公共治理：針對傳統公共行政模式的應對

袁銘陽

摘 要：基于政治行政二分的傳統公共行政運行模式在現今顯得捉襟見肘、漏洞百出，主要表現是公共性缺失和效率低下，這一問題的根本原因在于代儀制下的民主政治并不能有效服務于行政，卻反過來歸罪于行政。針對這種困境，文章探討了治理作為一種應對方式能否有效應對的問題，文章指出治理的核心是公民參與，目標是追求民主的實質性與廣泛性，但面臨著公民冷漠和公民參與不暢兩大難題，基于此，文章最后提出了應對這兩大難題的措施。

關鍵詞：公共行政；政治行政二分；治理；公民參與

一、傳統公共行政模式

（一）公共行政的起源

威爾遜于1887年發表了《行政學研究》，標志著行政學的誕生，威爾遜提出的基本思想——后經由古德諾發揮——直至現在都是研究公共行政的一個繞不開的主題。即一切關于公共行政的理論思考和實踐安排，都必須考慮政治與行政二分的框架。

正如張康之等人注意到的，一百多年來，許多學者誤把政治行政二分的原則當做是普適的，但其實這一原則的提出，是嵌含在特定的歷史情境之中的，它有著強烈的時代局限性與具體的針對性。

19世紀末期，西方行政主要面臨以下問題：一是長期存在的政黨分肥制度使行政系統受政黨競選的更迭而周期性震蕩，嚴重影響了政策的連貫性與延續性；二是行政系統裙帶關系與腐敗嚴重，尋求上層關系表示衷心成為行政生態的生存規則；三是從事行政工作的人員缺乏足夠的保障，難以對社會精英構成較強吸引力，人才的欠缺也是行政系統運轉不暢和效率不高。很明顯這三個弊端是有緊密的因果關聯的。

早期行政存在的這三大弊端，促使西方學者探求其解救之道，而政治——行政相分離就是基于這種前提下提出的，至此，政治行政二分成為主要遵循原則，幾乎同時性的，官僚制、文官制度和泰勒主義被確立為公共行政的三大原則。這四大要素構成的理論范式共同確立了傳統公共行政的基本框架?？墒沁@一框架的確立卻忽略了政治行政二分意義上的政治層面的問題，因此也導致這一模式到后來飽受詬病。

（二）風雨飄搖的傳統模式

傳統公共行政模式行進至今，隨著其弊端的愈發凸顯，已經惹來眾多批評，變革的呼聲日益強烈，這一要求也促使新公共管理、新公共行政，新公共服務等理論的興起。

簡單說來，傳統公共行政模式的弊端在于這一模式并不能有效的實現公共行政的目標，主要表現是公共性缺失和效率低下。這兩點的孰本孰末也構成了自1952年始的西蒙——沃爾多之爭的主題。西蒙主張引入邏輯實證主義，重建一門更加精致、更有效率的行政科學。沃爾多注重將民主等規范價值引入公共行政中，強調公共行政學就是一種政治理論?；谡涡姓址ǖ墓残姓瑥睦碚撋蟻碇v，一開始本是要追求效率的，因為公共性已經由政治提供了保障，泰勒主義的立足點就是效率。所以秉持價值中立的行政部門的任務就是高效地執行政策。這是西蒙所秉持的觀念。然而更多的情況卻是，政治本身并不能很好地為行政服務，反過來卻還要栽贓行政。主權意志尚未形成，政策的公共性缺失，而沃爾多之所以強調公共行政的價值規范，強調公共行政學是一種政治理論，原因就是他看到了這樣的事實。

傳統模式的弊端本質上出現在政治層面，所以諸如人事制度調整、官員道德重建、績效評估等一系列堂吉訶德式的主流改革并未能起到多大作用，因為這些改革本質上還是在強調政治——環式民主的有效性。而憲政主義者的改革要求——要求行政官員首先要忠于憲法，其次才是選舉官員——也忽略了傳統公共行政要尋找替代模式的要求。相反社群主義者倒是更激進一些，可是它卻無法應對公民冷漠的問題。

