發展狀況直接影響和作用到中老年一代的生活質量。因此，面對這樣一個國情，中國需要放在第一位的是就業問題，而不是老齡化。就業問題最首要的問題是解決最初就業問題，所能提供出來就業崗位的數量直接關系著我國的就業率。在沒有解決中國就業的總量壓力和結構性矛盾之前，推行延遲退休年齡政策直接導致了一批勞動者延遲了其就業年限并使其所占據的工作崗位得不到釋放，最終影響了基本崗位的就業狀況，從而增加了中國就業的嚴重性。

2.階層結構問題。藍領在中國，很長時間都是由“農民工”這個概念替代。比起白領族，藍領族大多數屬于繁重體力勞動者且所面對的職業傷害和風險是非常高的。因此延遲退休年齡對他們而言是難以承受的，所以其更加渴望早日退休以頤養天年。因白領族主要為腦力勞動者，獲得的薪水、福利和權力地位都普遍偏高，所以其為了實現更高的社會價值愿意延遲退休年齡。相對而言，白領職員可能比較容易接受延遲退休；但藍領工人卻難以接受。中國是典型的發展中國家，與歐美發達國家的階層結構不一樣，歐美社會主要以中產階級為主、以白領為主，而中國的階層結構卻正好相反，以藍領為主，而白領為輔。因此在中國沒有任何準備的前提下貿然推行延遲退休年齡的政策必定會損害廣大工人階級利益，引起其強烈反對，影響社會的和諧和安定。

（二）“家庭式”生活方式限制性因素

20世紀70年代以來，嚴格的一胎制計劃生育政策的實行改變了中國傳統的“家族式”生活方式，轉而改變為“家庭式”的生活方式。中國的法定退休年齡已經沿用了60多年，其不僅深深地影響著而且已經與中國人的生活方式融為一體，也是對人生做出安排時必須考慮的最重要因素之一。從中國人的生活模式和行為上表現為以下幾個方面：在中國公共服務很不完善以及女性青年普遍參與工作的前提下，現在年輕夫婦生育計劃中，父母何時退休是一個必要考慮條件，因為50歲退休的女性老人能夠幫忙照看新生幼兒。同時，對于家中老齡老人的護理照料，目前大多也是依靠家中剛退休的老人來承擔。因為這些“低齡老人”特別是女性“低齡老人”才五十多歲，他們完全有精力和能力來勝任這些家庭重任，從而使得一個家庭能夠得到代際互助，保證一個家庭的延續性，維護中國社會生活的平衡和秩序。如果推行年齡政策，把退休年齡推遲到65歲甚至更遲，在計劃生育一胎政策實行多年的中國，照顧新生幼兒和高齡老人的家庭重任將無人能夠承擔，那么必將打破中國社會這種已經固若金湯的“家庭式”生活方式，引起社會的震動。

（三）社會保障體系不健全限制性因素

1.雙軌制影響養老保險制度的可持續發展。我國存在著特殊的養老金雙軌制，公務員和部分享受公務員待遇的勞動者不僅不需要在退休前繳納養老金，而且在退休后領取的養老金也遠遠高于同一地區同一收入的企業退休人員。相關研究指出中國的公務員以及事業單位退休人員群體，正是世界上養老金替代率享有水平最高的群體之一，高達百分之八九十。相比之下，我國除此以外的各個群體，狀況則不容樂觀，甚至跌破了國際警戒線。根據中央財經大學社保系主任褚福靈的測算，2005年企業職工養老金替代率降低到47.94%的水平后，一直處于45%左右的區間。與此同時我國廣大農村基礎的村民很多都是養老保險沒有覆蓋到的，這些農民到了養老階段沒有任何收入。這顯示了我國養老保險制度所存在的巨大的制度性差距。世界銀行組織建議，要維持退休前的生活水平不下降，養老金替代率必需不低于70%，國際勞工組織建議養老金替代率最低標準為55%。而且我國養老金缺口在不斷擴大，公務員卻不需繳納養老金。因此，如果在沒有解決雙軌制問題之前就實施延遲退休政策，對企業職工、農民等群體缺乏公平，同時也使中國的老齡化問題更加嚴重。

