政協民主監督的組織化表達及路徑創新

摘要：民主監督是人民政協的三大職能之一。政協民主監督的組織化表達是政協民主監督的內在要求，是增強監督實效與影響力的有效途徑。文章在對浙江省政協專項集體民主監督這種高度組織化的民主監督形式進行實證研究的基礎上，提出了“互聯網+”背景下推進政協民主監督的創新路徑。

關鍵詞：人民政協；民主監督；專項集體民主監督；互聯網+；創新

中圖分類號：D628.55

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0040-04

民主監督是人民政協的三大職能之一。2006年，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（中發﹝2006﹞5號，以下簡稱“5號文件”）指出：“人民政協的民主監督是參加人民政協的各黨派、團體和各族各界人士通過政協組織對國家機關及其工作人員的工作進行的監督，也是中國共產黨在政協中與各民主黨派和無黨派人士之間的互相監督”，[1]這一論述表明了政協民主監督鮮明的組織化特性，政協組織是開展民主監督職能的支撐與依托。

政協民主監督組織化表達，就是發揮政協組織作用，把分散的、零星的、委員個體的監督活動整合成通過政協平臺開展集中的、系統的、組織化的監督活動。從性質定位來看，組織化表達體現并適應了政協民主監督的內在要求；從履職實踐來看，提升民主監督組織化程度是補齊政協民主監督“短板”的現實需要，更是充分發揮政協人才薈萃、智力密集、聯系廣泛獨特優勢的需要。提升政協民主監督組織化水平和質量已成為當前重要的理論與實踐課題。

近年來，各級政協在民主監督組織化方面做了大量有益的探索。浙江省政協專項集體民主監督就是一種高度組織化的民主監督形式，經過連續15年堅持不懈的探索創新，專項集體民主監督已成為浙江政協履職的重要抓手，初步形成了一整套規范成熟的操作程序與方法。民主監督這一政協履職“短板”正逐步蛻變為履職“品牌”。

一、專項集體民主監督的浙江實踐

《中共浙江省委關于加強人民政協民主監督的意見》指出，專項集體民主監督是指按照黨委統一部署，圍繞事關改革發展穩定的重大問題和人民群眾反映強烈的熱點難點問題，組織政協委員綜合運用調研視察、座談走訪、問卷調查、公開聽證、明察暗訪等多種方式開展監督，向黨委、政府提交專項集體民主監督報告。[2]浙江省政協自2001年在全國政協系統率先開展集體民主監督以來，已連續開展了18次（詳見表1），主要經歷了初步形成、發展完善、規范成熟三大發展階段，其工作流程一般包括七個關鍵環節。

（一）三大發展階段

一是初步形成階段（2001-2005年）。逐步形成了綜合運用座談會、視察、暗訪、調研、委員約談、召開專題議政性常委會議協商監督等多種形式開展專項民主監督，并創新形成了政協民主監督聽證會（2002年）、邀請群眾代表旁聽政協常委會議（2003年）、“政協民情熱線”（2005年）、“政協視線”（2005年）等一系列行之有效的方法。[3]

二是發展完善階段（2006-2012年）。2006年，“5號文件”對政協民主監督的性質、地位、作用、內容、形式、程序等予以規定。省政協抓住這一重要契機，深化監督內容、創新監督形式，進一步完善了專項集體民主監督的工作機制與方法載體，尤其是進一步發揮了各黨派團體、各界別，以及政協委員作用，民主監督的組織化程度得到提升。

三是規范成熟階段（2013年至今）。2013年浙江省委出臺《關于加強人民政協民主監督的意見》，要求發揮政協“監督機構”的職能，并將“專項集體民主監督”列為省政協民主監督的主要形式之一，形成了一整套較為規范成熟的操作程序與方法。這一階段，省、市、縣（市、區）三級政協共同參與、持續推進，專項集體民主監督的組織化程度進一步提升。如2014年，省政協牽頭組織開展“三級政協聯動、萬名委員同行、助推‘五水共治”專項集體民主監督工作，全省三級政協2萬多名政協委員共同參與。

（二）七個關鍵環節

實踐中，專項集體民主監督工作在政協組織統一規劃下，按照確定監督題目、制定實施方案、整合監督力量、開展調研監督、廣泛征求意見、開展協商監督、跟蹤成果轉化七個關鍵環節有序展開，形成一個完整閉環的高度組織化的監督體系。