（三）新的社會基礎

就在傳統公共行政困境頻發卻又一時難以解決之時，社會的發展卻是飛速的，新的社會基礎正在形成。這一新的社會基礎被諸如“后工業主義”、“后帝國主義”、“后現代”、“消費社會”、“全球化”、“新資本主義”、“信息時代”、“文化歧異時代”等一些詞語所描繪。然而從根本上來說就是兩點：市場的全球化和社會的多元化。一方面，市場的全球化使得整個世界變成一個有聯系的整體，然而在此基礎上并沒有一個保障這種聯系有序進行的機構。因此許多問題就從這有縫的國際社會間衍生，一個區域內的問題很可能會波及整個世界。另一方面，社會的多元化使得一致性更難以達成。公共政策一刀切的形式將很難調和多元群體的分歧。

傳統的公共行政模式已經面臨嚴重的困難，各種各樣的改革要求也并不能有效地解決，而新的社會基礎又對這一模式提出了新的挑戰，那么治理作為一種應對方式，能不能提供有效的解決方案呢？

二、公共治理對傳統公共行政弊端的應對

（一）公共治理的核心：公民參與

治理理論并非興起于公共行政范式的廣泛爭論中，它源始于福利國家對執政危機和挑戰的應對，但不得不說，作為一種跨學科的理論構建，治理理論對一系列政治學主張都構成了一定的影響。

與傳統的管理方式相比，公共治理彰顯了如下特點：（1）治理主體的多元性。治理強調多中心，主張并非只有政府單一主體能夠在社會治理中發揮作用，公民團體、行業協會等社會組織同樣可發揮積極的自我管理的作用；（2）治理的網絡狀態。既然治理強調多中心，那么參與到公共事務中的治理主體就不是等級式的而應該是平等的。不同主體之間既相互獨立又相互依存，并且在此基礎上進行持續的資源交換和溝通協商等互動行為。

（二）治理目標：實質民主

平等意識在現代生產生活方式所造就的原子個體的觀念中空前高漲，人民主權的理念深入人心。按照契約論的邏輯，每個個體基于社會契約形成公意，創制政府，國家的終極主權操于人民手中，國家的日常運轉則借助于政府。但如何保證政府能夠按照人民的意志忠實地履行其義務呢？這個問題這就是政治契約的核心問題。在盧梭之后，許多理論家針對現代的民族國家人口規模宏大的現實，設計出了“代議民主”的制度模型①。按照后來的政治實踐，特別是美國的政治實踐，這個問題是以如下方式解決的：在人民主權原則的支配下，政府的決策機構應該由定期的選舉產生。個人偏好集合成大眾意愿，然后由立法機構編纂成法典后實施，最后是由專門的選民進行評估，這種模式也就是福克斯和米勒所謂的環式民主。

從理論上來說，公民本來是不需要參與行政部門的活動的，因為已經有代儀民主的存在，公民參與顯得是多此一舉，甚至是對自己的背離。然而，我們不得不承認，民主的代議制形態并沒有實現實質意義的民主?，F實情況是，民眾的偏好、大眾意愿的形成、備選的政策方案等環式民主的各環節漏洞百出，主權意志并未形成。巴伯稱這種公民依據共同契約將管理公共事務的權力委托給自己投票選出的代表的民主形式為弱勢民主，他認為代議制民主充其量是趨近民主，而不是民主本身。治理作為一種范式提出，就是為了應對這個問題，它強調的公民參與是針對代議弱勢民主而言的強勢民主，這種公民自己管理自己事務的強勢民主（直接民主）主張通過持續的參與、互動與協商，在創造性共識的基礎上，化解沖突，容忍歧義；同時在互動的過程中，公民可以自行立法與創建政治社群，將依賴性的個人轉化成為自由的公民，私利轉化為公共利益。②公民參與意在通過這樣的過程來達成實質民主，在這一點上，治理可以說和社群主義是一致的，兩者都追求強勢民主。因此在強勢民主之下，政治將成為每一個人的生存方式。③正如亞里士多德所言：人天生是政治動物。

（三）治理面臨的挑戰

治理的理想不乏它的美好之處，然而現實總要給理想蒙上一層冷厚的冰霜。我們知道代議的形式民主并沒有實現真正的人民主權，實質民主的達成需要依靠公民的參與，可是公民愿意參與嗎？公民怎樣去參與呢？可以說這是困擾所有諸如社群主義、公民主義、強勢民主等以公民參與為依托的理論的兩項根本難題。

