中國總體國家安全觀下的安全治理與應急管理

文/張海波

中國總體國家安全觀下的安全治理與應急管理

文/張海波

2003年“非典”之后，中國開始著手建設以“一案三制”為核心的應急管理體系，涵蓋自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件的預防、準備、響應與恢復，在一定程度上實現了內部安全的統籌管理。十八大后，“總體國家安全觀”提出統籌外部安全與內部安全，這是更進一步的要求，這必然會對應急管理體系產生影響，甚至推動應急管理體系的整體變革。

在國際上，最為類似的情形來自于美國。2001年“9·11”事件之后，為應對基地恐怖組織等外部安全威脅所引發的內部安全問題，美國國土安全體系與國家安全體系也開始進行整合。雖然美國的制度設計不可直接借鑒，但其在實踐過程中的經驗和教訓可以給中國的安全治理體系和應急管理體系建設提供一些啟示。

本文的核心問題是：中國“總體國家安全觀”倡導的安全治理對應急管理有何影響？這種影響的理論基礎是什么？制度路徑是什么？具體而言，本文嘗試初步探討三個問題：第一，安全治理與應急管理在理論層面是什么關系？第二，安全治理和應急管理在制度層面是什么關系？第三，在“總體國家安全觀”倡導的安全治理體系中，中國下一代應急管理體系該如何發展？

理論發展：從相互獨立到理論趨同

概而言之，安全治理和應急管理在理論上經歷了一個從相互獨立到理論趨同的過程。它們雖然源起于不同的學科，但經過幾十年的發展，目前已經呈現交叉融合的趨勢。

（一）安全治理的理論發展

在社會科學的范疇內，“安全（security）”是在“冷戰”的背景下興起的概念，當時主要指國家安全、軍事安全，意識形態色彩濃厚。由于“安全”概念的“先天缺陷”，在隨后的幾十年中，國際關系領域的安全研究實際上都是圍繞著如何重新定義“安全”概念而展開。“非軍事安全”、“非傳統安全”、“國際安全”、“人類安全”、“綜合安全”等概念都是這一反思的產物。

前蘇聯的解體徹底否定了“冷戰”時期安全研究的理論預設：來自國外的威脅要大于來自內部的威脅。在這種情況下，“安全治理”概念興起，安全不再僅依賴于國家關系，而是嵌入了廣泛聯系的國際和國內事務中。

（二）應急管理的理論發展

如果將應急管理研究追溯至災害社會學，應急管理研究與安全治理研究在理論上具有同源性，都是社會科學的知識生產對當時“冷戰”格局的理論回應。 總體上看，美國的應急管理研究高度聚焦于災害情境下的組織適應。例如，早期災害社會學強調社會視角組織的突生適應，代表性的理論成果可統稱為“組織突生理論”。FEMA成立之后，應急管理研究則強調國家視角的跨組織、跨層級、跨部門的協同適應。2001年“9·11”事件之后，美國應急管理的重點轉向反恐，建立國土安全體系，在組織設計上重回層級結構 ，理論研究的焦點則是層級結構和網絡結構 的適應能力，這一爭論在2005年“卡特里娜”颶風之后達到高峰。

（三）安全治理研究與應急管理研究的理論趨同

經過幾十年的獨立發展，安全治理研究和應急管理研究的理論已經開始趨同，主要包括三個方面。一是現象領域的重疊。例如恐怖主義，既是安全治理研究的重點，也是應急管理研究的重點。在全球氣候變化的條件下，自然災害既是應急管理研究的傳統主題，也屬于非傳統安全研究的范疇。二是參與主體的擴展。無論是安全治理研究還是應急管理研究，都強調政府、市場、社會的共同參與。三是行動機制的多元，都由原來的強調政府立法、規制、規劃擴展為重視發展、自我規制、市場機制和談判、介入、參與等過程。

制度實踐：從內外有別到內外一體

在2001年“9·11”事件之前，美國的安全治理和應急管理是兩套制度體系，分別應對外部安全威脅與內部安全威脅，二者相對獨立。“9·11”事件之后，美國不僅開始統籌應急管理和安全治理，也強調內部安全管理與外部安全管理的整合，初步實現了內外一體。

（一）“9·11”事件之前的內外有別

在“冷戰”的背景下，美國于1947年發布《國家安全法》，設立國家安全委員會（簡稱NSC）和中央情報局（簡稱CIA）。直到2001年“9·11”事件之前，美國國家安全意識形態的“有色眼鏡”仍然對其國家安全政策具有重要影響，嚴重低估了基地組織在美國本土發動恐怖襲擊的威脅。事實證明，這完全是錯誤的。

美國應急管理的制度實踐主要起源于自然災害管理，最初只是地方事務，到上世紀50年代，美國聯邦政府開始介入。1979年，在卡特執政時期，美國成立FEMA，統一應對核打擊與自然災害。FEMA的成立整合了應急管理的組織與職能，經過四任局長的實踐，到上世紀90年代就已經形成了被廣為仿效的綜合應急管理模式。