1.確定監督題目。省政協在廣泛征求各黨派團體、各級政協組織，以及政協委員意見的基礎上，提出專項集體民主監督初步選題。接著，通過省“四套班子”秘書長聯席會議，提出討論年度專項集體民主監督題目，并以省政協黨組名義正式提請省委確定；也可以根據工作需要，由省委直接點題。省政協根據省委的部署要求，把專項集體民主監督列入省政協年度工作要點。

2.制定實施方案。年初，省政協主席會議確定專項集體民主監督牽頭領導和參與領導的責任分工，牽頭負責的專委會和辦公廳具體協調負責人，以及共同參與的黨派團體、界別、專委會。接著，研究確定具體切入點，如面對“十二五”規劃啟動年有關問題這樣一個宏大的選題，研究確定了從產業集聚區建設、培養發展戰略性新興產業、海洋生態環境保護等三個重點調研監督方向。在此基礎上，制定《實施方案》，明確監督總體要求、主要內容、調研方式、組織分工等。

3.整合監督力量。專項集體民主監督立足省政協自身力量，充分動員各黨派團體、界別和政協委員參與，注重整合市縣政協力量。同時，邀請有關方面專家學者和黨政部門共同參與，形成民主監督的良好氛圍與強大合力。如2015年開展的“三級政協聯動、萬名委員同行、助推‘五水共治長效機制建設”專項集體民主監督，全省三級政協共發動21000多名委員參與，組成1351個民主監督組。[4]

4.開展調研監督。召開專項集體民主監督動員會，省政協主要領導做動員，對民主監督工作提出具體要求。監督組綜合通過聽取情況介紹、查閱相關資料、實地調研走訪以及召開座談會、約談會等多種形式，盡可能多地掌握第一手材料，深入實際摸清真實情況，如2015年在“兩路兩側”“四邊三化”專項集體民主監督工作中，督查組成員對省內3800多公里高速公路和重點區域的國省道、2400多公里鐵路沿線的“四邊三化”情況進行實地督查，整理出21本，包括3538個點的問題情況。[5]在此基礎上，開展研究論證，組織起草監督調研報告。

5.廣泛征求意見。完成初稿后，召開委員約談會、專家座談會聽取意見建議。通過專項集體民主監督聽證會、政協民情熱線等方式，直接聽取群眾的意見建議。通過廣泛多層的交流探討，吸納各方建設性意見建議，修改完善監督報告。

6.開展協商監督。召開專題協商議政性常委會進行協商監督。專項集體民主監督工作組作大會發言，通過大會發言、分組討論，廣泛聽取意見建議。根據會議協商情況，修改完善監督報告，正式報送省委省政府。

7.跟蹤成果轉化。省委、省政府要求相關部門落實有關建議和措施，對監督中提出的問題進行認真整改。省政協加強與省委、省政府有關部門的溝通銜接，跟蹤督促監督建議的采納及辦理情況，對未能及時落實反饋的，還可以進行“跟蹤督辦”。

二、專項集體民主監督工作的經驗與啟示

15年來，浙江政協專項集體民主監督堅持問題導向，發揮集體力量，不斷創新方式方法，在推動省委省政府重大決策部署的貫徹落實中發揮了重要作用，成為破解政協民主監督難題的有效方法，為政協民主監督，尤其是民主監督組織化參與提供了經驗與啟示。

從機制維度看，堅持黨的領導，健全工作機制是關鍵所在。省委高度重視政協專項集體民主監督，將其納入全局工作統一謀劃、統一部署、統一檢查落實。省委主要領導給政協民主監督出題目、交任務，對監督意見建議作批示、抓落實。[6]2013年11月，省委《關于加強人民政協民主監督的意見》對民主監督的內容、范圍、形式、程序、落實、反饋，以及工作配套銜接等作了明確、可操作的規定；2014年6月，省政協制定了貫徹落實《意見》的實施辦法，大大提升了省政協民主監督工作的制度化、程序化、組織化水平。同時，省政協還建立健全了民主監督選題醞釀、溝通協調、組織領導、一線督查、匯集民意、協商建言、成果報送和促進采納反饋等機制，堅持省委省政府決策部署到哪里，省政協民主監督就跟進到哪里，監督力量就集聚到哪里。[7]

從內容維度看，始終堅持問題導向是重要基礎。“問題是時代的聲音”。選題時堅持問題導向，縱觀省政協專項集體民主監督18次選題，無一不是選擇事關改革發展穩定的重大問題和人民群眾反映強烈的熱點難點問題進行監督。監督過程中堅持問題導向，瞄著問題去，盯著問題研，發現問題敢于較真揭短。提出對策建議時，找準問題切入點，提出有針對性的對策建議，做到發聲發到點子上，監督監在關鍵處。

