經濟新常態下我國的供給側結構性改革：理論、現實與政策

張為杰

摘 要：經濟新常態下，供給側結構性改革對于完善我國的供給體系，提高供給質量與效率具有重要意義。文章比較了宏觀需求側管理政策與供給側管理政策的理論與實踐，在此基礎上分析了供給側結構性改革與新常態下的經濟增速、結構優化、動力機制轉換等特征之間的內在一致性。結合我國當前工業供給側的事實對低端產能過剩、高端產能供給不足的結構性扭曲進行了理論分析。從理順政府與市場關系、資源環境倒逼機制、創新驅動機制對于供給側結構性改革與優化提出了政策建議。

關鍵詞：經濟新常態；供給側；結構性改革；宏觀政策導向

[中圖分類號]F121 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）04-0040-06

一、引 言

結構調整陣痛、增長速度換擋、刺激政策消化的疊加效應對我國經濟帶來了明顯的影響。盡管我國實施了一些擴大總需求的財政貨幣政策，但仍收效甚微。從2012年開始，我國經濟增速連續3年以7.7%、7.7%、7.4%開始回落，2015年前3個季度增速跌破7%，經濟發展進入了中高速增長區間。與此同時，作為拉動增長“三駕馬車”的需求側出現了一些階段化變化。國際經濟疲軟乏力，外部性需求常態性萎縮，新興經濟體增速放緩。貿易出口值增速從2011年開始總體趨勢下滑，2015年出口值負增長；國內市場消費需求增速下滑，由2010年第4季度的19.1%下滑至2015年第4季度的11.1%；投資增速持續放緩，固定資產投資增速由2010年第4季度的24.5%下滑至2015年第4季度的10.2%。工業生產者價格指數（PPI）連續性下滑，制造業采購經理指數（PMI）從2015年8月份開始一直低于50%。我國的工業增加值增速自2011年來持續性下滑，工業形勢比較嚴峻。通過數據研判，我國需求側對經濟的拉動力明顯不足，經濟下行壓力較大。因此，依靠刺激總需求拉動經濟的空間有限。2015年11月，中央層面首次提出供給側改革的概念。習近平總書記提出：“在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率”。這是國家對當前經濟社會形勢的基本分析與準確研判，也是經濟發展新常態下的重大改革舉措。

本文首先從理論與政策實踐兩個角度比較了需求側管理與供給側管理的學理基礎與實踐。在此基礎上，分析經濟發展新常態與供給側結構性改革在增長速度、結構優化、動力機制方面的內在邏輯，并剖析我國供給側結構性扭曲的事實與深層次根源。最后提出我國供給側改革的宏觀政策導向。供給側改革是發展理念重大轉變，對于解決我國經濟中深層次的矛盾，并從供給側改革的角度認識新常態、適應新常態、引領新常態具有較強的現實意義。

二、宏觀政策視域下的需求側與供給側管理：理論與政策實踐

需求管理與供給管理政策是政府進行宏觀調控的兩種政策取向，分別對應不同的理論學派。兩個學派歷史上存在多次交鋒，呈現出薩伊定律—凱恩斯主義—供給學派—凱恩斯主義復辟—供給管理的理論演變軌跡（賈康，蘇京春[1]，2014）。

需求側管理與供給側的理論基礎不同。需求側管理的學理基礎是凱恩斯主義經濟學，其思想精髓體現在凱恩斯在1936年出版的《就業、利息與貨幣通論》中。凱恩斯主義的需求側管理理論認為，經濟中不存在促進生產和就業趨向充分就業狀態的自動機制，必須依賴于人為的政府干預機制。其認知框架是短期內的波動源于有效需求不足，歸因于消費傾向遞減，投資的邊際效率遞減、流動性陷阱的“三大心理規律”的存在。因此，在需求側，拉動經濟增長的三駕馬車（消費、投資與出口）動力不足，進而引發產出水平下降與經濟短期波動。實際上，凱恩斯主義所討論的有效需求不足是總量性的，而非結構性的。擴大總需求特別是內需進而成為需求側管理經濟的政策出發點，運用“逆周期”的財政政策與貨幣政策。經濟衰退時，通過增加政府開支、擴大信貸規模等政策提高有效需求水平；經濟繁榮時反向操作。需求側管理政策最成功的實踐莫過于美國總統羅斯福推行的以需求管理為核心的“新政”，擺脫了1929年的經濟大蕭條。然而，20世紀70年代，經濟滯漲的出現使凱恩斯主義受到了質疑，宣告了凱恩斯需求管理政策的失靈。

