我國技術進口政策的優化探討

劉迪玲

提 要：我國的技術進口政策經多年發展，已形成以制度、要素、市場、環境四大著力點為核心的政策支持體系，取得了積極的政策效果，但新的經濟環境下亟待優化。本文結合我國技術進口政策發展歷史、特點與支持效果，提煉出現行技術進口政策的四大政策假設，結合實證研究結果對其驗證，并對我國技術進口政策提出七大優化建議。

關鍵詞：技術進口，政策，優化

技術進口是包括中國在內的后發國家通過貿易與產業互動而加快科技進步、轉變經濟發展方式、推動經濟社會發展的重要途徑。我國技術進口政策經歷了較長時間發展后，如何適應“新常態”而進一步優化，以增強經濟社會的可持續發展能力與全球競爭力，是一個非常重要的問題，本文將對此進行研究。

一、我國技術進口政策的發展歷史

我國的技術進口政策可以追溯到建國之初，經歷了從大規模技術進口到核心技術進口，從選擇性技術進口到“技術池”與知識產權進口，從技術內容進口到技術模式進口，從技術進口占主導地位到技術進出口并行發展的歷程。

建國初期，我國重點從蘇聯和前東歐社會主義國家進口技術，主要對象是156個重點項目的成套工程項目；上世紀60年代，主要是進口日本和西歐的化纖、化工、冶金等成套設備；上世紀70年代，主要進口日本、西歐和美國的化肥設備、化纖設備、數據處理設備、軋機處理設備和采煤機組等；上世紀80年代起，“以市場換技術”逐步成為我國加速技術進步的一項重大方針。

改革開放以來，我國的技術進口政策經歷了至少4次大調整。上世紀80年代初，國家對大型先進設備及與之配套的技術進口給予免除海關關稅、增值稅等優惠待遇，一定程度上推動了我國技術的培育和發展。但80年代初技術進口項目質量整體不高，重復引進和低水平引進現象嚴重。1985年至1991年第一次大規模調整技術進口政策，重點是加強管理，集中引進出口創匯型、生產性項目和進口替代型項目，給予信貸、稅收、財政等支持。逐步確定了商務部、科技部等歸口管理部門。1992年至1996年第二次大規模調整技術進口政策，重點是加強產業引導，吸引技術水平高、投資規模大的項目。引進外資和進口先進技術從區域傾斜為主進入到產業傾斜為主，加快發展高技術項目、能替代進口的項目、大型的生產性項目和重化工業等。1997年至2000年是第三次調整技術進口政策。大規模“以市場換技術”的技術進口方針在反思中繼續推進。我國技術引進主體、資金來源、市場范圍都向多元化發展。2001年至今第四次調整技術進口政策，重點從“以技術換市場”轉向自主創新為主，但技術進口依然占據重要位置。技術力量的增強讓我們可以選擇性地引進國際技術服務，積極擴大先進技術、關鍵設備、重要零部件等進口。與此同時，科技興貿戰略深入實施，帶動技術出口與進口、技術貿易與貨物貿易、服務貿易的互動發展。

二、我國技術進口政策的基本特點

（一）形成了以制度、要素、市場、環境四大著力點為核心的政策支持體系

伴隨經濟與科技力量發展，我國促進技術進口發展的政策漸成體系。十八大以來，技術進口發展政策與創新創業政策有機組合，有重疊也有補充，通過貿易與產業和投資的互動，對我國產業升級與優化發揮了較大的促進作用。

1.管理制度優化。主要體現三方面：管理體制與運作機制優化方面，我國從技術進口管理、科技成果轉化、科技體制改革、高新技術企業認定、技術創新評議等方面，全面對技術進口的管理體制與運作機制進行了完善與修訂；各地在貫徹落實國家政策的同時，也出臺了一系列實施意見或管理辦法，技術進口管理體制的針對性、實效性不斷增強。重點工程支持方面，改革開放以來，我國實施了一系列與技術進口發展有關的重點工程，并從機構、資金、場所、人才等各方面予以支持和保障。區域改革創新試點方面，我國選取高新技術開發區等重點地區、高技術產業與機電產品等重點領域，積極試點探索并及時總結與推廣先進經驗。