誰能要求一個終日為個人生活勞苦奔波的人花太多心思在公共事務上呢？公民參與首先遇到的一個難題就是公民冷漠問題。在市場中的個人，受到理性經濟人追求自身利益最大化的行為原則的影響。在一般實踐中，個體投入時間和精力等成本作用于公共政策的產出，則公共政策的產出則可以使多數人共享或受益，在考慮要不要參與時，往往是成本——收益分析的思維模式在主導，理性的經濟人理所當然地以“搭便車者”的身份出現。成本與收益回報的不對稱，必然造成參與者的政治冷漠。這一考量和相對短視使得公民在多數情況下并不會參與。按照同樣的原則，利益集團卻會有非常強烈的意愿參與，因為他們努力試圖影響的公共政策可以為他們帶來巨大收益，可是利益集團是一個自肥的集團，它并不會為公共利益考慮。代議制民主的意識形態中內藏著如此信條：大多數人直接參加事關國家事務的決策會導致烏合之眾的統治。但代議制民主的缺陷與其說是不讓公民直接參與治理，還不如說它向公民提供了滿足于踐行缺乏必要行政責任的政治義務的方式。因此公民參與在這種情況下很可能會演變成只有利益集團的參與，可是到頭來造成公共利益損失的“黑鍋”卻是由公民來背。

然而事情還沒有壞到那種地步，仍有一些可觀的公民參與的情況發生，這無疑給予了公民參與很大信心。比較典型的例子是湖北電視荊州電視臺的“電視問政”④，然而，在這些參與取得的成就中，幾乎同時性地，會惹來爭議。透過這其中的爭議我們可以看到，盡管一方面，這樣的參與能夠在有限程度上解決公民關心的公共問題，有利于官民溝通。但另一方面，由于參與方式的有限性，更多的沒有機會和沒有能力參與問政的公民，他們的利益就很難說能得到有效的關切反映。而且在相當意義上，如果公民的政治參與只停留在這種層次上，如果官僚系統熟悉了公共參與的水準，并能制定有效的應對方式，則因為有所謂的“公民政治參與”，官僚系統反倒可以以“民意”的名義操縱問政的方向，為他們的“懶政”、乃至“亂政”獲得合法性的外衣。盡管人們難以接受這種推斷，但依據墨菲定理，只要理論上存在這種漏洞，則現實中完全可能出現這種后果。很顯然，公民社會的“政治參與”還需要提高他們參政的水平和參與的深度。

三、達到治理目標的探索和實踐

公民冷漠、公民如何參與成為完善治理的探論者們不得不面對的兩項難題，如何去推動一個有效的公民參與，使得它能解決傳統公共行政的問題、達成實質民主是當前我們行動的主要目標。然而盡管前景幽暗，我們也應努力嘗試。

（一）保障公民參與物質條件，培植公民精神

前面已經提到公民參與的成本——收益考量，市場經濟造就了個人本位觀念，我們不能奢求一個人在為私人事務擔憂的同時還充分考慮公共問題。盡管社會多元，但支撐社會多元發展的無疑還是經濟基礎，因此政府一方面應該加強社會保障，使得每一個人都能獲得一個相對體面的生活，對未來獲得一定的確定性，這樣方才有余心參與。另一方面，要完善勞動法體系的建設，使公民得有余暇參與。與此同時，政府還應盡可能幫助公民培養公民精神，公民精神是是一種對自我權力的合理維護，是對公共事務深度參與的主觀訴求，當然公民精神的養成也不是一蹴而就的，需要政府引導、公民素質提升與主觀能動性增強等多方作用和配合下，通過良好氛圍的長期熏陶，方可習得。

（二）公民參與廣度和深度的協調

考慮到理性自利人假設，多數公民的參與行為會以成本——收益的思維方式來衡量，那么，公民利益與公共政策的關聯性越緊密，公民就會越有意愿參與。因此，選擇合適的政策成為問題的關鍵。面對公民參與，政府在通盤考慮時需要分類對待，面對不需要公民參與也能順利實施的政策，應把公民參與限制于較小范圍；面對無需公民參與，但應充分了解民意的政策設定，可以將所了解到的民意作為政策制定的重要依據；面對需要得到公民高度支持，才可保證有序實施的政策設計，可采取較為開放和包容的公民參與?，F階段，只有通過這樣的方式吸引公民參與，一步步培育公民精神，并在這樣的過程中逐步激勵公民，以使其具備參與的能力和素質，才是促進公民精神良性發展與社會治理機制逐步完善的好的選擇。

