推進基層政府依法行政的問題研究

洪藝敏

摘要：黨的十八大和十八屆四種全會之后，依法治國又一次受到了強烈關注，作為同普通群眾平時最直接接觸和關聯的基層政府，深化法治思想，能夠利用法律處理問題，提高依法行政才干是如今最需要面對的新挑戰。近年來，潮州市基層政府推進依法行政成效明顯，但這個過程仍存在許多的不足和障礙，文章主要闡述了當前我市基層政府推進依法行政所取得的成效、分析了所面臨的突出問題及原因，最終提出一些初步的改善措施。

關鍵詞：基層政府；依法行政；障礙；措施

一、我市基層政府依法行政的現狀

伴隨著中國依法治國腳步的增快，基層政府法治建設方面也取得了很大的進展，這些進展關鍵表示在以下幾個部分：一是法治政府建設氛圍日漸濃厚，制度建設質量進一步提升：第二就是基層政府行政執法人員的依據法律行政和沒有違反法律行政責任意識不斷創立，由于違法行政所導致的行政問題慢慢降低：三是依法科學民主決策機制不斷完善，行政策略合法機構、行政實施規范機構、行政監督法制機構等制度的確立與健全提高了基層政府的形象和工作效率。然而，中國法治仍面臨諸多的挑戰，特別是基層執法問題尤為突出，主要表現在以下幾個方面：

第一，法治觀念、有所增強，但“人治”思維仍束縛著“法治”的建設。現階段大部分基層政府依法行政工作仍然停留在會議上、文件上，在具體的行動過程和行政過程中仍然難以得到體現。對于本地區行政管理中存在的瓶頸，地方領導干部大多采用“集中清理”的辦法解決，尚未通過建章立制并嚴格執行來從源頭和根本上解決突出的問題和矛盾。大多數官員盡管在意念思維中考慮到要“用法”，但“信法”的理念卻沒有成長。同時，長期以來，行政特權、權力唯上思想仍舊根深蒂固。在調研中，我們發現基層行政執法部門依法辦事的阻力主要來自于地方領導干部喜歡主觀臆斷下命令，做決定不注重科學性、合法性，不按法律法規辦事，重人治輕法治。觀念決定行動，行動決定結果，如果基層的行政工作人員和領導干部不從思想和觀念上改變過去陳舊的思想和行政方式，依法行政最終只會是一句空話，無法落到實處。

第二，一些基層行政執法人員素養亟需提升，長期以來，基層執法過程比較任意，違反法律行政情況時有發生。由于基層執法任務繁重，一些部門不得不通過雇傭合同工或臨時工來執法以解決編制不足的問題，素質較低的臨時聘用人員的大量存在必然導致整個執法隊伍的素質薄弱。另外，許多一線執法者從未接受過專業的法律培訓，這使得他們在工作的時候大都是依據經驗行事，執法卻不懂法，隨意性強，任意處罰的狀況十分嚴重。還有一些執法者違法執法、粗魯執法，導致當地基層政府推進依法行政步履維艱。作為參與國家管理的主要參與者，執法部門之間本應該建立緊密的聯系，來共同承擔起國家管理的責任。然而，由于行政機構過于臃腫，使得行政執法者互相推卸責任。當然，在行政執法中還存在很多的缺陷，比如部門的職能劃分不明確，這也成為了阻礙基層依法行政的主要難題。比如出租屋管理就涉及到公安治安、消防、工商、房管、鎮外來人口管理中心等多重管理，部門職能模糊不僅干擾了正常的經濟、社會秩序，同時也給政府管理成本增加了不少的壓力。

第三，由于還未設立完備的獎懲制度，造成了基層的領導干部不重視依法行政的必然性。當前，國內仍沒有一個統一的對基層政府機構依法行政監督考核的“系統”。國務院出臺的很多文件都明確指出了加強對各級地方政府依法行政的監督檢查，由于沒有相應的組織方式以及組織方法來提高各個地方政府的積極性和主動性，也沒有采取措施安排和支配相關工作，這樣就使得計劃的實施得以推遲，工作人員也不具有自覺性。此外，在地方的依法行政管理中，并沒有制定嚴格的年度考核標準，從而導致依法行政很難在地方政府中廣泛的推行，這和我國實行的計劃生育、環境保護政策等相比還有很大差距。另一方面，“一票否決制”適用范圍的拓展導致部分基層政府在行政過程中采取不合法手段。總所周知，“一票否決制”在地方政府計劃生育、安全生產等工作中越來越突出，這種制度的缺陷容易造成各類假象的泛濫，同時也為地方政府的領導者通過弄虛作假來應付上級的任務提供了可能，進而造成工作失誤和違法行政等問題，

二、基層依法行政困境的主要原因

一是立法過于龐大而雜亂，沒有系統性的管理，造成有法不可依的局面。目前，我國享有強制執行權利的機關只有公安部門、工商部門和稅務等部門，絕大部分的行政機關遇到當事人不履行行政決定的情況只能申請法院強制執行，在一定程度上會極大影響相關執法單位的執法效率。同時，我國行政執法相關的法律法規的修訂也比較慢，新的法律法規出臺不及時，舊的法律又不能及時完善，結果造成有法不可依的局面。最后，因部門交叉沖突不能有效的達成一致和鏈接，各種法律法規適用不一，導致法律法規的適用陷入模糊的境地。

