海關監管創新的若干思考

祖諱

[摘要]上海自由貿易區作為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，是順應全球經貿發展新趨勢，更加積極主動對外開放的重大舉措，對加快政府職能轉變和行政體制改革，促進轉變經濟增長方式和優化經濟結構，促進貿易和投資便利化，創新金融機制具有積極意義。中國海關作為特殊監管區域的法規授權管理機構，應抓住這一有利時機，調整和優化海關監管模式，理順管理機制，以適應加快自由貿易區建設的要求。

[關鍵詞]上海自貿區；海關監管；制度創新

建立上海自貿區是黨中央、國務院做出的重大決策，是在新形勢下推進改革開放的重大舉措，也給海關工作帶來了新一輪的機遇和挑戰。中國海關作為特殊監管區域的法規授權管理機構，應抓住這一有利時機，調整和優化海關監管模式，理順管理機制，以適應加快自由貿易區建設的要求。

自由貿易區是指兩個以上主權國家或單獨關稅區通過簽署協定，在世貿組織最惠國待遇基礎上，相互進一步開放市場，分階段取消絕大多數貨物的關稅和非關稅壁壘，改善服務和投資的市場準入條件，從而形成的實現貿易和投資自由化的特定區域。

一、自貿區建設中海關監管所面臨的新挑戰

自貿區建設為海關帶來了一次改革創新的好機遇，為我們簡政放權、創新制度模式、手段提供了難得的舞臺。但更多的還是面臨的挑戰：

（一）自貿區建設對海關監管提出更高要求

自貿區的重大意義不僅僅在于先行先試，還在于要切實管好。從中央、總署到地方黨政都要求必須管得住。面對“一線放開，二線管住，區內自由”的管理目標，海關的執法環境、監管能力、信息化水平、設備及監管條件等方面還存在許多不適應的地方，快速增長的業務量與有限的人力資源之間、企業對便利化需求與海關有效監管之間的矛盾依然較為突出。這就要求我們始終保持清醒頭腦，堅持貿易安全與便利的原則，從體制機制上考慮頂層設計問題，逐步建立健全一套較為完整的自貿區海關新制度體系、管理體制和監管模式，在確保風險可控的前提下，支持培育我國面向全球的競爭新優勢。

（二）自貿區建設對海關改革形成倒逼機制

自貿區擔負著國家戰略性試驗任務，在國內外都引起了高度關注和廣泛熱議，地方黨政、企業和社會對自貿區的期待很高，希望與國際先進水平接軌。國務院下發《總體方案》中明確了自貿區6大領域、18類、23項開放措施，涉及各類新型貿易業態發展和功能拓展措施，包括鼓勵跨國公司建立亞太地區總部、積極培育貿易新型業態和功能、加快對外文化貿易基地建設、鼓勵金融市場產品創新等，要求海關必須在改革、創新、效率、服務等方面有大突破。我們必須清醒認識創新驅動、轉型發展給海關工作帶來的機遇，全力發揮好海關職責作用，在確保有效監管前提下，以管理創新、制度創新和手段創新服務好經濟發展方式轉變。

（三）自貿區建設對海關監管提出全新課題

自貿區有許多重大突破，釋放了新的改革紅利，特別是投資管理、金融、貿易監管等制度創新，標志著我國改革開放又邁上了一個新臺階。金融領域改革對海關防控風險的能力提出更高、更新挑戰。上海自貿區將打造成我國離岸金融中心，利率市場化、外匯自由兌換、跨境人民幣結算等金融業開放和創新都將有所突破，與金融業相關的實體貨物跨境流動，成為海關監管需要面對的新課題。海關應主動加強與相關部門聯手合作和信息共享，建立起有效的監管模式和“防火墻”，防范金融套利，引起資金非法流動，沖擊我國實體經濟的安全。海關一定要從戰略的高度來把握自身定位，全面高效履職、優化監管服務，在最大程度地促進貨物和服務等各類要素自由流動、便利合法貿易進出的同時，積極防范新一輪開放可能帶來的金融、稅收等風險。

二、推進海關監管創新的舉措

（一）創新海關管理體制

上海自貿區的實驗，從根本上講是要深化制度創新。對海關而言，應以此為契機，在創新海關管理體制上下功夫。通過切實轉變職能實現方式，最大程度減少行政審批，建立一口受理、綜合審批和高效運作的服務模式。充分發揮國家口岸辦的牽頭作用，加強與其他部門的協同管理，借助電子口岸平臺，推動上海自貿區“單一窗口”建設，提高公共服務能力。探索扁平化管理，將總署、總關部分審批事項直接下放到上海自貿區海關，以滿足總部經濟發展和產業鏈條垂直整合的迫切需求。探索虛擬大關區建設，打破關區界限，將上海自貿區海關與南京、杭州、蘇州等長三角海關的監管業務聯動起來，實現區內海關管理要素的協調使用，打造更高層次、更高水平的區域通關一體化。