2.產業發展要素集聚。對企業的資金支持，包括稅收、財政、投融資支持等多個方面。其中稅收支持政策涵蓋增值稅、營業稅、所得稅、進口環節稅、印花稅等不同稅種。財政支持涵蓋進口補貼、貸款貼息、專項資金支持等方面。投融資支持涵蓋直接與間接投融資體系，包括政府背景的引導資金、商業銀行支持、其他投融資支持等。人才是技術進口重要的依托與承載，我國除了“千人計劃”、“領軍人才”計劃等重點工程外，還制定了“通過海外僑民回國傳授技術項目”、“國際技術顧問項目”等系列舉措，促進了技術貿易人才的培養、引進、管理與使用。在土地與辦公場所方面，除了各地出臺的招商引資與樓宇經濟發展優惠政策以及孵化器政策外，國家層面上的支持主要體現在眾創空間、孵化器、高新技術產業開發區等支持政策上。

3.市場拓展支持。包括鼓勵企業跨境經營、幫助引導企業優化國際市場布局、鼓勵中介組織和貿易促進機構組織發展、加大技術貿易宣傳力度與信息服務支持力度、推進技術貿易便利化、支持企業境內外辦展與參展、積極應對國外對我國的技術封鎖等。

4.發展環境優化。包括加大技術貿易宣傳力度與信息服務支持力度、強化便利化服務、發揮展會的橋梁和平臺作用、推進技術性貿易措施體系建設、加大知識產權保護與宣傳力度等。

（二）積極支持重點領域技術進口發展

對重點區域提供體制機制創新、資金支持、稅收傾斜、金融支持、土地與人才支持、商業環境營造、公共平臺支持等。除了國家層面的政策外，地方政府也積極制定各項配套政策。

（三）高度重視技術進口分類管理

不定期由國家發展改革委、財政部、商務部聯合頒布《鼓勵進口技術和產品目錄》、由商務部制定《禁止進口限制進口技術管理辦法》及《中國禁止進口限制進口技術目錄》，并制定實施細則。

（四）支持政策相對分散

技術進口涉及面廣，除了知識產權、教育、人力資源等部門之外，還涉及商務部、科技部、海關、發改委等。商務部主要從進出口角度，對國際技術進口進行管理與支持；科技部主要從技術市場發展角度，對包括國際技術引進在內的國內外技術貿易進行管理與支持；海關主要涉及高技術產品進口支持。各自都出臺了系列政策，但政策整合力度有待加強。

三、我國技術進口政策的支持效果

（一）技術進口快速增長，但規模依舊偏小

據商務部統計，技術進口從2000年的4757萬美元增長到2015年的281億美元，15年內增長了590.05倍，但技術進口金額長期維持在貨物進口的2%上下、服務進口的15%上下，最近2年相當于貨物進口的1.6%上下、服務進口的7%上下。技術進口增長趨勢與貨物進口的增長趨勢相似，都在保持高速增長的同時受到全球金融危機的影響，近年有所回落。

（二）技術進口結構優化，但不均衡發展態勢依然明顯

“軟技術”占比增加，高附加值領域逆勢增長。技術費占比長期穩定在90%以上，專有技術許可或轉讓是我國技術引進的最主要方式，專利技術的許可或轉讓快速增長。2015年我國技術進口中，專有技術許可或轉讓、技術咨詢與技術服務、專利技術的許可或轉讓三項占我國技術進口總額的90%以上，其中僅專有技術許可或轉讓方式的技術進口就占52.4%。

技術進口對實體經濟促進作用巨大，對我國成為“世界工廠”起到了積極作用。多年來，我國技術進口主要集中在制造業。2015年制造業在我國技術進口合同總額中占比高達82.8%，技術引進前十大行業中除房地產業和計算機服務業外，其余均為制造業，主要包括交通運輸設備制造業，通信設備、計算機及其他電子設備制造業，化學原料及化學制品制造業，專用設備制造業等。需要提出的是，外資企業的技術進口長期占據主體地位，2015年，外商投資企業技術進口合同金額占我國技術進口總額的65.3%，占比比上年下降了6.1%；同期，民營企業技術進口占21.3%，比上年提高8.3%。內資企業作用依然有待加強。