（二）“9·11”事件之后內外一體

2001年“9·11”事件之后，美國成立國土安全部，以國土安全體系涵蓋應急管理體系，FEMA成為新成立的國土安全部（簡稱DHS）的內設機構，發展了國土安全模式。

在制度設計上，國土安全模式也是對綜合應急管理模式的升級。國土安全部成立之后，主要推行了三項制度。一是制定國家響應計劃（簡稱NRP），并以其代替聯邦響應計劃（簡稱FRP），將美國聯邦政府、州政府和地方政府都納入應急準備，強化跨層級協調合作。二是推行國家事故管理系統（簡稱NIMS）。作為NRP的配套制度，NIMS對美國州和地方政府的執行有強制要求，作為從聯邦獲得資金和合同的條件。三是明確國家準備目標（簡稱NPG）， 要求美國聯邦、州和地方政府共同制定全國范圍內的全災害的準備計劃。可以看出，在制度設計上，國土安全模式也不是對綜合應急管理模式的否定，而是對綜合應急管理模式的擴展和發展。

2005年“卡特里娜”颶風之后，美國對應急管理的失敗進行了反思，發布了《后卡特里娜應急管理改革法》，在國土安全部的體系框架內，重新賦予FEMA在自然災害應急管理中的領導地位。基于“卡特里娜”颶風中關鍵基礎設施的脆弱性，國土安全部制定了國家響應框架（簡稱NFR），以替代了NRP，重點發展與私營部門、社會組織在應急管理中的合作關系，以加強關鍵基礎設施的抗逆力。與此相應，NIMS也作為強制標準向被納入NFR的私營部門和社會組織擴展。

在美國的國土安全體系中，除國土安全部作為內閣機構主要負責國土安全的政策執行外，2001年“9·11”事件之后同時成立的國土安全委員會（簡稱HSC）也發揮著重要作用。原則上，NSC統籌外部安全事務，HSC統籌內部安全事務。然而，新成立的HSC無論是人力和財力都無法和1947年就成立的NSC相比，二者的協調能力不可同日而語。2009年5月26日，奧巴馬接受布倫南的調查建議，保持NSC和HSC在法律上的獨立地位，但將兩大委員會聯合組成國家安全幕僚（簡稱NSS），工作人員聯合辦公，以加強外部安全事務管理與內部安全事務的合作與統籌。

中國的安全治理與應急管理

中國“總體國家安全觀”提出統籌內部安全與外部安全，這是中國安全治理體系的“頂層設計”，是對“非典”之后統籌內部安全體系的進一步發展，對中國的安全治理與應急管理的理論研究和制度實踐都將產生重要影響，至少有三個問題需要探討：

第一，安全治理與應急管理理論研究的發展。一方面，安全治理與應急管理具有不同的理論起源，是兩種不同的理論范式。瑞澤爾（Gorge Rizer）認為，與自然科學的范式革命“你死我活”不同的是，社會科學往往是范式共存的，新范式的確立并不意味著舊范式的死亡，不同的范式只是看問題的視角不同罷了。這就意味著安全治理和應急管理在理論研究上將會長期共存，并行發展，安全治理研究不會取代應急管理研究，應急管理研究也不會取代安全治理研究。另一方面，安全治理與應急管理在理論研究上又開始理論趨同，這就意味著安全治理研究和應急管理研究可以互相啟發，互相借鑒。在社會科學的范疇內，安全治理研究主要分布在國際政治、國際關系等學科領域；應急管理研究主要分布在政治學、行政學、社會學、管理學等學科領域。傳統學科多強調學科邊界，但在“總體國家安全觀”下，安全治理研究和應急管理研究應該淡化學科邊界，建立多學科學術共同體，推動安全治理研究與應急管理研究的交叉發展。

第二，安全治理與應急管理制度框架的整合。在中國的制度情境中，傳統的國家安全體系非常狹窄，主要指以國家安全部為核心的政策體系。十八大之后，中共中央提出“總體國家安全觀”，明確要求統籌內部安全與外部安全，這就意味統籌內部安全與外部安全已經上升為“頂層設計”。在中國“總體國家安全觀”下，安全治理與應急管理是否整合？這就需要科學分析。美國在這方面也提供了參照。2005年“卡特里娜”颶風之后，美國政府問責辦公室（簡稱GAO）對應急管理和國土安全的目標能力進行了評估，二者在36個目標能力中有30個是相同的。中國也需要對安全治理和應急管理的目標能力進行評估，一旦二者所需的目標能力大致相同，安全治理與應急管理也可以進行制度整合。