2.養老保險體制不健全。我國現行的養老保險制度由三個不同層次的養老保險組成，即基本養老保險體系、企業補充養老保險體系和個人儲蓄型保險體系。但由于我國“三大體系”內容不完善，結構不合理，導致了基本養老保險體系負擔過大，而企業補充養老保險體系和個人儲蓄型保險體系卻又未能真正形成養老保險制度的兩大支柱，因此僅僅依靠目前的體制要推行延遲退休年齡政策是遠遠不足的。由于養老金的領取是按照一定養老金替代率來發放的，因此這部分的勞動者實際退休以后所拿到的養老金相對而言是比較少的，按照中國目前企業職工養老金替代率一直處于45%左右區間的狀況，如果沒有其他方式可以領取別的類型的養老金，其生活也會過得比較拮據，因此也無法達到中國人傳統上的頤養天年的養老狀態。再加上中國的醫療保險體系也不完善，看病難、看病貴的現狀并沒有改變，因此足夠的養老金是退休人員所必須具備的。

3.勞動群體社會福利程度不高。中國的帶薪假期制度執行力度是很差的。以至于在中國，帶薪假期已經成為了企業職工的一項福利政策。勞動者的工作環境和工作方式決定了其是否愿意長期工作下去的決定性因素。基于我國的階層結構，如此低的帶薪假期導致了很多勞動者繁忙地工作，其基本的生活空余時間都被占據著，但中國的相關法律還無法讓這些勞動者向企業要回帶薪假期。因此在壓力極大的工作環境下持續工作了幾十年后，都迫切希望能夠退休，如果推行延遲退休政策，將會導致這部分勞動者心理和生理壓力過大，這將會給社會帶來極大隱患。

二、中國解決推行延遲退休年齡政策限制性因素的對策

面對我國所存在的特殊國情和需要解決的一些問題，我們必須結合實際需求來提出解決方案，才能在此基礎上逐步地推行延遲退休年齡政策，才能保證政策的合理性和適時性，保證政策的順利實施。

（一）根據人口結構比例和就業供求關系來決定推行延遲退休年齡政策的具體時間

1.在合適的人口結構比例時推行延遲退休年齡政策。根據全國第六次人口普查結果所繪制的我國人口的金字塔明顯顯示了底部萎縮，即20歲以下的人群大幅減少，但是我國的老年人群在不斷增大。人們已經在預測，到本世紀中葉，我國每不到兩個勞動力就要撫養一個老人，中國人口的中位年齡將達45歲以上，也就是說，中國人口的一半將在中年人群以上了，在這樣的人口結構變化的趨勢下，“人口紅利”時代將會消失。在人口紅利消失后，如果不延遲退休政策，勞動人口將遠遠小于非勞動人口，導致代際補償將無法持續，因此只有推行延遲退休政策才能夠維持我國的老齡人口的日常生活。

2.推行延遲退休年齡政策需錯開就業高峰時期。中國面臨著一般勞動者的就業問題。在沒有解決就業的總體性矛盾和就業的結構性矛盾的情況下，中國失業問題仍然很嚴重。只有通過普遍提升我國民眾的教育層次、進行產業結構調整來提高我國的就業率和改善我國的階層結構，提高我國人民的收入。當前我國延遲退休年齡的主要目的是為了緩解養老基金的支付壓力，但是如果因此而對就業造成很大沖擊，那未免顧此失彼了。只有在改善了我國面臨的制度性失業問題，錯開了就業高峰時期之后，才能夠推行延遲退休年齡政策。

（二）完善我國的社會保障制度

1.加快養老金制度并軌。公務員養老金制度改革要從現行的單層次非繳費的退休金制度逐步變成繳費制的退休金制度，實現短期內與城鎮企業職工基本養老保險中的社會統籌部分對接，在長遠目標上與城鎮職工基本養老保險、農民基本養老保險并軌，形成全國統一的養老保險制度。這樣的改革使公務員的養老金待遇降低，使財政在公務員退休金支付上的負擔縮減，降低養老金體系的運行成本，在緩解養老金缺口的同時實現人人公平的養老目標。只有這樣才能夠給推行延遲退休年齡政策帶來一個適宜的環境。

2.完善多層次養老保險體系構建。我國應該推動現代養老保險體系的制度的發展。首先應該盡快實現基本養老保險體系的全覆蓋，同時要建立一部專門的養老保險法律來加強企業強制性的執行力度和實施的有效性，以保證補充養老保險體系和個人儲蓄型保險體系發展成為人們領取養老金的重要的兩個支柱。這就增加了人們退休后的養老金領取數量，同時也增加了多一層的保證，這就增加了推行延遲退休年齡政策的容易程度，因為即使提前退休也能夠保證其退休后的生活水平。

