河南省新型城鎮化投融資機制研究

何慧

[提要] 新型城鎮化需要巨量的資金投入，地方政府必須創新城鎮化建設投融資機制才能更好地支持城鎮化進程。本文從河南省城鎮化存在的問題入手，探討如何完善投融資機制，以增強新型城鎮化建設的資金保障能力。

關鍵詞：新型城鎮化;投融資機制;路徑

課題來源：本文為河南省教育廳人文社會科學研究項目（2015-QN-225）;河南省社科聯調研課題（SKL-2015-3069）;河南省政府決策研究招標課題（2015B228）階段性成果

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2015年12月8日

一、河南省新型城鎮化建設投融資存在的主要問題

（一）基礎設施領域投融資需求巨大。由于歷史原因，河南省基礎設施建設長期滯后，欠賬較多，盡管近年來這種狀況得到一定程度的改善，但仍無法適應全省經濟社會發展的要求。與兄弟省份以及沿海發達省份相比尚有明顯差距，且省內豫南、豫北等地基礎設施建設發展也不平衡。

（二）投融資市場和制度不健全，融資模式和融資渠道有限。目前，城鎮基礎設施投資項目的建設管理仍以政府的投資預算管理為主。由于政府預算約束普遍軟化，這類項目在部分地區往往存在投資沒有按照預算執行的問題。而一些地方又存在著重復建設、鋪張浪費等問題，這也在一定程度上加劇了基礎設施資金短缺狀況。此外，河南省民間資本本身就不算充裕，同時又存在著民間資本進入基礎設施領域的門檻較高的制約，這就進一步加劇了資金的缺乏。

（三）政府融資平臺監管政策趨緊，平臺公司融資難度加大。目前，地方政府融資平臺仍是支撐城鎮化建設的重要載體。目前，各級政府加大了對各級融資的整頓力度，這就對河南省城鎮化建設過程中的資金造成了進一步的影響，特別是城鎮基礎設施與公共服務等公益性項目的融資嚴重受限。

（四）土地出讓不可持續。目前，土地出讓金收入就成為河南省大部分地方的主要財政收入來源，也確實為城鎮化建設籌措了一定的資金。然而，這種方式不可持續，逐漸暴露出諸多弊端。一方面城鎮土地作為一種稀缺資源，依靠土地買賣收入來滿足城鎮化建設資金需求，不可能長久;另一方面大量出讓土地事實上造就了“征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地”的滾動模式，在這種模式下，房地產開發商和金融機構成為最大受益者，并且造成違規占地、損害農民利益等一系列問題，也在一定程度上推高了城鎮房價。這與目前的中央的政策要求也不相符，而過高的房價也提高了城鎮化建設成本，需要投入更多的城鎮化建設資金，從而形成了一種惡性循環。

二、河南省城鎮化主要任務和資金需求

黨的十八大報告中多次提及“城鎮化”，特別是中央經濟工作會議中指出：“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。推進新型城鎮化不僅是實現城鄉統籌發展的必由之路，而且也是現階段擴大有效需求、推動經濟增長的現實選擇，更是我國實現經濟轉型的關鍵所在。河南省“十二五”規劃要求，堅持統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，緊扣提速、提質主題，以鄭州都市區為核心、區域中心城市為節點、大縣城和中心鎮為基礎，加快推進市域城鎮化，形成城鎮化與工業化、城鎮化與新農村建設良性互動的發展格局。

快速發展的城鎮化對資金需求提出很高的要求。按照河南省“十三五”城鎮化發展規劃，今后五年全省城鎮化率平均需要提高1.8個百分點，未來到2020年全省城鎮化率將達到50%左右，接近東部地區水平。國內外的經驗表明，城鎮化水平每提高一個百分點，城鎮人口將新增1，000多萬人。因此，全省城鎮化率的提高必將對城市各項基礎設施和公共服務形成巨大的需求。據測算，2016年城鎮化、新農村建設和生態建設將投資2，000億元，占全年固定資產投資1.9萬億元的9%，但如果考慮到城鎮化涉及的部分重大基礎設施建設、保障房建設、產業轉型升級等，所需資金將大大增加，初步估算將達到6，000億元左右，占固定資產投資的40%左右。巨額的資金需要和河南省目前的城鎮化資金來源相比，還是需要從根本上完善河南省的城鎮化投融資機制。

三、具體操作路徑

（一）創建城鎮化專業融資主體群。整合組建四大融資平臺公司，承擔城鎮化建設投資人職能。依據城鎮化建設中各產業聯動發展關系，分農業、工業、服務業和重點公共基建四類：

1、公共基建投資平臺。負責具有公益性質的重大項目建設融資，解決城鎮化建設中“建新城”和“改舊城”中的資金問題，如縣鄉公路、城市廣場、群眾文化設施、廉租公租房等。此類平臺可以以各地政府背景的經建投公司為基礎，整合類似功能的平臺，適當時候可注入部分儲備土地、財政資金等資源。

2、園區產業投資平臺。負責城鎮化過程中各類園區產業的投融資，以園區為節點，輻射帶動城鎮化進程。如高科技園區、高校園區、各類城郊新區等，側重于扶持產業發展，以產業帶動城鎮化。此類平臺可以以有實力的園區大企業為主組建，發揮投融資、擔保等功能，實際上是將園區的建設以此種方式交由企業市場運作。

