廣西速生桉種植管理問題及其治理措施

蔣曉飛，黃文華

廣西速生桉種植管理問題及其治理措施

蔣曉飛，黃文華

隨著廣西經濟發展的不斷加快，由此產生的環境問題日趨嚴重，廣西速生桉過度種植問題對自然環境造成了極大的影響。早期種植速生桉為廣西林業經濟帶來了巨大的經濟效益，但是由于部分種植者只顧眼前利益，過度種植所造成的環境破壞已嚴重影響了廣西林業發展的長遠利益，因此有必要予以關注。文章從公共政策的分析視角出發，深入分析了制定速生桉種植管理政策的影響因素，并據此分別從行政、技術和法律等層面提出了關于解決速生桉種植管理問題的對策。

廣西；速生桉；種植管理；公共政策

一、問題構建

2014年5月30日廣西壯族自治區第十二屆人民代表大會常務委員會第十次會議批準了南寧市人大常委會關于《南寧市飲用水水源保護條例》的修改，在新的《南寧市飲用水水源保護條例》第十項中明確指出“在飲用水源準保護區范圍內禁止種植速生桉樹”。由此，廣西速生桉政策從過去的鼓勵支持正式開始向“限桉”“禁桉”轉變。

廣西作為我國種植速生桉的第一大省，速生桉的廣泛種植不但幫助廣西解決了山地撂荒問題，而且對林區增收、促進廣西林業的發展都起到重要的推動作用，為廣西農戶、地方企業以及政府都帶來了可觀的經濟效益和社會效益。由速生桉而形成的上千億元規模的產業鏈，時刻影響著地方政府的財政稅收，影響著廣西眾多林業主、國有林場以及它們背后的與林業相關的地方企業和中外資企業的生存與發展。然而，廣西很多地區長期高密度高強度地種植速生桉，加之種植者實行短輪伐期經營，造成了種植區域內的土壤肥力衰退，造林煉山和過度采伐利用，造成了地下水位下降、水源涵養功能降低和造成病蟲害肆虐等一系列環境問題，嚴重影響了廣西的生態環境。

其實，對于速生桉產業發展問題，學界的觀點都較為一致，即：第一、沒有完全可靠的證據證明種植速生桉所帶來的環境問題是由速生桉樹種植引起的。第二、廣西速生桉種植者片面追求產量，高密度種植的經營模式才是引起一系列環境問題的關鍵。那么，如何有效合理地制定廣西的速生桉種植管理政策？本文借鑒公共政策理論的分析框架，對廣西速生桉種植管理政策進行具體研究。根據這個理論框架分析廣西速生桉種植管理政策問題，其主要利益相關者包括了廣西各級政府、與桉樹產業相關的各種企業、桉樹種植戶以及種植區域的農戶，而各利益相關方所面臨的共同問題是地方經濟利益與環境保護之間的矛盾沖突。因此，廣西速生桉種植管理政策的制定所面臨的困難緣于各方利益相關者之間的沖突難以協調。

二、政策回溯

廣西速生桉種植管理政策并不是孤立存在的，它與國家林業政策和其他地區的速生桉政策都有著直接或者間接的聯系，但是又有其自身的特點。因此，廣西速生桉種植管理政策的制定過程有必要結合全國的桉樹林業政策和鄰近的同是速生桉重要產區的廣東省的速生桉政策進行探討。

（一）大力鼓勵種植速生桉

速生桉在廣西大規模種植始于2000年。時值我國受到國際市場的制約，迫切需要推進林漿紙一體化項目用以擺脫紙漿缺乏所帶來的困境。而速生桉具有生長周期短的特點，為廣西林業發展帶來了巨大的機遇，政府決策層開始大力提倡種植。隨后在2002年7月，原國家計委以計農經1037號文批復了《重點地區速生豐產用材林基地建設工程規劃》，該規劃標志著速豐林基地建設工程的正式實施。在國家計委、財政部、國家林業局《關于加快發展造紙工業原料林基地建設若干意見的通知》印發之后，尤其是《中央國務院關于加快林業發展的決定》的頒布和全國林業工作會議的召開，進一步加快了與速豐林建設有關的政策的調整與完善，極大地促進了速豐林工程建設的發展。這一系列相關政策包括了國家資金扶持、對速豐林建設項目給予一定的金融優惠政策以及進一步放寬了人工用材林的采伐限制，成為了廣西速生桉種植管理政策的起始點。