3.加強福利保險實施。中國企業職工最為關心的福利問題是帶薪假期的實行問題。一項法律制度的出臺和實施需要依靠政府的強制推動和執行。在進行休假制度改革的過程中，政府起著提供政策、法律、執行、監督等多方面的支持作用。政府應該進一步完善帶薪休假制度，盡快建立相應的配套措施和保障措施，并且應當建立有效的監管機制，人事、勞動等主管部門要切實擔當起監管的職責，制定具體的操作計劃和可行的操作辦法，配備相關的專門機構和人員加強監督和管理。與此同時，賦予勞動者集體訴訟權利，通過工會系統維權和法律訴訟，保障帶薪休假權利的落實。通過法律和制度的強制力約束來保證帶薪假期制度的實行，從而保障企業職工的休息權利，釋放勞動者的工作壓力以及激勵勞動者繼續工作，這將會促進延遲退休年齡政策的推行。

（三）根據實際情況制定彈性的延遲退休年齡政策

1.采用老人老辦法，中人中辦法和新人新辦法，照顧到不同階段的勞動者的利益。由于中國處于不斷發展變化階段，在過去的幾十年中每代的勞動者都會采取不同的政策措施。因此要根據不同年代的人來制定不同的退休政策，防止一刀切。我們應該對“老人”“中人”“新人”退休群體進行明確界定，按照不同群體來實施延遲退休年齡政策。

2.采取男女差別設置退休年齡政策，保障女性勞動者的合法利益。我國之所以要實行男女不同齡的退休政策，是因為這符合社會形勢，也體現了對女性權益的關懷。根據全國婦聯和國家統計局在2000年展開的全國大型抽樣調查，中國男女兩性社會地位的總體差距和分層差距仍然存在，主要表現就是女性就業率降低，再就業困難，差異的主要原因在于雇傭女性勞動力要付出額外成本（主要是產假）。隨著我國勞動力保護措施的日趨完善，隨意解雇工人的成本加大，因此女性工人退休年齡的延遲可能在一定時期內惡化女性的就業狀況。當然，我國原來對于女工人的退休年齡的規定確實很低，不過一定要在充分調研論證的基礎上確定提高的步伐。由于不同的女性勞動者的需求存在著極大的差異，應該考慮不同性別的實際差異，來確定男女差別退休年齡；應該考慮到不同職業性質之間的差異，來確定退休年齡。

3.實行退休年齡彈性化，在有剛性要求的基礎上，給予一定的彈性。因為并不是每一個勞動者都能夠按照已經延遲的退休年齡才退休的，因此制定的延遲退休年齡政策必須具有彈性，這如上述所說有兩種可能：其一是勞動者可以根據自己的實際情況來決定退休年齡，但領取養老金必須是到了法定的退休年齡才能領取。如果是這種情況下，這部分勞動者在實際退休年齡和法定退休年齡之間沒有任何的養老金領取，這將影響到其個人的基本生存問題。其二是勞動者可以根據自己的實際情況來決定退休年齡同時可以領取養老金，但其養老金是按照一定比例發放而不是全額發放的。再如就是上述所說的根據性別和職業的不同來制定相應的延遲退休年齡政策。只有制定出有彈性的延遲退休年齡政策，才能夠在中國這樣一個人口眾多、環境復雜的國家順利實行，從而緩解養老金缺口的壓力，使得養老金能夠代際傳遞下去，也能夠順應民心和保障人民的生活。

三、結語

我國人口眾多且地區、行業、城鄉之間差別巨大，這使得任何一項公共政策的改革都需要穩步的推進。退休是工業社會每個勞動者都必須面臨的重大問題，在科技醫術發達的今天，人們的壽命越來越長，延遲退休也會隨其而推遲，但必須要等到合適的時機以及成熟的條件才能夠推行實施，只有這樣才能夠保障政策合乎民意和符合國情，從而才是可持續的發展。

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陳筱慧，女，廣西北海人，廣州大學公共管理學院碩士生，研究方向：公共政策與社會保障。

F241.34

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1008-4428（2016）01-113-03