（三）公共行政系統的持續變革

對于傳統模式的批評會導致一系列變革措施的出臺，以應對這些批評，畢竟，政府的合法性源泉來自于人民，它無法忽視人民的意愿。因此，公共行政部門應當進行一系列適應這一趨勢的改革，不僅做到人員觀念上的改變，還要打造合適的參與平臺和積極應用配套的技術手段，在這里尤要注意增強公民政治話語權和影響力，當公民深切體會并認知到通過自身的參與和努力，能夠對政策的設定起到干預和影響，才能激發起公民踴躍參與的積極性。因此，政府應該公開更多的信息動態，以便于公民了解更多信息，實現信息不對稱的實質性突破。構建政府信息管理與公民訴求表達良性互動格局，二者才可相互助益，發揮其重要作用。

（四）公民與政府聯盟

即使如巴伯這樣推崇強勢民主的人士，也將強勢民主視為只是弱勢民主的補充而不是替代；治理的探論者們也沒有主張以商談式民主替代代議制民主。代議制民主在一段時期內仍將是民主的主要形式?？_瑟斯曾指出：任何地方的公民社會都是由良莠不齊、甚至完全怪誕的成份組成的令人眼花繚亂的縱隊。一味強調社會中心就可能助長一些邪惡勢力的增長，從而使得公民社會的“不自主性”發揮至極致⑤，因此，公民參與必須與業已存在的代議制民主較好地平衡而不是替代它，構成一個完整的民主運行有機體，才能更好實現公共利益。不過，即使公民直接廣泛參與了決策過程，還存在著在讓政府更加有責任感的過程中怎樣協調代議制民主和直接參與式民主的功能基礎的難題，直接參與式民主雖然可能更接近或可加強民主的固有本質，但也可能因為民間的多元性導致對多數政治原則的違背和“民主的赤字”。⑥

應當注意到，政治行政二分有缺點同時也有優點，即當政治被利益集團綁架時，行政部門的相對獨立地位還能為公共利益帶來促進，人民主權的原則隨時賦予了人民參與的毋庸置疑的合法性，然而，在實際運作中下，為了實質民主的實現，人民在主動提升自身的參與能力之余，還要注意把握參與的度。尤其是在后發工業國，民主的進程并沒有顯得那么循序漸進，因此很容易把矛頭指向行政部門，質疑成為普遍傾向，然而這些質疑也應該避免落入乖戾，即地方政府沒有為公民提供較好公共服務時，人們予以批評與質疑，而當政府務實作為時，依然被人們所攻擊，這將從側面嚴重挫傷改革者及實踐者的工作積極性。公民應正確客觀對待并且珍視公民參與的機會和價值，不能因為有些許瑕疵而全盤否定或非理性批判。行政部門和公民在這樣的互動過程中都要適當寬容和忍耐，同時互相給予一定的信賴。（作者單位：中央民族大學管理學院）

注釋：

① 代表作品為約翰·密爾的《代議制政府》。

② 巴伯.強勢民主[M].彭斌譯.吉林人民出版社，2006，第181頁.

③ 巴伯.強勢民主[M].彭斌譯.吉林人民出版社，2006，第146頁.

④ “電視問政”是湖北荊州電視臺的一檔直播節目，其形式是有普通民眾當場質問政府官員關于社會安全、食品安全、關乎民生的問題。按該節目的要求，官員需要對觀眾所提問題進行回答，或者作出承諾，定期整改。觀眾評委會當場對官員的表現，通過舉牌的方式來表達他們的滿意（笑臉）或是不滿意（哭臉）。后來，這一問政形式因湖北武漢市的采納，而形成了示范效應。2011年，“電視問政”這一新的問責形式，已經出現在湖北、湖南、廣東、河南等多個省市。詳細內容見“電視問政”百度百科詞條。

⑤ 卡羅瑟斯.市民社會[J].國外社會科學文摘，2000（07）.

⑥ 王詩宗.治理理論的內在矛盾及其出路[J].哲學研究，2008（02）.

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