（二）積極推進海關作業制度、審批制度和監管模式創新

一是及時總結評估試驗區內“先進區、后報關”、“分送集報、自行運輸”等監管機制創新的試點情況，抓好業務運行態勢、業務統計數據等內容的梳理匯總，在風險可控的前提下，逐步擴大相關試點范圍。二是簡化進出境貨物備案手續。將備案清單填制內容從現有40項減少至29項，并規范相關預錄入專用申報通道。三是開展艙單、提貨單、報關單監管一致性等重點課題研究。以新艙單管理系統切換為契機，提升艙單數據申報的完整性，為“三單”信息互聯互通、互相印證、相互比對奠定基礎.研究利用新艙單系統開展風險參數提煉加工，對有較高風險的艙單采取布控和鎖定措施，提升風險防控能力。四是推進海關監管制度化、常態化。完善企業誠信管理體系，以守法便利為前提確定和調整便捷措施適用范圍，實施差別化管理通過優化完善進出境備案清單比對、企業物流底帳管理、卡口實貨核注、企業稽查等監管手段，形成自貿區完整有效的海關監管鏈條；強化卡口、行政通道、隔離網巡查和突擊整治，確保海關實際監管到位。

（三）強化海關規范化管理和風險防控能力

按照總署部署要求，分步對海關系統涉及自貿區的內外部規范性文件開展清理，逐項研究制定補充完善的方案及措施。同時，要建立健全風險防控綜合機制，一方面加強開展宏觀層面風險分析。定期開展聯合風險研判，重點監控數據異動情況，及時制訂應急預案，加強實時異動跟蹤，確保一旦出現異常和緊急情況有相應的應急處置措施。另一方面，強化微觀層面執法活動風險分析。及時糾正和指導基層規范執法。從企業進出口申報、生產經營活動的客觀量化信息數據入手，做好事前風險分析預判應用計算機實施科學布控，加大抽查比例，加強事中綜合防控處置.通過風險參數的加工應用、信息化監控技術，為后續監管執法工作提供指引和輔助。

（四）進一步提升自貿區海關信息化管理水平

主動適應自貿區信息建設和企業需求的迅速發展，加快推進海關管理的智能化、信息化、集約化。一是在總署統一組織下推進海關信息化平臺建設，構建人工、人機、計算機作業相結合的作業體系，最大限度地精簡人工程序性工作。積極參與自貿區信息共享和服務平臺建設，逐步實現海關監管系統與區內其他管理單位信息化系統、企業運營信息化系統的互聯互通。二是切實發揮大型集裝箱檢查設備、貨檢X光機、輻射探測等各類監管查驗設備作用，探索運用視頻監控、移動查驗單兵設備等科技手段，不斷提升查驗效能。三是推進卡口智能化管理，研究應用智能IC卡實現海關監管數據自動識別、自動監測、自動比對、自動報警，并將所有卡口視頻接入總關及三級指揮中心，加強貨運車輛GPS軌跡監控。四是探索統一的電子圍網管理，借助信息系統聯動、中央視頻全程監控、電子圍網等科技手段，逐步實現對區內、區區、區港之間流轉貨物的實時監控、風險研判、及時處置，減少監管“盲點”，更好地適應自貿區范圍和功能拓展。

（五）大力支持自貿區新型貿易業態發展及功能拓展

堅持理論和調查研究先行，注重對新業務、新情況的收集與分析，加強成果轉化，在總署指導下完善相關監管辦法。重點包括；一是大力促進發展服務貿易，支持試驗區內開展銷售、結算、物流、維修和研發等業務，不斷創新優化與新型貿易業態相適應的海關監管。二是支持擴大期貨保稅交割業務試點品種、企業和范圍，拓展進出口業務，增強我國在國際貿易中定價的話語權。三是支持符合條件的區內企業，在提供稅收擔保情況下開展區外保稅展示交易，并實行先銷后稅，促進國際與國內兩個市場持續、健康發展。四是支持自貿區開展跨境貿易電子商務試點。五是對區內企業生產、加工并經“二線”銷往區外的貨物，實施選擇性征稅政策。

（六）強化內外部綜合監管與執法合作機制

推進自貿區建設絕不是區內某個部門一家的事，而是包括海關在內的政府部門、企業、社會合力推進的結果。一是對內完善海關綜合監管體系。加強通關監管、風險管理、企業管理、稅收征管、稽查核查等各環節管理，統籌配置事前、事中和事后監管力量，突出通關管理高效便利，確保風險防控整體到位。充分發揮自貿區海關緝私工作領導小組作用，確保打私工作統一指揮和協調推進。二是對外注重加強執法合作。借鑒國際“單一窗口”做法進一步發揮好綜合服務大廳功能，推行海關、工商、稅務、銀行等部門“并聯審批”和信息共享，提高政府整體辦事效率，節省企業成本。加強與其他執法管理部門聯合執法機制，共同強化風險防控，規范企業經營管理拓展區內社會化預歸類服務、引入中介機構協助海關開展稽查等工作，最大限度體現簡政放權的社會和經濟效益。

（七）創新機構機制，加強人才培養和建設，提高海關科學管理水平

適應新形勢、新改革帶來的新變化，從機構設置、人員素能培養、資源配置等各方面入手，切實提高海關科學管理的能力。一是著重推進機構運作機制創新。按照“精簡、統一、效能”的要求，將機構改革與信息化、智能化改革和流程再造緊密結合，“瘦上強下”、明確事權、提高效率，實現科學化、扁平化運作。二是注重內部挖潛與整合優化。重點研究構建一整套管理機制更加優化合理、流程改造更加科學有效、技術備配更加完善齊全、部門協作更加順暢和諧的監管制度，真正做到節省人力、提高效能，嚴把國門、嚴防風險。三是加強關員宏觀政策和業務素能培養。持之以恒地在全關不同層面開展涉及自貿區新情新勢、政策文件、監管模式、業務流程等各類培訓，幫助大家提高政策把握能力和實務操作技能，在規范執法、安全有效的前提下，積極穩妥推進自貿區建設。