對凱恩斯需求管理政策提出最有利挑戰的理論之一是供給側管理政策。供給側管理理論源于供給學派（Supply-Side Economics），焦點為集中于供給側的效率與供給創造需求的機制。一是關于供給創造需求的機制，供給學派的最質樸表達應屬薩伊定律—供給自動創造需求。當然，研究物物交換時代的薩伊定律對于研究自由市場經濟有其局限性。但對供給側或生產端的研究影響了供給學派的發展。新供給學派認為，供給創造需求是有條件的。比如新供給創造新需求，而不是薩伊意義上的自動創造。二是關于供給側效率。供給側管理理論認為，生產端增長的長期動力源于生產率水平的提高，技術進步與創新是提高生產率的關鍵途徑，技術進步與創新動力在于對市場主體的激勵。在政策導向上，供給側管理的核心主張集中在兩方面，一是對企業減稅。對微觀主體的減稅政策是提高供給的最恰當激勵。廣義的減稅政策還包括降低企業生產經營過程中的制度性交易成本。通過恰當的激勵機制對企業激勵，激活各要素生產力，提高有效供給。二是減少政府干預。通過減少各領域的政府管制和干預，創造公平競爭的市場環境；通過充分發揮競爭機制的作用，促進企業的生產效率。因此，供給學派的觀點在一定程度上更具有斯密主義色彩。

從實踐上看，美國的里根經濟學（Reaganomics）與英國的撒切爾改革是供給側管理政策的典型案例。在20世紀80年代，英國與美國面臨著嚴重的經濟“滯漲”，經濟衰退、高失業、高通脹困擾著兩國經濟。在此背景下。兩國采取了供給側管理政策，其實質是提高增加要素供給效率，但政策切入點不同（劉霞輝[2]，2013）。美國里根政府時期的經濟復興計劃與英國的撒切爾改革的供給管理側改革以自由市場為導向，采取了減少政府干預與管制、對微觀主體減稅等政策。里根政府更側重于通過對個人和企業的減稅政策降低要素供給成本，促使產業調整。從1982年12月至1988年5月，美國經濟持續增長了65個月，20世紀90年代以硅谷為代表的新興經濟也得以孕育，為美國的經濟長期發展奠定了基礎。但里根政府的減稅政策所帶來的巨大財政赤字，被認為是拖累美國經濟的重要因素。與美國的改革背景不同，英國當時存在著大量低效率的國有企業，政府對經濟過度干預，財政對國有企業過度補貼，企業活力不足。針對“英國病”，撒切爾改革主要依靠減少政府管制與干預，大力推行私有化，減少國有經濟比重，通過減少政府干預激發市場活力，提高要素供給效率，并輔以減稅政策。撒切爾改革，激發了英國的企業活力。20世紀70年代，英國的制造業勞動生產率非常低，年均增長僅為1.6%。供給側管理政策實施后，1980～1988年期間，制造業勞動生產率年均增長5.2%。總體而言，無論是里根經濟學還是撒切爾改革的供給管理政策都取得了明顯的效果，當然，其負面效應也不容忽視。