在2010年廣西政府制定和發布了《廣西桉樹速生豐產用材林“十二五”發展規劃》，劃定了桉樹的主要栽培區，在規劃期間（2010年～2015年），計劃新造速豐林518萬畝，建設高產示范林2.0萬畝，而桉樹產業的技術研發投入基本上由國家和自治區政府負責。從這一時期來看，廣西鼓勵種植速生桉的政策力度仍舊在持續，速生桉的種植規模也在不斷擴大。

（二）“限桉”“禁桉”與“清桉”

從大力鼓勵種植速生桉到“限桉”“禁桉”的政策轉變，來自于2014年《南寧市飲用水水源保護條例》明令禁止在飲用水水源地種植速生桉，該《條例》是廣西首次以立法形式對速生桉進行限種、禁種。而該《條例》發布前后，南寧市下轄各縣已經陸續展開“清桉”行動。橫縣縣委、縣政府決定利用1年左右的時間，將全縣范圍內在基本農田種植的速生桉樹基本清理結束；利用1至4年時間，將全縣范圍內在飲用水水源保護區種植的速生桉樹基本清理結束，率先對重點區域、重點部位（農業綜合示范區、縣城和集鎮周邊、高速公路出口連接線和公路兩側）依法進行清理。2014年5月4日，上林縣政府辦公室發布了《關于限期清理占用耕地種植速生桉的緊急通知》。在該《通知》中指出：“水源涵養區、旅游、耕地、二級路里大約5萬畝的桉樹，五年內逐步退出。”賓陽縣從2014年初開始實施水源林桉樹清理工作，縣政府頒發了關于加強水庫水源保護管理的通告，砍除達到四年的用材林。武鳴縣張貼通告明確嚴禁在非速生豐產林種植區域內種植速生林，對在非速生豐產林種植區域內種植速生桉的農戶，責令其限期自行處置。

除南寧市外，廣西其他縣市也在嘗試對速生桉的種植政策進行調整。其中扶綏縣政府在2014年6月9日下發了《關于嚴格控制速生桉人工林種植發展的通告》，對違法違規種植速生桉的行為進行查處。興賓區對清理違法違規種植速生桉制定了獎勵政策，根據速生桉種植者購買樹苗的成本對其進行拔除補貼。

（三）廣西區外的速生桉種植管理政策

廣東省與廣西同為我國速生桉種植的重要省份，在速生桉種植管理政策的制定和執行都遠遠走在廣西前面，對廣西的速生桉種植管理政策有重要的借鑒作用。廣東省內對于速生桉的發展問題，主要為“限桉”和“禁桉”兩種觀點，利益各方對此進行了長期地、激烈地相互博弈。目前廣東多地已下達“禁桉令”。根據相關新聞報道，截至目前基本沒有鼓勵種植的地區，而已明確禁止種植的有揭陽、河源、佛山、江門、云浮、梅州、廣州。廣東最早開始禁桉的地區為佛山市高明區，在2004年當地連發三道“禁桉令”，隨后是云浮市、河源市、臺山市相繼出臺了速生桉禁種政策，但速生桉種植規模有增無減。由此，不難發現廣東雖然較早地推行了速生桉種植管理政策，但是政策效果并不理想。

三、政策分析

在《南寧市飲用水水源管理條例》頒布之后，南寧市人大開始就《南寧市速生桉種植管理條例》進行立法調研。針對速生桉的種植管理問題，必須要充分考慮相關各方的利益，《南寧市速生桉種植管理條例》一旦頒布，影響的不僅僅是南寧市的地方經濟，其產生的連鎖效應更加會影響整個廣西的經濟發展。本文通過協同治理的分析框架，認為南寧市速生桉種植管理政策的制定必須吸納利益各方的力量進行協商決策。因此在政策制定過程中需要考慮以下五個方面：效果與效率、充分性、公正性、回應性以及適當性。

