內蒙古企業資源生態補償機制探析

姚亞菲+馬鑫

摘 要：隨著我國經濟的不斷發展，礦產資源消耗與日俱增，內蒙古從原先傳統的游牧經濟轉向現代工業經濟的過程中，其礦產開發為內蒙古的經濟起到了不可估量的作用，但同時也隨之而來一系列生態環境和經濟等負面問題，如草原植被破壞嚴重、生態效益低下、資源過度采集、環境退化等問題，因此，建立有針對性并適合內蒙古地區的生態補償機制刻不容緩。本文系統分析內蒙古礦產資源開發的現狀，并指出其存在的問題，根據實情提出建立符合我區的礦產資源生態補償機制的對策建議。

關鍵詞：內蒙古；礦產資源開發；生態補償機制

內蒙古自治區礦產資源富集，是我們國家戰略級的礦產資源大省，儲存量十分豐富，在已經探明的120多種礦藏資源中，其中有40多種礦儲量居我國前10位，20多種居前三，7種礦產資源儲量居我國首位。全區明確的礦產開采約2000多處，中大型開采處占據了大多數。隨著我區工業經濟的快速發展，資源支撐經濟的作用日益增強，資源開發企業規模和數量逐年擴大，其環境承載力已經不堪負荷。環境與經濟如何能夠協調可持續的健康發展、礦產資源開發與生態環境如何能夠安全平衡儼然成為內蒙古所面臨的一大嚴峻問題。因此，建立健全適合我區的生態補償機制，依靠制度解決我區礦產資源開采中產生的嚴重環境污染問題及社會經濟問題，保護生態環境與合理開采利用不可再生資源，實現人與自然的和諧可持續發展。

一、內蒙古礦產資源生態補償機制發展現狀

生態補償機制在國外尤其是歐洲和北美地區開展很早，近年來，生態補償機制在我國也已經從原先的理論開始了實踐并趨于不斷向前發展，內蒙古自治區由于礦產資源開發趨于全國領先，其在生態補償領域開展了很多窺探與嘗試，針對本區礦產資源開發中存在的草原植被破壞、地表地面淪陷、沙地化嚴重等生態環境問題，尤其是嚴重危害人民財產生命安全及正常的生活生產秩序，從中央到地方政府，都積極編治應對方案，緩解相關矛盾。

1.關于生態補償的主體

從公共物品理論出發，受益范圍可以從國家層面與地方層面來分解，其生態補償主體從這個角度來講主要包括中央政府、地方政府及礦產資源開發的企業。中央政府對于公共物品的資源支配受益權，地方各級政府對歷史遺留礦產資源生態問題的補償，礦產資源開發企業對當地生態環境破壞與污染及治理的補償。當然，生態補償的承載主體可能還會牽涉到部門利益的各方，比如會涉及具體的農業相關部門、國土資源相關機構、環保機關等多個職能部門，這些職能部門既是生態補償政策的參與者及制定人，同時會作為生態補償的直接間接管理者，還是生態補償金的籌集及使用者，目前，我區的礦產資源開發生態補償主體也大致從屬于此。

2.關于生態補償的標準

在2005年內蒙古自治區政府頒布的《關于加強礦區環境綜合治理的意見》文件中，對內蒙古自治區管轄范圍內的所有煤炭企業做出了具體要求，要求其在礦產資源開發中對當地居民所造成的物質經濟和潛在發展機會等損失方面，要進行適度的金錢與物資等補償。根據內蒙古自治區礦區資源開采質量和環境因素確定，每噸礦產要計取1.5元-2.5元不等的補償費用，這些費用收取主要用于對礦產資源開發區的居民所造成的利益損失補償及對于環境破壞進行整治治理的綜合費用補償。例如，鄂爾多斯、準格爾旗、達拉特旗、伊金霍洛旗等地制定了《礦區生態環境恢復補償暫行辦法》、《礦產資源開采區居民搬遷補償及補貼辦法》等方針措施，對礦產資源開發所帶來的草原植被破壞、土地坍塌裂縫、地表建筑等損壞的補償，同時還包括在開發中有可能會帶來的生態移民。

3.關于生態補償的法律法規

內蒙古自治區作為高效能的礦產資源開發大省，其面臨的生態環境破壞與經濟效益問題矛盾凸顯嚴重，政府為了解決相關矛盾，協調各方利益，先后出臺了一系列相關的法律法規。按照中央政府出臺的《全國生態環境保護綱要》以及相關條例中，在中央政府對我區政府下達的指導意見下，從2000年以后，內蒙古自治區先后印發了《內蒙古自治區地質環境保護條例》、《內蒙古自治區礦山地質環境治理保證金管理辦法》、《內蒙古自治區礦山地質環境治理實施方案》、內蒙古自治區礦山地質環境治理專項資金和項目管理辦法（試行）》等相關法律法規，并根據自治區實情，編制了關于環境保護、資源開發、礦產資源規劃、整治治理等文件文要，許多盟市，也開始制定較為適合本地區的計劃綱要及規劃文件。