需求側管理與供給側管理在理論與政策方面存在根本差異。需求側管理政策注重財政貨幣政策調整、政府干預與政府調控的主體作用以及平抑短期經濟波動。需求側管理具有追求短期均衡的政策導向。正如凱恩斯所言：“在長期中，我們都死了”。供給側管理政策更側重于制度變革與機制體制創新、發揮市場與企業的主體作用、中短期與長期相結合的可持續發展。具體而言，供給側管理注重充分發揮市場機制的決定性作用，通過理順政府與市場的關系，尊重企業的市場主體地位，培育經濟新主體，通過激勵機制提高企業供給效率。盡管需求側管理與供給側管理都強調需求，但政策落腳點卻不同。需求側管理主張通過短期刺激政策增加社會總需求，主要是對現有產品“量”的需求，發力者為政府；供給側管理認為，通過市場力量提高供給體系效率與質量以產生新的需求，主要是對新產品“質”的需求，發力者為企業家。因此，需求側管理政策主要應對周期性衰退，強調總量問題；供給側管理政策主要應對結構性問題帶來的衰退，強調結構問題。實際上，需求側與供給側是經濟必不可分的兩個方面，不能偏廢其一。經濟發展動力是有效供給與有效需求的結合，兩端協調才能促使經濟的持續發展。當前，我國供給側改革的實質就是通過供給側的結構性改革實現供給與需求的均衡。

三、我國經濟新常態與供給側改革的內在邏輯及政策一致性

我國過去三十多年的高增長是需求拉動型的，出口與投資的拉動力尤為強勁。政府起著關鍵作用，增長模式具有政府主導色彩，經濟增速、經濟結構，增長的動力機制都依賴于政府干預與管制。隨著國內外環境的變化，我國經濟進入一個新的發展階段，面臨一些新情況、新問題。經濟發展進入了新常態軌道。新常態下，政府主導模式使得供給側結構面臨嚴峻挑戰。供給側的結構性問題是經濟發展新常態最大制約因素。因此，在新常態下推進供給側結構性改革是提升我國經濟增長質量的關鍵舉措。當前形勢下，供給側結構性改革與新常態的基本特征、內涵、內在邏輯具有一致性。

（一）新常態的經濟增速與供給側改革的溫和政策存在內在一致性

正確認識新常態的經濟增速，以及經濟韌性在供給側改革中的作用具有重要意義。一是正確認識經濟增速放緩是新常態的表象特征，有助于推進供給側結構性改革。在經濟高速增長期，深層次的結構性矛盾雖然存在但不突出。在強大增長慣性下，供給側結構性改革的難度與阻力較大，特別是地方政府的政策執行。在經濟新常態下，我國的經濟增速將由高速區間轉變為中高速區間，7%左右的增速將常態化。在經濟增速轉換期，結構性矛盾得以凸顯。新常態下經濟增長質量導向得以確立，高速增長導向已淡化。因此，新常態增速背景下推進供給側結構性改革是重要的窗口機遇期。二是正確認識供給側結構性改革有助于維持經濟新常態的增速。新常態下，供給側改革使政府主導需求側管理政策逐步轉變為以適當增加社會總需求，市場供給驅動的供給側管理政策。需求側管理政策在短期內通過刺激政策維持高速增長是可以實現的，但與結構性調整優化無益。供給側管理政策主張通過恰當的激勵機制提高生產率，尊重市場與企業主體地位，市場主體投資決策更趨理性化，提高供給側質量和效率。因此，供給側管理政策是溫和型的，產出水平會自發回歸到潛在產出水平，避免經濟的大起大落，經濟增速由此實現常態化。供給側改革的目的是優化供給側結構、解決供給結構的深層次矛盾，實現新舊發展模式的轉換。新舊模式轉換陣痛期增速放緩的同時，結構持續性調整與優化將經濟增速維持在常態軌道。因此，供給側結構性改革是經濟新常態速度持續性的保證，同時新常態下的增速伴隨著供給側結構質量與效率的提升。

在經濟新常態下推進供給側結構性改革，不能因為結構性改革陣痛期的增速放緩而延緩或放棄改革。當然，增速也須保證在合理區間，不能為了推進結構性調整而過度犧牲增長。結構性調整是持續增長的動力，合理的增速為進行結構性改革創造有利條件。