安全治理與應急管理的制度整合可以有兩種思路。一是用安全治理與應急管理的絕對整合，用安全治理體系涵蓋應急管理體系。美國在2001年“9·11”事件之后采取的就是這種思路，將FEMA并入DHS，用國土安全模式代替應急管理模式。這一思路的理論預設是：責任分散是導致“9·11”事件發生的重要原因，用國土安全統籌內部安全建立一元化的管理體制可以固定責任。然而，DHS的優先目標是反恐，FEMA的強項是自然災害應急管理，FEMA并入DHS后，部門地位下降，經驗豐富的應急管理人員大量流失，這也是導致2005年“卡特里娜”颶風應急管理失敗的原因之一。更深層次的原因在于，DHS高度集中的層級結構和指揮控制（command and control）體系可能有利于反恐的執行，但與自然災害應急管理需要的網絡結構和溝通合作（communication and cooperation）體系是內在沖突的。二是安全治理與應急管理的相對整合，用安全治理體系涵蓋應急管理體系，但仍保留應急管理體系的獨立性。美國在2005年“卡特里娜”颶風之后，美國對FEMA和DHS關系的調整采取的就是這種思路，仍將FEMA保留在DHS的制度框架內，但賦予FEMA在自然災害應急管理中的領導地位，既強調反恐，也重視自然災害的應急管理。

基于美國2005年“卡特里娜”颶風應急管理的教訓，中國可以采用安全治理與應急管理相對整合的模式。這是因為，在中國的制度情境中，政府掌握豐富的資源，對強調政府、市場、社會合作的網絡結構和溝通合作體系依賴程度相對較低，因此采用絕對整合的思路具有比美國更好的適用性。而且，由于相對整合思路是“增量式”改革，更容易被接受，更具操作性。與此同時，安全治理體系與應急管理體系的相對整合有利于總體國家安全觀多目標的實現，既加強對恐怖主義、金融安全、信息與網絡安全等新興風險的應對，也不會削弱在自然災害、傳統病的應急管理上已經形成的優勢。

第三，中國下一代應急管理體系的可能方向。從整體演進的角度來看，中國應急管理已有的政策實踐可以粗略分為兩代：第一代為災害管理，主要是單一部門對單一災害類型的管理；第二代為應急管理，在單一災害管理的基礎上，統一了各類災害的應急響應，原有的單一部門的災害響應職能重新嵌入綜合應急響應。如果按照相對整合的思路，第三代應急管理體系既需要被納入安全治理體系，也需要保持相對的獨立性。

從組織結構來看，第三代應急管理的整體演進可以包括四個方面。第一，重新定義黨、政、軍三大體系在應急管理中的結構關系。在法理上，第二代應急管理的權責主體是政府。然而實踐中，特別重大突發事件的應急管理都是黨、政、軍三大體系同時參與。因此，在第三代應急管理體系中，重新定義黨、政、軍三大體系的結構關系也有利于將實現應急管理與安全治理的相對整合。第二，優化政、企、社三大部門在應急管理中的結構關系。2008年“汶川地震”之后，社會組織和企業參與應急管理成為常態，原來以政府為主體的應急管理體系需要擴展，不僅要容納社會組織和企業的參與，也需要使整個應急管理體系相互協同、運轉有序。第三，調整中央和地方在應急管理中的結構關系。2013年“蘆山地震”之后，中央政府在應急管理中的角色適度“退后”，強化了“屬地管理為主”的原則。這樣做的有利之處在于，一方面，地方政府應急管理的能力將得到增強，中央政府只需負責跨省級區域協調的應急管理；另一方面，中央政府必然也可以投入更多的精力應對外部安全威脅。第四，整合政府部門之間的結構關系。在第二代應急管理體系中，作為前端的災害管理和作為后端的應急響應還存在著結構性優化的空間，災害管理需要強化減緩和預防功能，弱化應急響應功能；重視各類風險之間的交互作用，強化綜合應急響應，優化災害管理政策體系應急響應在綜合應急響應中的嵌入結構。

從管理過程上看，第三代應急管理的整體演進可以包括兩個方面。第一，應急管理內部流程的重構。比較來看，美國國土安全模式發展的五階段管理流程更為合理，值得借鑒，尤其是其中強調并區分預防和減緩的做法。中國目前的四階段管理流程稍顯被動，也難以適用于所有的風險。第二，應急管理外部流程的重構。突發事件只是從風險到危機動態演化過程的一個階段，應急管理往前可以延伸是風險治理，往后可以延伸是危機管理。理論研究對應急管理前延至風險治理已經形成共識，對應急管理與危機管理關系的理解則有兩種思路：一是按照嚴重程度區分，應急管理屬于常規管理，危機管理屬于非常規管理，二者之間存在轉化的臨界點，一旦突發事件超越應急管理的能力范圍，就應該進行非常規決策，采取非常規手段；二是按照作用領域區分，應急管理屬于行政領域，核心是執行力，危機管理屬于政治領域，核心是合法性。不管按照哪一種思路，區別應急管理與危機管理，并在應急管理的基礎上發展危機管理都是必要的。

此外，突發事件分類、分級標準都需要進一步研究，以便可以容納恐怖主義、金融風險、信息與網絡風險、基礎設施風險等新的風險類型。《突發事件事件應對法》也需要進一步完善，吸收近些年在應急管理實踐積累的新的認識，與新的法律進行匹配，以促進第二代應急管理體系向第三代應急管理體系的整體演進。

（作者系南京大學政府管理學院教授；摘自《中國行政管理》2016年第4期）