二、內蒙古礦產資源生態補償機制存在的問題

在開展生態補償機制實踐的過程中，內蒙古探索并總結出來許多行之有效的政策方針以及技巧方法，從很大程度上解決了各方矛盾訴求及凸顯出來的問題，但是，實踐結果依然存在很多不足之處，這都制約并影響著我區經濟與環境之間的平衡協調可持續。

1.礦產資源開發生態補償的主體職責界定模糊

由于資源具備公共產品的屬性，其非排它性與非競爭性從受益范圍來看已經儼然成為全國性質的公共產品。中央政府、地方政府以及所涉及到的具體職能部門之間很大程度上作為生態補償的承載主體存在職責實施不清、責任分擔不明確。中央政府應該更多是體現出統籌兼顧，總攬大局，而地方政府則是表現出政策指導與實施，二者之間的關系其實應當是是“掌舵”與“劃槳”的協調關系，但是在具體的實踐過程中，由于生態補償機制的不完善，補償主體的責任不明確，補償管理體制的錯綜復雜，使得多級政府與眾部門機構之間主導的生態補償機制，無法擰成生態補償的綜合凝聚力。政府的管轄范圍與管理權限以行政區域為標準，指的是在本級政府內的相關職能部門可以對本級政府管轄權內開展資源的開發與環境治理、生態補償等工作的實施，使得各部門的管理工作側重點不一，資源開發與環境保護不容易發揮出最大化效益，從而導致資源開發過度，而環境保護與治理滯后，只重視開發規模與數量，偏重經濟效益而忽略生態效益，資源浪費嚴重，綜合利用率低下。

2.礦產資源開發的生態補償標準尚未形成體系

我們國家自從開展生態補償機制以來，生態補償標準就一直是一個爭論的問題。這涉及到利益的既得者、籌集者、補償主體三者的制衡。內蒙古作為最大的資源戰略基地之一，補償標準普遍存在不均衡和偏差等問題，尚未形成系統的體制。比如，自治區政府所設定的資源保證金制度還沒有統一的標準，礦產資源開發的補償標準還應當與實際衡量指標相符，按照面積核算或者是依據產量核算，核算方式應當統一科學。目前，我區礦產資源征收標準普遍偏低，大大低于國際上發達國家標準，導致資源本身的經濟價值未能真正得以體現，所征收的費用遠遠滯后于經濟效益與環境治理的綜合成本。另外，依據我省具體情況，制定合理的補償標準，還需要考慮到資源開發企業的效益與污染物排放、環境的勘察、數據的統計以及稅費比率計算等具體指標，同時還要考慮到不同地區補償主體及補償對象的具體情況，這些因素都直接或間接的制約著統一補償標準體系的形成，未形成強有力的制度支撐。通常來講，對于礦產資源開發生態補償的方式，主要包括兩種：一是物質性的補償方式；另一種是非物質性的補償，更多的偏重于前者。目前，我區礦產資源開發的生態補償標準基本采取了一刀切的方式，在整個地區不同的礦產資源開發區中，礦產資源分布情況不均、人口居住生產情況不一等現實情況下，未能有針對性、有計劃性、有目的性、適時地去建立與調整不同礦產資源開發地區的補償標準，使得補償標準過于單一化，補償方法存在不科學，缺乏嚴謹性與合理性。

3.礦產資源開發的生態補償法律法規不夠完善

有關礦產資源開發的生態補償法律法規以及相關規章制度很多，無論是從國家層面還是政府層面，探究其中，更多的是偏重于宏觀的礦產資源開發與生態補償法規，很大程度上表現出了一定的隨意性。內蒙古自治區自2003年以來就先后出臺了礦產資源開發生態補償的法律法規及政策性文件，但是卻一直未能制定并實施出具體的指導性法律法規，比如涉及到細節的補償標準、相關的評價指標、實施過程中的細則、相應的技術性方法、費用征收、使用、監督的體系標準、職能部門間行為主體的行為準則，這些都容易造成在礦產資源開發中環境保護與補償機制之間的執行依據缺失，無據不依、多據亂依甚至是有據不依等情況發生。并且，立法相對滯后，混亂了執法秩序，造成環境管理上的困難與不治。