（二）新常態下的經濟結構優化依賴于供給側結構性改革

增速放緩僅是經濟發展新常態的表象特征，結構優化是核心內涵。新常態與舊態模式的不同在于更加注重經濟增長質量，表現為經濟結構調整、優化、升級。結構優化包括產業結構，城鄉結構、區域結構、消費結構、能源結構等方面。其實質是通過結構優化創造新的增長點。我國在發展過程中過于注重增長的邏輯，忽略了結構優化的治理邏輯。當前，我國供給側的結構扭曲、適應性與靈活性不足是治理邏輯忽略的典型表現。這種結構性矛盾表現在兩個方面：供給側中有效供給不足與產能過剩并存，即低端產品產能過剩，高端產品供給不足。具體而言，一方面供給側低端化產能過剩，無效供給過多。相對于有效需求而言，我國很多低端產業特別是重工業存在大量過剩產能。但這些領域卻仍占用大量生產性資源，部分產業甚至對環境生態造成了很大的破壞。比如鋼鐵、水泥、有色金屬等行業產能嚴重過剩、企業嚴重虧損，卻仍得到政府的大量補貼與扶持；另一方面供給側的產業高端化滯后，高新技術產品有效供給不足。在新常態下，我國市場需求結構已經發生變化。居民消費呈現出從量的滿足向質的提升、從有形產品向服務消費、從模仿型、排浪式消費向個性化、多樣化消費等一系列轉變。但我國還存在大量高品質的需求，有效供給仍存在很大的缺口。另外，我國在全球價值鏈中處于低端，產品附加值低，缺乏產品科技含量和國際核心競爭力。

供給側改革的市場導向是新常態下結構優化的最有效機制。在新常態下，供給側的市場導向充分尊重企業與市場的主體地位，減少政府對產能過剩領域企業的投資干預，發揮企業自由“進入退出”機制使資源自由流動，降低政府對要素供給與定價的管制政策，提高要素價格市場化水平。通過市場機制引導，將大量的生產性資源從產能過剩領域轉移到有效供給不足的領域，激活存量，使供給側與需求側有效銜接。因此，“供需結構不匹配”使得供給側改革的出發點必然是兩大方向：通過生產性資源的合理流動與優化配置去庫存化，解決產能過剩問題；通過傳統產業升級，新興產業培育補齊短板，增加社會有效供給（魏杰，楊林[3]，2015），使結構調整“有破有立”。

除產業結構外，供給側結構扭曲還表現在城鄉、區域結構方面。當前，我國要素錯配在城鄉、區域之間的表現尤為明顯，城鄉間與區域間要素不能自由流動。比如城鄉分割的二元經濟結構使勞動力、資本、土地等要素錯配嚴重。要素在城鄉、區域間的錯配導致了要素供給效率低下，扭曲了供給側結構。因此，通過供給側結構性改革打破城鄉分割與區域分割，矯正要素錯配，優化經濟結構，通過供給體系的完善提高經濟增長質量與效益。因此，供給側結構性改革符合經濟新常態下結構優化的邏輯。

（三）經濟新常態下推進供給側改革是我國增長動力轉換的重大路徑創新

新常態下的增長動力機制轉換與供給側改革的目的是一致的。“創新、協調、綠色、開放、共享”是經濟發展新常態下的五大發展理念，創新驅動理念居于首位。新常態下，創新驅動是我國提高經濟增長質量和效益，增強增長新動能最根本途徑。供給側結構性改革本身就是尋找經濟增長新動力，提高全要素生產率的新思路。創新是提高全要素生產率的最根本途徑，同時也是供給側結構性改革關鍵。

投資與要素驅動的粗放型增長方式已不符合新常態下對增長質量的要求。進入新常態，我國的生產要素結構正發生深刻的變化。傳統的比較優勢和增長動力源正在衰減。人口紅利、土地紅利、環境紅利不斷消失。勞動力成本不斷提高，環境資源約束加強等不斷擠壓傳統產業的生存空間，產品有效供給不足與產能過剩并存，生態環境也面臨巨大挑戰。實質上，我國要素驅動的增長模式最直接表現是創新不足、產業與科技融合度不高、產品科技含量低、處于全球價值鏈的低端，缺乏產業核心競爭力。產能過剩與有效供給不足同樣是供給側創新不足的表現。因此，要素驅動型的粗放型增長模式已經導致供給側結構失衡。我國已進入只有靠創新才能持續發展的新階段（鄭新立[4]，2015）。