二是缺乏完善的、有效的監督體系。我國的監督體系有以下幾個特點，第一點監督機構主體繁多，第二點是可選擇渠道多樣，第三點采用的方式各種各樣，比如人大立法監督、司法監督、黨內監督、群眾輿論監督等都可以發揮監督行政的作用，但是這些監督主體相對獨立、分工尚未明確、缺乏明確的保障制度，因此極大阻礙我國行政監督作用的發揮。另外，執法過錯責任追究難以落實，監督結果不實。例如在行政復議案件審理過程中，只要行政機關主動撤銷行政行為，一般情況下當事人都會撤回復議申請，最終行政機關違規辦案則被忽略不予追究。現行的監督法律法規中，缺乏明確又規范的監督標準以及可操作性的規定，有時甚至出現相互抵觸的情況，特別是監督行政執法人員行政行為的法律法規十分有限，往往在作出人事或紀律處理之后容易引發爭議。

三是公民依法保護權行為被動。基層一般公民受教育程度較低，掌握法律法規知識有限，這必定增大了基層機關執法必嚴的難度。比如，很多人基于對法律知識的了解不足，遇到糾紛和問題時，首先想的是找關系，找熟人。在我們普通民眾看來，法律僅僅是某種形式。在普通百姓遇到糾紛時，不是通過法律的手段來維護自己的權利，而是通過上訪或制造事端來引起更多人的關注。就拿上訪這件事來說，那些容易感情用事的人們，對法律了解不全面，遇到事情時不考慮用司法渠道保護自己的利益，總是錯誤的以為不通過上訪這件事就解決不了，所以在一年中不間斷的上訪，并且行為越來越情緒化。所以說，普通民眾沒有形成正確的法律認識也是阻礙依法行政推行的主要因素。

三、推進我市基層政府依法行政的對策建議

（一）提高基層干部和執法人員的法律意識和素質

加強培訓，提高素質。我國自古以來就有“為政在人”這一訓誡。加快推進我市基層政府依法行政的進程，最重要的是解決行政執法者的素質問題。要增強政府官員尤其是下級工作人員的司法意識，經過健全法治機構增強按照司法程序的意識。首先要明確規定領導干部每年必須參加法律知識培訓的次數和學習時間，同時將考核的成績作為干部選拔的重要參考依據。另外，還要創建對相關的執法人員的法制教育制度，要隨時進行抽查，并且還要盡量讓基層政府人員也學習相關的法律法規，提升自身的工作效率和素養。總之，必須千方百計地提高執法者的執法水平，使執法者在解決各類社會矛盾時能游刃有余。

（二）完善基層政府依法行政的體制機制

1.健全制度，規范執法行為和執法程序。要積極探索高效便民的行政執法方式，減少環節、簡化程序、提高效率、方便群眾、強化服務。認真落實回避制度，與行政相對人有利害關系的執法人員不得參加案件辦理，做到不辦“關系案”“人情案”，杜絕不作為、亂作為、亂收費、亂罰款和執法人員利用職務之便以權謀私等現象。

2.要對執法過程中，相關的用語進行一定的規范，一定要讓工作人員注重文明，如果有人犯法了，執法工作者不能太過強硬，態度也不能太蠻橫，另外，不能使用極端的方式解決。近年來，一些地方和部門相繼發布了本地方、本部門的執法人員行為規范，內容涵蓋執法文明用語、執法著裝、執法程序等內容，在執法規范化建設方面取得了較好的成效，這個是我市可以借鑒和學習的。

（三）營造依法行政的良好社會氛圍，提高民眾的法律意識

提高基層普通民眾的法律意識。目前提高普通民眾法律意識的關鍵是要讓民眾明確法律在保護自身合法權益中所具有的重要作用，對法律產生認同感。一定要有目的性的在相關的單位或者公共場地進行法治教育，而且還要結合具體的情況，提高教育的效率，另外，還可以利用電視或者廣播等方式，對法治進行宣傳，還可以通過集中講授或者就地講授的方法進行教育，此外，也可以利用法律援助等方法進行更加生動的教育。另外，我市應該注重培養一支高素質具有專業知識的法律宣傳和普法隊伍，更好地為我市普法工作和教育建言獻策。

（四）加強法治監督，對行政機關及其人員實行全方位的有效監督

1.強化內部監督、改革行政監督制度，促進基層依法行政的深入推進。把依法行政寄托在領導干部個人道德品質之上是靠不住的，因為不受監督和制約的權力必然導致腐敗。所以，一定要從內部著手，對其相應的制度進行規范，并且，基層的行政執法機構必須創設比較規范的執法體系，進而利用制度對相關的行為進行一定的控制。另外，要對相關的管理制度和方式進行規范，尤其要注重展現出監督機構以及審計單位的獨立性以及它們的權威性，加強各個機構之間的互動，進而提升監督的效率。

2.完善監督手段，為人民群眾的監督提供保障。我市基層政府公開工作還存在一些不足，比如避重就輕、蜻蜒點水、流于形式等，要解決好這些問題，就必須通過建章立制，將政務公開納入法治化軌道，切實發揮人民群眾的監督作用。在辦案過程中，每一個過程都要盡量開放，讓百姓們了解到整個案件的處理過程，只有讓人民群眾充分了解和監督基層政府的政務活動，才能確保基層政府和行政執法人員用權為民。

3.將政府的相關管理和人民的自主性管理進行有效的結合，進而形成良性的互動，這是向法治性社會發展的必要途徑，當前，在我市的城鄉基層的管理工作中，依舊存在很多不足之處，基層治理模式應該摒棄過去的單純的管理模式，慢慢地將管理和服務進行一定的融合，加強社會服務，尤其要注重自我教育和修養以及監督，這樣才能促進向法治社會發展的進程。政府行政管理和基層群眾互相合作交流才能夠促進政府的依法行政。