（一）效果與效率

效果與效率主要指的是政策結果是否有價值，為得到有價值的結果付出了多大代價。解決大規模種植速生桉所帶來的環境問題作為廣西速生桉種植管理政策的政策起點，其長遠價值是顯而易見的。然而，為解決這一問題而付出的代價是政策制定的關鍵。

表1

根據上表我們可以看出，桉樹年林分蓄積量為1.67立方米/畝，遠遠高于松樹的0.75立方米/畝，杉樹的0.8立方米/畝，速生闊葉林的0.5立方米/畝，速生桉的年林分蓄積量是其他樹種的兩到三倍，為農戶以及種植者所產生的經濟效益，是其他樹種所難以取代的。除此之外，廣西作為我國種植速生桉規模最大的省份，在2010年速生豐產用材林種植規模為，松樹700萬畝，杉木400萬畝，速生闊葉樹200萬畝，而種植速生桉面積高達3000萬畝，遠遠大于其他品種的種植面積之總和。因此，如果要通過公共政策解決速生桉帶來的環境問題，如何將實施“限桉”、“禁桉”所獲得的凈效益通過合理的補償形式彌補速生桉種植者的損失，從而實現“卡爾多”最優是制定廣西速生桉種植管理政策的關鍵。

（二）充分性

充分性主要涉及的問題是有價值的結果的獲取在多大程度上解決了問題。充分性在廣西速生桉種植管理政策的制定中表現，通過一系列的“限桉”、“禁桉”政策之后所產生的結果在多大程度上能解決由速生桉帶來的環境問題。雖然廣西速生桉種植管理政策還在醞釀之中，但是從廣東佛山、云浮兩地的速生桉政策實施結果來看，非但沒有抑制速生桉的大規模種植，在政策實行期間，速生桉的規模不減反增，反而加劇了地方環境問題的惡化。這一點是廣西速生桉種植管理政策制定所必須注意的，就是政策效果對問題解決起到了相反的作用。

（三）公正性

公正性是廣西速生桉種植管理政策制定所面臨的最大難題。公正性主要涉及的問題是成本和效益在利益相關各方之間是否等量分配。從合法性的角度來看，形式上的公平是通過法律的支撐而實現的，合法性是制定公共政策的根本標準。桉樹資源，作為一種國家資源，同時也是農戶的個人產權，應該獲得法律的保護。但是廣西速生桉種植管理政策的制定過程中，上至國家下至廣西區政府都沒有相對應的法律法規進行支持和引導，從目前來看，對于速生桉的立法和政策制定都屬于地方性質的，缺乏政策權威性。從嚴格意義上來說，只要種植者在不違反國家現行的林業法律法規的情況下進行桉樹種植，政府就沒有權力對其種植的桉樹進行清理。從正義性的角度來看，羅爾斯指出“每一個人都擁有一種以正義為基礎的，即使以社會整體的福利的名義也不能侵犯的不可侵犯性。因此，正義否認了為一些人的更大利益而損害另一些人的自由的正當性。正義不允許為了大多數人的更大利益而犧牲少數”。在2014年新修改的《南寧市飲用水水源條例》規定：“在引用水源準備保護區范圍內種植速生桉樹的，由林業行政部門處以每畝三千元罰款，并限期更新為適宜涵養水源的其他樹種，逾期不更新的，由林業行政主管部門依法做出代履行決定并實施。”但是該條例并未明確地制定就清理速生桉的補償標準，很容易造成南寧市各縣在執行《條例》的過程中，出現補償標準混亂的現象，使種植戶的利益受到損害，極大地影響了速生桉種植政策的公平性。

（四）回應性

回應性主要涉及的問題是政策結果是否能滿足特定集團的需求、偏好和價值。速生桉產業背后存在著利益相關各方需求、偏好和價值都各不相同，在政策制定中能夠同時滿足各方的需求是幾乎不可能的事情，而是否能夠充分地回應各方的要求，關鍵在于利益各方之間的相互協商與妥協。政策是利益各方博弈的最終產物，如何能夠讓利益各方能夠達成共識，也是政策制定中的一大難點。只有充分地對利益各方的訴求和意見進行收集和了解，才能實現協同治理。而現在速生桉種植政策的突然轉變，對利益各方都缺乏足夠的緩沖期，很難在短時間內使各方達成共識，從而滿足各方的利益與訴求。