面臨全球新一輪產業革命以及創新驅動大趨勢，我國的增長動力機制亟待轉換。通過供給側改革將要素驅動為基礎的傳統增長點轉向以創新驅動為基礎的新增長點。充分創新驅動的乘數效應符合經濟新常態的邏輯。創新是經濟轉型升級的巨大動力源。熊彼特認為，創新是引入新產品、引進新技術、開辟新市場、發現新的原材料、實現新的組織形式。經濟發展新常態下的創新驅動是包括技術創新、制度創新、模式創新等維度的更為系統性戰略（張占斌[5]，2015）。技術創新是供給側改革的最直接推動力，提高全要素生產率。傳統產業的升級、新興產業的培育的關鍵都是技術創新，特別是戰略性新興產業的發展。新興產業的發展必須依靠新技術、新工藝等。面臨市場競爭機制，企業是研發投入與技術創新的主體，是提高全要素生產率的最重要的微觀主體。技術創新是解決供給側產能過剩與有效供給不足的關鍵手段。技術創新的創造性破壞過程在淘汰供給老化產業的同時，必然會孕育新業態、新產品，從而推動產業轉型升級，使產業價值鏈由中低端向高端邁進。技術創新驅動使制造業企業必然面臨著生產方式、營銷方式的轉型。新工業革命背景下，管理創新、商業模式創新也是實現增長動力機制轉換的關鍵。管理創新包括制度、體制與機制的創新，是創新的重要維度。創新的微觀主體是企業，但關鍵在于企業家精神。因此，通過管理創新清除約束企業供給機制體制性障礙，釋放企業家精神，為企業營造一個公平競爭的創新創業環境。通過供給側結構性改革形成以創新為主要引領和支撐的經濟體系，提高我國全要素生產率，提高供給體系質量與效率。

總體而言，我國在經濟新常態下的創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念與供給側的結構性改革的出發點、內在邏輯及其目標是一致的。制度變革、結構優化、要素升級被認為是供給側的“三大發動機”，通過“三大發動機”協調發力使經濟增長質量提高常態化。因此，供給側結構性改革符合經濟新常態下的治理邏輯，通過結構性改革推進國家治理能力的常態化。

四、我國“舊態”模式下工業供給側結構性扭曲及其根源

我國的供給側結構失衡存在多重性。既表現為產品市場與要素市場失衡，也表現為城鄉經濟結構失衡、區域結構失衡等。供給側結構的多重失衡影響了需求端與供給端的協同性。政府主導是我國經濟增長進程中的重要特征。政府主導的要素市場不健全以及要素供給政策導致的資源錯配，是供給側結構失衡的根源。

在產業層面，要素錯配所導致的低端產能過剩是供給側結構扭曲的表現之一。產能過剩是我國經濟發展新常態下亟須解決的問題。學術界認為，產能過剩既有市場失靈因素，也有政府失靈因素。我國低端產能過剩更多的源于政府因素，或者說是政府干預以及制度性扭曲的結果（江飛濤[6]等，2012）。當然，市場的競爭機制一定程度上可以克服產能過剩問題（王志偉[7]，2015），是企業動態性的前提。在健全的市場機制中，企業投資決策自由、要素自由流動等成為抑制產能過剩的最有效機制。一個行業的早期發展會涌入大量企業，但隨著行業發展的成熟，競爭機制會淘汰大多數低效率的企業，而只有少部分高效率的企業在市場競爭中得以發展空間，產能過剩自然不是問題。因此，健全的市場機制與企業動態性具有一致性。政府過度干預與管制對企業動態性機制產生了干擾，使產能低端化蔓延具有政府主導色彩。我國長期以來以GDP為核心的政績考核體系使地方政府更加注重增長的邏輯，偏好“短、平、快”的工業發展，并采取了一系列扭曲的競爭性補貼政策對其扶持。地方政府掌握著工業增長所需要的重要資源，關鍵途徑是地方保護主義。地方政府通過扭曲的要素供給政策對轄區企業進行過度保護與扶持，致使要素在企業間、行業間存在嚴重錯配。在政治與經濟利益的驅動下，地方政府競相采取扭曲的環境政策、土地供應政策、財稅金融政策對本地區企業進行扶持，使得轄區企業甚至整個產業畸形發展，助推了產能過剩的蔓延。比如，地方政府通過降低轄區環境監管標準，庇護高耗能高污染的重化工企業，以犧牲環境利益換取經濟利益；通過降低工業用地供應價格甚至零低價政策進行招商引資，土地要素價格內化為企業生產成本；通過財稅金融政策，比如稅收減免、貸款優惠等措施扶持本地工業發展。與此同時，地方政府同樣具有極高的熱情干預轄區企業的投資行為。在扭曲的要素供給政策下，各地區企業的投資決策更加依賴于地方政府政策，而非市場機制。因此，在地區補貼性競爭背景下，企業面臨著扭曲的投資激勵，市場優勝劣汰的競爭機制并不能有效約束企業投資行為。加之地方政府對轄區企業存在非“精準補貼”，進一步加劇了制造業投資過度，產生了非周期性的產能過剩。政府的扶持政策使企業更加依靠政府的各種扶持政策而經營。低效率的“僵尸”企業，特別是一些國有企業，在政府的保護下不能退出市場，使產品無效供給過剩的態勢愈演愈烈。因此，市場機制中的競爭因素在政府干預下無法約束企業投資決策，不能將生產性資源從過剩領域轉移到供給不足領域。地方保護主義造成各地區產業結構雷同、重復建設嚴重、產業低端化蔓延。因此，政府與市場關系不順是我國供給側的產能過剩的關鍵原因。