技術進口目的地仍是發達國家和地區為主，發展不均衡但多元化趨勢正逐步形成。據商務部統計，2015年我國技術進口來源地分布雖仍較集中，前三大區域美國、歐盟、日本總計占我國技術進口總額的82%，但來源國家和地區達77個，多元化趨勢初現。另外，技術進口城市主要集中在東部沿海地區，中西部發展不足，據商務部統計，2015年東部地區十一省市技術進口合同金額占比高達85.2%，技術進口前十大省市中，東部地區占8席。

（三）技術發展環境持續改善，但仍有待進一步優化

如前所述，我國技術貿易發展政策體系逐步形成，環境持續改善，但其針對性與有效性依然有待改善，且依然面臨來自發達國家的限制，貿易摩擦依然嚴峻；知識產權保護問題制約了技術進口發展的規模與速度，一方面導致貿易伙伴對向我國出口技術心有顧慮，另一方面我國企業屢因對知識產權國際規則了解不足而遭受打壓，知識產權訴訟的應對與應急機制尤為不足。

四、現行政策中隱含的假設條件及驗證

對我國技術進口政策進行深入分析，可總結出如下隱含的假設條件：（1）政府鼓勵的技術進口對經濟社會發展具有促進作用；（2）政府鼓勵的技術進口對創新能力提高具有正向影響；（3）技術進口與高技術產業發展互為因果，其中研發資金、政府資助、人才投入與創新能力等是關鍵影響因素；（4）技術進口對經濟發展的影響機制包括促進技術進步與提高技術效率。

對此，筆者采集了2000-2014年的面板數據，用Eviews 8.0 軟件進行量化分析與因果檢驗，結果表明前兩個假設都是正確的：技術進口與我國GDP、工業總產值的相關性均超過72%，與貨物進出口總額、高技術產業主營收入發展相關性均接近90%；不僅顯著相關而且互相促進。

對于后兩個假設，考慮到面板數據收集與穩定可比性問題，以及我國技術進口集中于東部沿海、上海在全國技術進口中長期居前，以上海為例，采用2000年-2014年數據，引入相關性研究、Malmquist全要素生產率指數測算，結合非參數的DEA法與比較分析法研究技術進口促進經濟社會發展的影響因素及內在機制。結果表明，經濟社會發展、研發投入、高技術產業發展，與技術進口之間是互相促進的關系；人才、創新能力與研發對技術進口與高技術產業發展非常重要，但目前作用發揮不充分，這一方面是因為上海經濟具有較強的外向依存度，另一方面由于消化吸收再創新及創新成果產業化發展不足、很多企業處于產業鏈中游而研發積極性不高。地方財政撥款的促進作用發揮不足；上海的技術進口及相關的消化吸收有利于提高上海高技術產業發展的全要素生產率，其核心影響機制是通過技術進步來實現的，而純技術效率（管理等因素產生的效率）、規模效率的提升方面作用不大。

五、我國技術進口政策的優化建議

（一）以資源整合為核心，發揮政府積極作用

整合政府資源，進一步完善體制機制。健全技術貿易發展促進機制，建議在已有的服務貿易聯席會議基礎上，進一步設立國家層面和上海等重點省市政府層面的技術貿易發展聯席會議，形成立體化、網絡化的聯席管理機制。整合科技部、商務部、海關等與技術貿易相關的登記與統計資源，構建并健全統一的技術貿易統計監測體系，加強技術進出口合同登記與技術服務、產品進出的管理，實現數據全覆蓋，強化部門間信息共享，提高監測預警和事中事后監管能力。參照貨物貿易的海關編碼管理制度，做好技術進出口合同登記業務中的分類管理與全面登記，并簡化手續、減輕企業申報負擔，同時研究將該項業務向重點區域下放。

整合政策資源，進一步優化政策體系。制定技術貿易專項規劃，加強對技術貿易的宏觀指導，協調各部門各省市出臺促進政策。整合分散在各部門的政策資源，尤其是把已有的財政、稅收、金融、外匯、海關、商檢等方面的支持政策梳理、分類與整合，探索形成統一的、面向用戶與企業的政策引導與支持體系，通過互聯網等信息化手段，實現部門間辦公協同。