從作用發揮維度看，提高組織化程度是發展方向。省政協以提高民主監督組織化程度為切入點，突出主題開展集中的專項民主監督，整合政協委員、政協各參加單位、專委會以及市縣政協力量，聯合有關廳局、市縣政協、新聞媒體等多方力量共同參與，借助黨政部門、大專院校及研究機構力量，集中主題、集中時間、集中力量，把分散的監督活動整合成通過政協平臺開展的集中的監督活動，形成立體履職的良好態勢，拓展了民主監督的廣度和深度，有效提升了民主監督的質量與水平。

從過程維度看，堅持在參與、支持、服務中監督是重要方法。民主監督工作的出發點是達成共識、推進工作，而不是為找問題而找問題，也不是在具體個案、一事一地的問題上糾纏。實踐中，積極尋求與監督對象的協作配合，不斷創新方法載體，把參與、支持、服務、監督有機結合起來，做到在參與中監督、在支持中監督、在服務中監督，不求“講了算”，但求“講得對”，擴大政協民主監督話語權。

從發展維度看，開拓創新是不竭動力。“創新是引領發展的第一動力”。浙江省政協專項集體民主監督本身就是一項創新，15年來的發展歷程也是一次次理念、內容、載體創新的歷程。形成了民主監督聽證會、政協民情熱線、政協視線、邀請群眾代表旁聽政協常委會議等行之有效的做法，并創新通過網絡平臺服務民主監督工作，初步形成了政協民主監督與群眾監督、新聞媒體輿論監督緊密結合的新形式，拓展了群眾有序政治參與的渠道。

三、“互聯網+”背景下推進政協民主監督的理念與路徑創新

浙江的相關實踐啟示我們，推進政協民主監督是一項基礎性、系統性、戰略性工程，需要黨委重視，政府支持，政協不斷努力以及各黨派、團體、界別共同參與，更新理念，創新形式，協同推進政協民主監督。面對“互聯網+”上升為國家戰略，信息社會大格局基本形成，以及公眾參與的意愿與能力日益增強的時代大趨勢，政協組織必須更新理念，以更加開闊的視野，推進民主監督的機制、內容、形式、程序的全方位創新。①

（一）順應“互聯網+”發展大趨勢，以更加開闊的視野推進政協民主監督

對政協組織來說，要在“互聯網+”發展大趨勢下謀劃政協民主監督。當前，已進入以大數據、云計算、移動互聯網為代表的“互聯網+”時代，群眾網絡參與的熱情與能力日益增強。習近平總書記明確指出：“讓互聯網成為我們同群眾交流溝通的新平臺，成為了解群眾、貼近群眾、為群眾排憂解難的新途徑，成為發揚人民民主、接受人民監督的新渠道。”[8]因此，政協組織要創新運用互聯網思維與技術推進民主監督。首先，要從推進社會主義民主政治建設的高度，認識到運用互聯網推進政協民主監督不僅是技術層面的變革，更是思維理念、管理模式、體制機制層面的深刻變革。其次，互聯網給政協民主監督工作帶來新手段、新渠道、新空間，推動監督形式乃至內容創新，更加高效靈活地整合視察監督、提案監督、反映社情民意信息等各種政協民主監督形式，發揮組織化參與優勢，形成1+1>2的整體功效。第三，互聯網帶來了開放、透明、便捷的監督方式，但也存在離散、非理性的表達，甚至造謠誹謗，這些都需要發揮政協民主監督的組織化參與優勢來消弭。借助網絡平臺，還可以有效增進政協民主監督與其它監督方式的聯動與協作，最大化監督的質量與成效。

對政協委員來說，要切實增強互聯網思維。政協委員是政協履職的主體，是推動民主監督的主要力量。新形勢下，要增強互聯網思維，具體來說，一是要看到民主監督的過程是一個融協商、監督、合作于一體的過程，融平等、開放、共享、創新于一體的互聯網思維在整個過程中大有可為。二是要以更加開放、包容的心態，通過政協組織提供的網絡平臺以及社會網絡平臺，吸納網民意見建議，推進政協民主監督。三是要適應網絡新媒體規律與特點，將“宣傳思維”轉化為“對話思維”“服務思維”，積極通過政協門戶網站、平臺，以及微博、微信、APP客戶端等新媒體，更好地傾聽群眾心聲，反映群眾訴求，用好政協監督話語權。