另一方面，要素錯配所導致的高端化產品供給不足是供給結構扭曲又一表現。補齊短板是新常態下著力解決的問題，高端化產品供給不足是供給側結構中的短板。高端化供給是產品高質量的有效供給。供給側有效供給不足的主要癥結在于企業創新不足，這與企業創新的激勵機制不健全有關。政府與市場關系不順同樣也是企業創新不足的重要原因。在任何國家，企業家都是驅動創新的最主要群體。然而，無效制度的存在、過度政府干預與管制不利于有效激勵企業家的創新創業活動。體制機制一定程度上可能阻礙了企業家創新精神的釋放，這表現在兩個方面：一是要素錯配不利于微觀企業的研發創新。在政府干預與管制下，壟斷的大量存在、過高的市場準入門檻成為要素流動的主要障礙。生產性資源不能從無效供給領域自由流動到供給不足領域，配置效率降低。富有創新活力的民營資本在很多領域受到進入壁壘的限制，創新受到抑制。另外，企業研發創新是一種有風險且需要大量投入的活動，資源的流動限制會使研發領域資源投入相對不足，制約了創新活動。在要素價格被嚴重低估背景下，企業更傾向于無風險的低端化生產獲利，或者在過剩領域依靠政府補貼維持生存。因此，企業進行研發創新資源相對不足，創新激勵不足，導致高端化產品有效供給不足。二是制度供給結構影響企業的創新水平。制度安排對企業家的創新行為具有強烈的影響。在政府過度管制下，與尋求政府補貼相比，企業家創新的相對成本較高，回報較低。在政府管制的要素市場，企業更傾向于進行無創新的尋租套利活動。比如，通過尋租以獲取生產資源、扶持政策、甚至獲取壟斷地位進而獲取超額利潤。因而，企業創新與尋租的相對收益扭曲，導致企業把本該投入到創新領域的資源轉移到尋租領域。扭曲的激勵機制使得企業創新動力嚴重不足。同時，我國有利于創新的制度安排過少，而抑制創新的制度安排大量存在。大量的制度在阻礙著市場活動以及創新活動，比如繁瑣的行政審批制、金融抑制政策等。而對于有利于激發創新活力的制度需求長期得不到滿足，比如法律對知識產權的保護等。產權制度不健全會使創新的不確定性增強，創新回報得不到保證。創新活動存在著制度抑制。因此，企業創新的激勵機制嚴重缺乏，企業創新激勵不足導致了供給側的有效供給不足，產品處于價值鏈低端，產業核心競爭力不強。因此，供給側結構的高端化產品供給不足也是制度供給結構扭曲的結果。