整合區域間貿易資源，進一步優化產業布局。合理布局我國東西部技術貿易發展規劃，以東部帶動西部技術貿易的發展，發揮北京、上海等基礎較好城市的帶動作用。高度重視技術進口對科創中心建設的助推作用，鼓勵上海、北京、深圳形成各具特色的技術進口與產業推進互動發展政策支持體系，并對這些重點地區、重點領域給予合理的政策傾斜。

（二）以貿易與產業的互動發展為關鍵，形成技術進口與產業升級的良性互動

統籌考慮產業政策與貿易政策，一方面千方百計做大優勢高技術產業與其他產業的高技術環節，增強技術進出口能力；另一方面營造良好的技術進口發展環境，增強技術進口對高技術產業與高技術環節的帶動效應。一方面鼓勵企業提升技術能力，增強自主創新能力；另一方面鼓勵企業加大先進、適用技術的全球搜尋力度與進口力度，在技術進口的同時鼓勵消化吸收再創新與集成創新，加大引進技術的產業化發展力度，增強技術溢出效應。

重點做好技術進口政策的長期規劃，爭取形成技術進口帶動產業跨越式發展的路線圖，以及重點行業、重點區域技術升級路徑圖。努力保持政策的穩定性、連續性并增強針對性。研究對企業技術引進后的吸收再創新進行針對性扶持、獎勵的新辦法，出臺重點扶持“新技術、新產業、新模式、新業態”企業開展技術引進活動的政策措施，打造一批技術強、有特色、善創新，具有較強技術貿易能力，能夠融入全球創新鏈的中小型民營企業。同時要推動大型國有企業，尤其是產業龍頭企業的技術引進，搭建一個政府部門間重大技術引進項目的信息共享機制與協同服務網絡。強化項目引導機制，瞄準尖端技術，力爭服務一批技術引進的重大項目、亮點項目。鼓勵上海、北京等發揮技術引進樞紐和節點城市作用，研究出臺鼓勵企業技術引進后，向國內其他地區再輸出的相關舉措。

（三）以消化吸收與自主研發并重，延伸我國產業鏈在“中國制造”基礎上形成“中國服務”和“中國技術”的競爭優勢

加快培育高新技術產業，延長高新技術產業產品的產業鏈，重點加強產業鏈自主研發設計和服務這兩個高附加值環節。及時把握制造業信息化互聯網化發展趨勢，引導高新技術企業理性選擇自主研發方向。高度重視創新創業產業鏈的培育與技術成果的產業化發展。針對創新創業產業鏈發展的新趨勢與新特點，梳理產業鏈全過程各個環節，涵蓋上游的天使基金、VC、PE，后續的產業化發展的各個環節，以及相關的各種配套設施，著眼于形成產業生態發展的整體優勢，高度重視補齊與培育產業鏈關鍵環節，以技術進口與自主研發相結合，加快技術成果的引進與轉化過程。

以政府資金投入與社會研發投入為引擎，促進技術進口與消化吸收再創新。進一步加強并優化政府資金投入方式，包括政府資金資助、稅收優惠、公共平臺建設、基礎設施建設、金融支持等領域。進一步加大科技中介與技術經紀機構扶持、創新載體建設、企業孵化、產學研項目支持、科技創新平臺與國家級技術進出口平臺支持、進口貼息、免進口稅、高新技術產業化、技術改造支持、科技貸款風險補貼、優秀科技企業獎勵、上市培育、總部企業支持、配套資助等政策，并對這些政策進行有效溝通與整合，加強合力，并提高企業對政策的知曉度。

充分發揮市場機制的作用，放大政府投入與政府引導的杠桿效應。鼓勵政府出小頭、社會出大頭的創投引導資金發展，發揮政府的引導支持優勢與市場的運營管理優勢。政府資金必須明確退出機制與風險收益機制，一方面寬容失敗，只要投資程序合規、經審計沒有違規，一旦失敗不盲目追究政府相關人員的責任；另一方面激勵社會機構認真運營，超過政府股東預期收益率的部分可以獎勵給社會股東與實際運行方。鼓勵新型研發機構的發展，采取靈活的機制，激發科研人員積極性，拓展前沿技術的開放式創新生態體系。

