淺析山東省公路管理體制改革

【摘要】隨著經濟社會的發展，山東省公路建設得到了迅猛發展，在推動公路事業的快速發展中，出現了公路管理職能交叉錯位、管理主體分散割裂、管理機制僵化等問題，針對這些問題建議山東省公路管理機制改革，重新定位公路管理職能、重設管理機構、重劃事權和轉化養管收機制。

【關鍵詞】山東省 公路管理 體制改革

一、引言

2015年末山東省公路通車里程達到26萬公里，比上年增加近四千公里。其中，山東高速公路通車里程5348公里，全國排名第七。目前山東省公路實行省、市、縣的三級管理制度，各級公路管理負責轄區內的公路建設、規劃、路政、養護等工作內容。在公路管理體制上，公路建設性資產的所有權歸屬山東省，只是由各市級公路局代為委托管理，由山東省廳公路局把各市級機構納入同級財政預算管理，同時把公路系統管理資產也納入同級財政管理。

二、山東省公路管理現狀

山東省公路快速發展的進程中推動了公路事業的快速發展，卻也遇到一些問題和矛盾。

（一）公路管理職能交叉錯位

在國務院下發的《公路安全保護條例》中，明確了公路管理機構和交通運輸部門各自的職責，公路管理機構主要負責公路養護、建設、路政、收費、應急等行政行為，而交通運輸部門是決策監督部門，負責行業政策、法規、執行監督等職能。咋看之下二則分工明確，但是現行執行過程中，二者卻職責不明、角色不清，各種角色集交通運輸部門于一身，他既是“運動員”，又是“裁判員”，既制定公路的政策，又負責監督和實施公路的養護、路政等多項任務，與公路管理機構相比，二者職能交叉，職責模糊，建管合一。

（二）公路管理主體分散割裂

山東省路網的劃分分散，按照技術等級、投資主體和行政區域被分割不同的管理主體，而管理體系上又劃分為高速公路、國道省道干線公路、縣鄉公路等各自獨立的板塊，在不同的管理主體和管理模式下，山東省公路管理的工作內容和職責重復而交叉，不利于路網效益和整體功能的發揮。例如在國省道公路的管理模式下，各地市公路局由當地政府任命和管理，各地市公路的財政和人事權歸屬當地政府，山東省公路局只有業務指導權，這種管理主體分散的局勢下，公路管理手段不足，沒有話語權。甚至有些地方政府擅自修改道路建設的等級，更改公路線路的走向，造成部分公路因技術標準、線位的不銜接變成了“卡脖路”，造成了資源浪費和公路建設的混亂。

（三）公路管理機制陳舊僵化

在目前的公路管理的模式下，管人與管事相分離，省局管事、地方管人的局面長期存在，省局對山東省公路系統的人員控制一直是空缺狀態，也造成了地方政府對公路部門不斷“塞人”，造成地方級公路部門人員超編，人浮于事的現象。另一方面，地方級公路管理機構的事企不分，既要行使行政管理，又要負責養護、設計和建設等工作內容，致使公路管理注重管理，輕視服務，市場監管和公共服務流于形式。

三、山東省公路管理體制改革建議

（一）重新定位公路管理職能

公路具有跨區域的連接的特征，特別是省道、國道的干線公路是運輸體系中最廣泛和基礎的運輸方式，關系著社會經濟的發展，是人員物質流動的動脈。因此公路行業管理職能的轉變要統籌考慮經濟社會未來的發展需要，也要考慮路網本身自身的統一性、網絡性的特性。例如在交通運輸部門的職能轉變中，應與公路管理機構職權劃分，在決策職能、監督職責和執行職能三方面相分離。而交通運輸部門負責決策和監督職能，各級公路管理機構負責公路養護、收費、應急、建設等具體的事物。各司其職，互不干涉，政企分開的原則，對各個公路管理機構的職能進行重新定位。

（二）公路管理機構的設置

針對山東省公路管理職能交叉錯位的現象，實行一個事情由一個部門負責，一個部門由一個上級機構的原則，各個公路管理機構實行職能的有機統一的管理體制。在省、市、縣三級的交通運輸部門只設置一個公路管理的專業機構，統一負責公路養護、收費、應急、建設等具體的事物。對市級公路局劃歸省局，實行垂直管理，這樣有利于事權、人權和財權的統一管理，有利于國省干線公路的垂直管理。對機構分散、職責相近的公路管理部門進行重新整合，形成橫向分工協調、縱向統一指揮的管理網絡體系，在不同的管理主體和管理模式下實現有效銜接。落實政企分開和政事分開，讓一些部門卸下不該管的權力，也要讓它們承擔自身的職能責任。對公路管理機構的下屬設計、監理和建筑單位實現轉企改革，使其市場化，成為自負盈虧、獨立經營的企業法人。

（三）公路管理事權的劃分

針對山東省公路管理主體的分散割裂現象，要理順省、市、縣三級公路管理的職責，合理劃分公路管理事權。按照統一領導和分級管理的原則，省公路局負責山東省高速公路、國道省道干線公路和農村公路的行政管理，在公路系統內省局屬于決策層，市公路局負責國道省道干線公路的行政執行，縣公路局負責農村公路的行政執行，而省交通運輸廳負責全省公路的統一領導，實現決策和執行相分離。

除高速公路事權歸屬中央，委托省政府管理外，國道是中央和地方政府共建的模式，省道的事權在省政府，考慮到干線公路的大動脈作用和公共性，國省道干線公路應由省公路局統一管理，垂直管理地市級等管理模式，對市級公路管理機構調整為省屬直屬機構，實行省市垂直管理。而對于農村公路管理屬于地方事務，地方政府的直接管理方便了直接服務群眾和點多面廣的特征。

（四）轉換養管收機制

公路的管理機制是在公路管理機制基礎上展開的，包括公路建設、收費、養護等相關的機制。因此期望通過公路管理機制的改革實現權力與責任相匹配，事、財、人三方面權力的相統一。例如在公路養護管理上，向公路的市場養護轉變，公路管理機構做好公路養護的市場監督，提供公平競爭的市場環境，在推進公路養護市場化中，把公路養護、省道大修、國道的設計、勘察、咨詢等工作和業務面向社會招投標，從而理清政府、市場和社會的關系。

在公路收費管理體制中，堅持公益性為第一位，加大對非收費公路的財政投入，對收費公路上分析人民群眾的承受能力，使得公眾在收費和非收費公路之間擁有選擇余地，滿足社會經濟下人民群眾的多元化出行。還要轉變觀念，從收費還貸的觀念向收費養路的轉變，實現公路管理的可持續發展。加強公路收費監管，從法律法規上保障公路的收費標準，制定科學合理的公路通行費用價格，適時把高速公路的政府還貸納入政府預算，保障公眾利益和社會責任。

參考文獻

[1]畢莉.山東省高速公路運營管理研究[D].山東財經大學碩士論文，2016.5.

[2]余紅峰.我國公路管理體制改革面臨的問題和對策研究[D].山東大學碩士論文，2011.3.

[3]閆宗鵬.山東省公路管理體制改革研究[D].陜西師范大學碩士論文，2015.5.

作者簡介：卜志峰（1977-），男，山東日照人，供職于日照高速公路路政大隊。