五、新常態下我國供給側改革的宏觀經濟政策導向

在經濟發展新常態下，推進供給側結構性改革表明我國宏觀經濟政策的新認知、新思路與新理念，并指明了改革的出發點、內在邏輯機制與推進領域。新常態下，我國宏觀政策總體取向應由需求側管理為主轉向到供給側管理為主，兩端協同發力；發展戰略由要素驅動轉變為創新驅動。總體而言，供給側結構性改革是我國經濟發展理念的重大轉變，其立足點是通過改革解除供給約束，提高有效供給擴大有效需求。具體措施概括為：增加要素與產品的有效供給、減少企業各種制度性交易成本、發揮創新驅動的乘數效應、去除產能過剩的“加減乘除”路徑。

（一）通過政府簡政放權激發市場活力優化供給側結構

經濟新常態下，明確政府與市場邊界優化供給側結構。經濟結構的調整由政府主導轉變為市場主導。通過市場調節機制優化資源配置。通過理順政府與企業關系、政府與社會的關系，促使企業家精神充分釋放，發揮企業創新驅動引領與支撐作用。

具體來看，一是轉變政績考核體系，推進政府簡政放權。政績考核體系更加注重經濟發展的質量與效益，將結構優化放到更重要的位置。通過簡政放權的不斷推進，為企業營造一個公平競爭的市場環境，激發市場活力與企業創造力，明確負面清單、權力清單和責任清單制度，通過政府轉型優化供給側結構。二是推進財稅金融體制改革。通過財稅體制改革降低企業稅費負擔，通過金融體制改革降低企業融資成本。采取結構性減稅政策，降低企業稅費負擔、物流成本等制度性交易成本。推進金融體制改革更好的服務于實體經濟，解決中小企業融資難問題，促進中小企業融資便利化。通過財稅、金融體制改革提高的企業創新能力。三是推進要素的價格體制改革，矯正要素價格扭曲政策。加快推進土地、資源、環境等要素的市場化進程，明確土地產權。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，通過價格、競爭、供求機制促使生產性資源從過剩產能領域轉移到有效供給不足的產業。四是推進壟斷領域以及國有企業改革，降低市場準入門檻。通過市場競爭機制減少國有企業與壟斷的低效率，去除產能過剩的同時增加有效供給；減少市場準入限制和門檻，鼓勵更多的社會資本參與機會，通過多元資本參與完善供給體系，提升供給質量與效率。

（二）通過資源環境政策與創新驅動優化供給側結構

新常態下的資源環境約束倒逼機制，創新驅動機制是轉變低端產能過剩，高端產能不足的關鍵路徑。具體主要表現在以下幾個方面：通過嚴格的環境規制實現高耗能高污染行業轉型升級，向綠色生產方式轉變；通過新技術實現傳統產業轉型升級，提升傳統產業效率，改善產能低端化供給結構；通過攀登技術制高點提升產業自主創新水平，促使產業價值鏈向高端邁進，提高產業核心競爭力。

首先，繼續強化環境問責制，利用資源環境約束的倒逼機制實現供給端的綠色轉型。通過減排硬約束轉變地方政府的發展思路與理念，淡化對粗放型產業的發展力度，逐步淘汰高污染、高耗能的過剩產能，轉變以犧牲環境換取經濟利益的做法。通過環境約束機制倒逼促使企業改變落后的生產方式，推動技術創新，實現綠色發展。

其次，積極提升傳統優勢產業、培育新興產業。推動“互聯網+”行動計劃和“中國制造2025”，推動工業化與信息化的深度融合。通過“互聯網+”提高傳統制造業效率。實現企業的優勝劣汰，通過兼并重組等方式實現市場出清。積極發揮傳統比較優勢的同時，大力發展新興產業特別是戰略性新興產業，促使當地進行產業升級，設立新興產業創業投資引導基金支持新興產業與新興業態。

最后，提高產業的自主創新水平，提高產業核心競爭力。加大國家研發投入力度的同時，制定創新的精準激勵政策；推進科技體制創新，加快科技成果向現實生產力轉化；完善風險投資體系，發揮金融在高新技術產業和技術創新中的支持作用；加強對知識產權的保護力度，完善相關法律法規。通過自主創新能力的提高促進產業高端化水平。發揮創新驅動在提高企業供給質量與效率提升的引領與支撐作用。

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