（四）以“四化+平臺”為抓手，優化技術進口發展環境

積極營造市場化、法制化、國際化、便利化的發展環境。以自貿區試驗、行政管理體制改革、商事改革等為契機，深入推進改革開放，對接高標準國際規則，營造良好的發展環境。積極拓展雙邊多邊技術貿易合作渠道，以“一帶一路”為重要切入點，突破發達國家技術壟斷，加強政府間及非政府組織、企業間的交流與合作。充分發揮中國國際技術進出口交易會、南南全球技術產權交易所等國家級平臺的作用，建立和完善技術貿易企業和項目數據庫。大力培育技術貿易中介服務機構，加強重點城市技術促進機構網絡布局和建設。

千方百計分化瓦解西方國家對我國的高新技術封鎖，尋找更多的“曲線救國”途徑。加強對國外政府和產品生產與定價的了解、分析和研究，對國外經濟政策與生產的數據進行搜集與分析研究。未雨綢繆，深入分析我國進口主要市場的動向，分析其對我國產業影響的利弊，有針對性地采取應對措施，學習和研究貿易相關規定，參考國際貿易相關規定和協議完善我國的政策支持體系，研究修訂關于技術進出口管理條例、中國禁止進口限制進口技術目錄等，完善自由進出口技術合同的登記程序，加強事中事后監管，為技術進口的管理、促進創造良好的法制環境。

積極搭建公共平臺，包括公共信息平臺、公共管理平臺、公共服務平臺、行業基礎技術研發平臺、公共研究平臺、創客空間等，服務平臺涵蓋人才、知識產權、法律服務、投融資服務、公共基礎設施服務等各方面，尤其要高度重視技術搜尋公共服務平臺與國際交流合作平臺，以市場運作的方式，提高公共平臺的管理運營與服務能力。

（五）以知識產權保護與增強創新能力為動力，提升技術進口的國際競爭力

借鑒發達國家的知識產權戰略及預警機制經驗，盡快構建知識產權保護預警機制，建立有關知識產權保護預警的數據庫和服務平臺，為地方機構及企業調查競爭對手的技術發展信息提供方便。完善知識產權保護制度，鼓勵企業在內部設立知識產權部門，塑造和提高全社會的知識產權意識，鼓勵技術貿易企業與政府、行業機構合作攜手保護知識產權。

鼓勵運用知識產權激勵技術的升級和創新，增強創新發展能力。具體來說，一要以關注創新價值實現，提升科技創新效率為主線，加快技術的消化吸收，努力在此基礎上二次創新并形成自主知識產權、核心知識產權，增強技術儲備。二要整頓和規范技術交易市場秩序，做好技術相關的知識產權保護工作，鼓勵國外先進的技術投放上海市場。三要鼓勵再創新技術的出口以及成熟應對國外知識產權侵權的自我保護能力，考慮整合行業優勢，在部分行業領域引導優質企業建立專利池等方式，形成聯盟，增強技術貿易的話語權。

（六）以技術貿易人才與機構培育為依托，打造技術進口蓄水池

加大引才引智力度，采取核心人才引進、團隊引進和項目引進等方式，引進高層次新興產業人才。創建海內外高層次人才需求信息庫，實行動態管理，和企業進行無縫對接；加大高層次引才平臺載體建設，利用高新園區、科創園區，創新研究院等平臺和載體引進培養高層次人才。加強人才獎勵、人才公寓、服務保障等多方面舉措，鼓勵和積聚高層次人才創新創業。

鼓勵上海、北京等重點區域面向全球集聚高能級創新機構、創新活動，著力打造科技創新策源地，尤其是加快全球性研發創新機構與技術經紀機構的引進與集聚，建設世界級大科學設施集群，形成具有國際領先水平的綜合性科學研究試驗基地。支持跨國公司設立參與母公司核心技術研發的全球研發中心、大區域研發中心和開放式創新平臺，鼓勵跨國公司開展“反向創新”，鼓勵內外資企業聯合開展產業鏈核心技術攻關，加快創新創業型科技企業的培育和集聚。

（本文發表中內容有所刪減）