（二）推進政協民主監督制度創新

一是推進民主監督制度整體設計。美國著名學者亨廷頓認為，“制度就是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式。組織和程序與其制度化水平成正比例。”[9]建議全國政協要加強頂層設計，研究制定《政協民主監督辦法》或《政協民主監督實施細則》，地方政協結合實際先行先試，制定工作規程，建立民主監督的運行機制和激勵機制。適應全面依法治國推進大趨勢，建議國家出臺《監督法》，從法律高度整合人大監督、政協監督、媒體輿論監督、社會監督等各種監督方式，構建社會主義監督大格局體系。二是用制度化規范民主監督內容。各地政協應聚焦當地經濟社會發展重大問題和群眾關切的實際問題，使民主監督的內容更加明確具體，更具可操作性。如《中共浙江省委關于加強人民政協民主監督的意見》中，除《政協章程》和“5號文件”明確的監督中，重點突出對省委省政府重大決策部署、重大工程項目和民生問題的貫徹執行情況進行監督，把地方國民經濟和社會發展規劃及年度計劃、城鄉規劃、財政預算、重大改革方案的制定和執行情況，政府重大投資項目、民生工程、生態文明建設和環境保護工作的實施情況，人民群眾關注的熱點、難點問題的處置解決情況，以及政協組織和政協委員所提意見建議的辦理情況等內容列入監督范圍。[2]三是將行之有效的監督方式制度化。如浙江省在細化“5號文件”規定的監督方式的基礎上，將會議協商監督、專項集體民主監督、民主監督員監督、民主評議監督、提案監督、委員視察監督、反映社情民意監督、參加黨政部門組織的監督、聯動聯合監督，以及通過政情咨詢、界別活動、委員約談會、網絡議政會、媒體專題欄目等其他形式開展民主監督進行制度化。[2]四是進一步推進民主監督程序制度化。規范、可操作的程序是民主監督有序開展的重要保障，對組織化程度高的民主監督方式尤為重要。通過進一步完善工作程序，落實關鍵環節的責任主體、辦理時限，量化各個環節工作的標準及相應職責，使監督各環節都有制度規范。如明確“5號文件”中“重大方針政策”的范疇；量化“對政協的提案和建議案要認真辦理，及時給予正式答復”中的“及時”是多久，“正式答復”的方式有哪些，對沒有認真辦理的單位有什么懲戒措施等，確保監督流程各項工作有章可循、有效銜接。

（三）創新政協民主監督形式

一是拓展民主監督工作形式。在運用好“5號文件”提出的5種主要監督形式的基礎上，各地政協結合工作實際，探索具有地方特色的民主監督新形式。如專項集體民主監督、重大事項監督、統一委派民主監督員或監督小組、民主評議監督、交流議政監督、聯合新聞媒體監督，以及同黨委、人大、政府監督機構開展聯動監督等。二是探索“互聯網+民主監督”。在傳統民主監督方式中融入互聯網元素，在此基礎上，創新具有互聯網特色的民主監督新方式，探索開展網絡議政會、民主監督論壇、重點提案辦理網絡直播、網絡民主評議等監督方式，將政協民主監督延伸到網絡空間，形成現實、網絡兩個空間，網下、網上兩種手段，實現線性監督向立體監督的轉變，進一步提升民主監督工作的質量與效益。三是創新運用互聯網鏈接其它監督方式。作為社會主義監督體系的重要組成部分，政協民主監督不能“單打獨斗”，而要與其他各種監督方式“聯合作戰”，提升組織化程度。互聯網為政協民主監督鏈接社會輿論監督、新聞媒體監督等監督方式提供了新手段、新平臺與新空間，應發揮政協民主監督組織化參與優勢，對分散的網絡監督進行梳理整合，以互聯網思維與技術進行監督體系再造，架設起體制內、外信息互動與交流的橋梁，發揮監督工作整體合力。