三、完善內蒙古礦產資源生態補償機制的構想與思路

1.分步驟完善我區礦產資源開發生態補償機制立法

構建與完善我區礦產資源開發的生態補償機制問題包括許多層面和眾多領域，總體說來，我區關于礦產資源開發生態補償的法律法規體系的建設較為薄弱，對各利益既得者相關者權利義務責任的厘清、對生態補償的具體內容、核算標準及方式方法的界定含糊。生態補償機制本質上涉及到生態補償資金再分配和政府財政再分配的問題，沒有具體可行的法律、法規、政策和相關規定作為支撐，開展生態補償工作無異于難上加難。目前，我們國家出臺了《礦產資源法》、《環境保護法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《礦產資源法實施細則》、《礦產資源保護條例》、《礦山環境保護條例》等等，但是缺乏一整套行之有效、嚴密可行的實施細則，依據北美、歐洲等發達國家的經驗，必須進一步完善礦產資源開發生態補償法律法規的建設。針對內蒙古自治區的十分薄弱的生態環境及社會經濟發展相對落后的實情，有計劃、分步驟地建立內蒙古自治區礦產資源開發生態補償的自然資源單行條例和地方法規，并對內蒙古地區生態補償作出清晰界定。對內蒙古自治區礦產資源開發生態補償的主體責任、職權、職能、范圍、實施原則、重要措施、補償標準、法律責任等作出細致的規定。還可以針對內蒙古地區具有代表性特殊的地區，例如根據鄂爾多斯、錫林郭勒、赤峰等地區的地域特征和生態環境特點，可以分細則對內蒙古的各個礦產資源開發地區生態補償作出政策上的特別規定，做到有區別、分層次的建立健全法律規則。

2.加強礦產資源開發生態補償標準體系的建設

對于礦產資源開發生態補償的方式，主要包括兩種：一是物質性的補償方式；另一種是非物質性的補償，更多的偏重于前者，而在社會主義市場經濟條件下，單一的物質補償方式未必能夠很好的適應市場機制的表現力，完善市場化的資源價格形成機制，逐步減少政府對資源價格形成的行政干預。進一步建立科學的礦產資源的成本核算體系，使資源價格能反映出資源的成本和環境的成本。可以參照歐盟普遍使用的“機會成本法”，依照環境保護過程中所導致的收益和損耗制定補償標準，再根據我區不同地區的環境條件和現實因素等條件制定出補償區域等級、分級核算補償標準。通過科學的預測與評估技巧，適時地動態調節補償標準，使之形成科學而嚴密的體系。

3.明確礦產資源開發生態補償主體的職能與責任

礦產資源開發是一項復雜的過程，會涉及到土壤、地質、大氣、植被、森林、水質、人群等方方面面的內容，所以礦產資源開發生態補償不是一觸而蹴的工程。從現代管理層面來分析，它與現代社會中許多職能部門業務息息相關，包括環境保護機關、國土資源部門、規劃局、林業部門、水利機構、農業機關等等國家單位，同時，還會與企事業單位建立相關聯系，部門機構之間業務職能交叉，關系錯綜復雜。從政府層面來講，中央政府延續到地方級政府，政府之間表現出很強的層級性。明確各級政府間的職能與權限，做好掌舵與劃槳的關系，上級政府與下級政府間步驟協調統一。各個部門之間職能、權力、責任明確，實行領導負責制，明確協調與落實部門交叉業務隸屬關系，避免業務推諉、責任糾纏不清的狀況出現。作為中央政府領導下的內蒙古自治區政府，各級主管部門需要分工明確，可以把礦產資源管理權力、土地使用管理權、環境保護與治理權、執法監督管理權與礦產資源開發恢復整治、生態補償與修復、生態移民的搬遷安置與基層新農村建設有機結合起來。并在職能分工明確的基礎上，積極促進各部門之間的行政協調，保證礦產資源開發與生態補償工作有序進行。同時，對于礦產資源開發企業這一補償主體而言，需要給予更多的政策性指導意見，相關技術部門還需要配合指導其采取科學的方式方法，監督部門需要依法行政，做到有法必依、執法必嚴。總之，內蒙古自治區的地質地理條件總體惡劣，自然環境及經濟條件與其它地區有著明顯差異，東部、中部、西部地區資源稟賦各異，礦產資源開發利用情況不同，這就要求政府部門在管理過程中必須考慮因地制宜，因事制宜。此外，還需要與時俱進，加強對管理水平的評估檢驗，不斷鍛造與增強組織管理能力，多管齊下，促使礦產資源開發生態補償機制的執行實施鏗鏘有力。

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作者簡介：姚亞菲（1985- ），女，內蒙古省烏蘭察布市人，碩士，助教，主要研究方向：公共管理、政府理論與實踐；馬鑫（1979- ），男，四川涼山，碩士