3、農業開發投資平臺。負責城鎮化過程中農業產業投融資，促進現代農業發展，包括投資農業流轉土地、特色產業支撐項目、農業生態項目等。此類平臺可由政府引導資金、農業龍頭企業按股份投資成立，也可由省屬大企業集團成立專業農業開發投資公司，在促進農業產業發展的同時實現城鎮化推進。

4、服務產業投資平臺。負責城鎮化過程中第三產業的投融資，解決城鎮化中“人”的城鎮化問題，如農產品物流、金融組織投資、文化旅游產業投資等。此類平臺以民間資本為主成立，對民營流通企業、小額貸款公司、特色產品開發等進行專業投資，在城鎮化過程中實現民間資本的開放引導。上述四類平臺，也可根據全省城鎮化重點城鎮族群發展戰略在不同區域成立。

（二）擴寬政府融資主體的融資渠道，加強融資模式創新。當前，銀行信貸融資依然是城鎮化過程中的主要融資渠道。對大型城鎮化建設項目可采取主銀行貸款制，推廣銀團貸款。此舉可有效解決由銀行間的不正當競爭而引發的多頭授信、管理失控等問題;同時，在進行融資時也可以更多地轉向市場化融資手段，比如引入央企、信用程度較好的民企、臺企、外企等戰略投資者，擴大直接融資比重，實現融資多元化，促進地方政府投融資主體的健康發展。此外，也應積極利用債券票據市場。加強與開發性金融合作，推動發行城鎮投資建設債券、市政建設債券，充分利用銀行間交易商協會，降低融資成本，發行中期票據、非公開定向債務工具，尤其是資產支持票據。

（三）激活民間投資。構建可持續的城鎮化建設融資機制，關鍵在于通過政策引導提高政府、企業、社會和個人共同參與城鎮化建設的積極性。形成公共投資引領民間投資的新格局。實現“政府搭臺，民間唱戲”的投融資效應。將城鎮化作為開放民間金融的良好契機，利用BT（建設-移交）、BOT（建設-經營-移交）、TOT（移交-經營-移交）、PPP（公私合營）等方式投資，吸引民營資本進入市政、交通等領域。開展資產證券化融資。對于開發區域大、投資周期多的城鎮化產業園區的開發建設，可采用多期模式進行籌集資金，由融資主體成立子公司，面向海外發行證券進行融資，可以大幅度降低融資成本，提升資金周轉率，杠桿作用更加明顯。用銀行貸款等傳統融資對園區等大型項目進行第一期開發建設，重點進行基礎設施項目建設，優化投資和居住環境，促進土地增值。一期項目開發完成后，將土地和營利性的基礎設施打包做資產池進行融資，用來進行園區二期項目的開發。

（四）強化城鎮化建設的財稅支持。以新型工業化為引領促進三化協調發展，需要不斷完善財政政策，增強城鎮化的牽引力。一是要加大城建稅征收和清繳力度。城建稅是為了加強城市的維護建設，擴大和穩定城市維護建設資金的來源開征的一個稅種。通過城建稅籌集城鎮化建設資金，能夠形成促進城鎮化，加快發展的資金保障;二是加大城鎮化的財政支持力度。要對城鎮化建設的規劃編制予以高度重視，各級財政部門要優先安排資金，支持規劃設計，確保規劃先行。各級財政部門對純公共產品項目建設資金要納入地方預算體系，統籌管理和使用，確保建設資金足額落實。對城鎮化建設中的準公共產品項目，要通過適當補貼，制定優惠政策，對投資者予以補償，保障其合理收益，激發民間資本投資城鎮化建設的積極性。加強對城市公用事業、公共服務類產品的成本監管，形成公用產品科學合理的價格形成機制和運作機制。

（五）完善相關政策配套

1、推進農村土地制度改革。農業現代化在很大程度上說是農村的一場產業革命。城鎮化過程中要通過城鄉土地和集體資產股份化改革。我們歸根到底要讓農民能夠分享到城鎮化帶來的成果收益，建立市場化的土地使用權流轉制度，在賦予農民長期而有保障的土地使用權的基礎上，積極鼓勵離土進城農民將原承包的土地使用權有償轉讓。城鎮化過程中，土地是基本要素，沒有農業現代化和產業化的發展，城鎮化就無法實現。農地確權流轉，激活農村三大生產要素，土地才能作為一項優質資源參與配置，增進農村經濟活力和效率。需要成立農村土地確權、交易中心，完善要素交易市場。

2、其他配套政策。政府和企業、國有和民營資本在城鎮化融資、建設中要共擔風險，否則民營資本沒底氣進入公共建設領域。金融服務中也要建立風險分擔機制，完善農業擔保、小微擔保、保險服務體系，彌補市場發育不足和缺陷。大力完善民間金融的支持政策。支持民間準金融除了融資性擔保公司、小額貸款公司、農村資金互助社外，還要規范引導民間資本有序進入其他正規和準金融體系，比如可以規范村鎮銀行等，這樣就可以為城鎮化建設提供源源不斷的資金。

主要參考文獻：

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