（四）將互聯網嵌入政協民主監督工作全流程

一是以互聯網思維與技術固化政協民主監督整體工作流程。民主監督組織化要求對監督主體、對象、過程和結果進行有效的組織與管理，這就要求我們要以監督工作流程為線索，通過建立各類網絡服務平臺，實現“知情—溝通—反饋—問效”全流程的規范管理及優化拓展，最大限度地將民主監督全過程“陽光化”運行，讓政協民主監督從相對封閉的內部循環走向廣大群眾。二是將互聯網嵌入知情明政環節。當前，網絡空間日益成為現實生活的全面映射，已成為委員及時掌握政情、社情、民情不可或缺的手段。政府有關部門要根據《政府信息公開條例》，借助網絡平臺，不斷擴大信息公開的領域、范圍和內容。如浙江省通過“政務服務網”信息公開平臺，服務公民的知情、參與、表達。政協組織要運用互聯網整合民主監督工作所需信息、資源，建設“政協信息智庫”，及時收集公開發布的中央大政方針、黨政重大決策、政策形勢解讀，政務資訊等，讓委員第一時間了解黨政工作大局和監督主題相關材料，讓委員知“政情”；對政協各項工作產生的信息進行數字化、多媒體化、網絡化整合，建設包括提案、社情民意信息、調研報告、會議文件等的“政協履職成果庫”，讓委員知“內情”。[10]通過政協門戶網站、政協履職服務平臺、委員網上工作室等平臺，暢通互動交流渠道，廣泛聽取各族各界人士的意見建議，讓委員知“民情”。三是將互聯網嵌入溝通協商環節。互聯網為黨政部門、政協組織、政協委員、社會公眾等多主體之間提供了更加便捷暢通的溝通手段以及廣泛多層的協商渠道。民主監督選題醞釀時，在政協門戶網站開設選題征集專題，組織委員與公眾進行交流，廣泛聽取選題建議。在監督過程中植入網絡溝通環節，通過政協門戶網站聽取網民建議，組織委員圍繞主題開展在線協商討論，通過政協APP、微信工作群等進行委員之間、委員與工作人員之間的交流溝通，把委員專業分析與網民反映的具體情況結合起來，為民主監督提供更加開闊的視野。在監督報告形成后，召開“網絡聽證會”，讓監督建言更接地氣。為更好地發揮委員作用，建立委員履職信息平臺，全方位了解委員工作、學習、特長，以及履職情況，為組織開展民主監督工作提供參考。四是將互聯網嵌入反饋問效環節。黨政部門將政協民主監督納入工作部署，量化民主監督成果，并列入信息化平臺進行跟蹤落實，如浙江省政府將省政協“兩路兩側”“四邊三化”整治工作專項集體民主監督發現的問題作為省定任務全部納入信息化平臺，并建立追責問責的長效管理制度。[11]政協組織通過網絡平臺及時發布監督工作“路線圖”“任務書”“進度表”，服務委員及各參與單位及時跟蹤活動進展，便捷地獲取相應信息，并通過視頻、文字等方式開展在線主題交流；在完成監督后，把監督事項、監督過程、監督成果，以及黨政部門對監督意見建議和整改落實情況在委員履職服務平臺公開，在此基礎上，進一步探索將關系群眾切身利益的監督成果及落實情況通過政協門戶網站公布，接受網民對民主監督意見的采納轉化、跟蹤反饋、實際效果等進行監督，切實推進民主監督意見建議落到實處。

注釋：

①當前政協民主監督相關研究較多，但“互聯網+”背景下的政協民主監督相關論述較少，本文主要探索“互聯網+”給政協民主監督帶來的理念、機制、內容、形式、程序的全方位創新。

參考文獻：

[1] 中共中央關于加強人民政協工作的意見[EB/OL].（2006-02-08）.http：//www.news.tinhuanet.com.

[2] 《中共浙江省委關于加強人民政協民主監督的意見》解讀[EB/OL]. 人民網，（2013-11-26）. http：//www.cppce.people.com.

[3] 王洪中，湯媛媛. 寓監督于服務支持之中——省政協11年專項集體民主監督的求索之路[N].聯誼報，2013-01-17.

[4] 喬傳秀.中國人民政治協商會議第十一屆浙江省委員會常務委員會工作報告[N].浙江日報，2016-01-29（6）.

[5] 李昌禹，張明華.政協民主監督之浙江路徑[N]. 人民日報，2016-01-06（20）.

[6] 喬傳秀.在監督中參與服務 在服務中參與監督[N].人民政協報，2015-07-17（3）.

[7] 王卓.政協民主監督：讓權力運行更有“方向感”[N].人民政協報，2015-07-25（1）.

[8] 習近平.在網絡安全和信息化工作座談會上的講話[N]. 人民日報，2016-04-26.

[9] 塞繆爾·P·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M]. 王冠華，劉為，譯. 北京：三聯書店，1996∶13.

[10]林國錦，孔陳焱.關于運用信息化技術提升政協委員主體作用的研究[J].中央社會主義學院學報，2015，（5）.

[11]劉紅祥，嚴紅楓.民主監督，助力美麗浙江建設——浙江省政協開展“兩路兩側”“四邊三化”專項集體民主監督[N].光明日報，2015-11-03（11）.

【責任編輯：張曉妍】