（五）適應性

適應性主要指的是所需結果（目標）是否真正值得或有價值。公共政策必須兼顧效率與公平。推動廣西速生桉種植管理政策的轉變所需要的成本是相當巨大的，與整個廣西的經濟發展都有直接的影響。政策的目的是為了改善速生桉所引發的生態問題，但是花費如此巨大的代價去解決這個問題，是值得商榷的。因為達成政策目標的過程中，損害一部分人的利益是必然的，而這部分人所損失的利益到底由誰負責，實際上就牽扯到了公平問題。如何在效率和公平中尋找到一個適當的平衡點，是廣西速生桉種植管理政策能否制定和執行的關鍵。也就是說，政策制定的前提應該是，在利益相關各方損失最小的情況下解決速生桉所帶來的生態問題。

四、對策與建議

綜上所述，廣西制定速生桉種植管理政策應著眼于兩方面。第一，廣西可以在非桉樹種植區、耕地以及水源涵養區實行“禁桉”政策，但是不宜進行全市范圍內的“禁桉”、“清桉”。因為與同樣實施全市“禁桉”、“清桉”的廣東各市相比，廣西林業經濟對速生桉產業的依賴程度依舊很高，而且不像廣東發達地區擁有充足的產業轉型渠道。第二，廣西在速生桉種植管理政策方面主要應選擇“限桉”，通過逐步地限制速生桉的種植，緩解由速生桉引起的環境問題。在公共政策微觀層面，本文對廣西制定速生桉種植管理政策提出了以下建議：

（一）建立有效的速生桉種植獎罰機制

目前，對于速生桉違法違規種植一般都采取行政處罰的方式，無法從根源上解決問題。要提高速生桉種植管理政策的效率，建立合理的速生桉種植獎罰機制迫在眉睫。速生桉種植的獎罰機制并不是單純地鼓勵盲目種植速生桉，或者抵制種植速生桉。應該根據種植方是否能按照科學規劃，在限定的范圍內種植合理數量的速生桉作為獎罰的主要標準，針對各個農戶的種植情況進行獎罰，對違法違規種植速生桉的農戶不但要進行行政處罰，還要清理其違法違規種植的速生桉。

（二）設立更多的速生桉環境監測點

要了解速生桉種植管理政策在多大程度上解決了環境問題，需要設立更多的速生桉環境監測點。廣西地區種植速生桉的面積非常之大，僅南寧市就有28.62萬hm2（合429.3萬畝）。當前，對桉樹的環境監測點數量還是比較少的，使得政府部門很難及時的了解桉樹種植區的具體環境情況，無法對政策的充分性做出有效的評估。

（三）加快國家層面的速生桉管理立法

要實現速生桉種植管理政策的公平、公正，首先要對政策中所包含的權力來源和權力使用做出說明和規范，這就要求政策制定必須要有法律依據。法律是公平、公正的基礎，只有依靠法律的支撐和保證，公共政策才能獲得利益各方的信任。因此，加快國家層面的速生桉管理立法，能使得廣西的速生桉政策在制定和執行的過程中更加有保障。

（四）構建多方合作的協同治理機制

政策在制定的過程中，必須考慮如何回應利益各方的訴求，不能一味蠻干，強行依靠公共權力解決問題。因此，在廣西速生桉種植管理政策制定過程中，必須充分聽取利益各方的意見。通過廣西政府這一官方協商平臺，使得各方能夠在速生桉問題上達成利益共識，多方參與，協同治理，形成合力，才能真正解決問題。

（五）制定統一、合理的補償標準

在清理違法違規種植速生桉時，需要對受到損失的農戶給予相應補償。但是現在廣西下轄各市對于補償標準并未做出明確的規定，皆是按照各自的標準進行補償，這樣既不利于公平也無法兼顧效率。廣西政府應該盡快就“清桉”補償問題制定統一、合理的補償標準，在保證公平的前提下，盡可能多地補償農戶的損失，從而保證地方的和諧、穩定，降低受損農戶與地方政府發生沖突的可能性。

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蔣曉飛，男，廣西大學公共管理學院行政管理專業學生；黃文華，女，廣西大學商學院會計專業學生。

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1008-4428（2016）06-21-03