內蒙古重點國有林區發展問題研究

天瑩

內蒙古的重點國有林區是我國北方重要的生態屏障，在保障我國的生態安全方面處于重要的不可替代的地位。為保護森林資源，更好地發揮其生態服務功能，在實施天然林保護一期和二期工程的基礎上，2015年4月，國家林業局做出在東北和內蒙古重點國有林區全面停止商業性采伐的決定，林區轉型發展到了關鍵時刻，國有林區天然林進入全面保護階段。為此，進行國有林區發展問題研究，對于保護森林生態，維護國家生態安全，改善民生都具有重要的意義。

一、重點國有林區發展情況

本文以內蒙古大興安嶺林管局管轄區域為案例，進行重點國有林區發展問題的研究。內蒙古大興安嶺林管局有42個企事業單位，其中林業局19個，林業職工20萬，涉林人口150萬人。本世紀以來，國有林區在城鎮化、產業轉型、公共服務等方面發生了明顯的變化。

（一）林區產業多元化發展正在起步

從2000年天然林保護一期工程正式實施以來，內蒙古國有林區木材產量大幅削減，一期減幅39.7%，二期減幅52.7%，今年全面停伐，生態優先發展成為林區發展的主線。加快產業轉型和城鎮化發展成為必然趨勢。為保護好生態，實現產業轉型，“十二五”期間大興安嶺國有林區根據自身實際確立了“3598”戰略。特別是2012年以來，為了加快產業轉型，又進一步確定了“五大基地”和“三大龍頭”。圍繞新的發展思路，產業轉型有了明顯的起色。旅游業呈現上升勢頭，林下產業發展規模正在擴大。目前，國有林區擁有阿爾山、莫爾道嘎、阿里河等8個國家級森林公園，汗馬、額爾古納2個國家級自然保護區，130多個旅游景區和景點，隨著宣傳力度和景區建設力度不斷加大，林區旅游人數和收入明顯增長。2013年，旅游業接待人數67.1萬人，旅游綜合收入3.57億元，分別比2010年增長1.18倍和70.8%。木耳、滑子菇、杏鮑菇等食用菌培植規模不斷擴大，克一河打造出“諾敏山”這一自治區著名商標。圖里河依托原有的森健制藥公司，對金蓮花、水飛薊、返魂草等中藥進行種植，對本地赤芍進行野生馴化。藍莓林果種植、樟子松、云杉等苗木培植面積不斷擴大，大楊樹成為內蒙古最大的有機藍莓種植基地。此外，北極狐、野豬等特色養殖技術不斷進步。林下經濟和特色養殖正在逐步成為當地林業人口的重要收入來源。

（二）生態移民和棚戶區改造促進了林區人口向城鎮和城市的集聚

2009年末國家全面實施了以改善林區職工居住條件為目標的國有林區棚戶區改造項目。內蒙古大興安嶺國有林區通過撤并部分邊遠林場，實施生態移民和棚戶區改造，將山上職工和家屬移居到條件比較好的林業局、林管局所在地的小城鎮和小城市，讓他們告別了“板加泥”房，搬進了溫暖的樓房，居住條件顯著改善。截止2013年，大興安嶺林管局棚戶區改造工程完成投資59.39億元，項目建設中由國家、自治區、企業、職工個人等共同承擔建設資金，開工107938戶，完工101021戶。棚戶區改造不僅是在林業局所在地就地建設，還順應林區職工方便教育、醫療、養老的客觀要求，在扎蘭屯、牙克石、海拉爾等地進行了異地建設，滿足了林區職工的多元化需求，促進了林區人口的城鎮化，也提升了城鎮化水平；隨著人口向城鎮、城市的遷移，進一步減輕了人口對森林生態系統的壓力，進而使林區進入到生態保護優先、民生為先的新時期。

（三）林業職工收入與全區職工收入的差距正在縮小

1998年之后，隨著國家天然林保護工程的實施，林區木材生產量大量削減，尤其是2011年第二期天保工程實施后，林區木材削減的幅度更大，而林區經濟轉型較緩慢，經濟面臨諸多困難，林業職工收入總體水平偏低。針對這一情況，森工集團采取多種措施提高職工收入，職工工資增長速度加快，從2000年的4258元增長到2013年的32371元，增長了6.6倍，職工年平均工資從2005年相當于自治區職工工資的48%提高到2014年的67%，差距不斷縮小。

（四）林區職工的社會保障水平不斷提高

民生改善是林區發展的出發點。從2008年之后，原來由林管局承擔的教育、醫療、衛生、廣電等部分社會職能已經移交屬地政府，教師、醫療衛生、廣電部門職工待遇和社會保障水平有了明顯提升。截止到2014年底，內蒙古森工集團企業職工養老保險全部納入了省級統籌，醫療、工傷、生育、失業保險實現了屬地統籌，社會保障水平不斷提高。2011年啟動了住房公積金制度。

二、國有林區發展中面臨的一些問題

（一）小城鎮人口規模偏低，集聚人口能力弱

進入本世紀以來，林區總人口呈現不斷減少趨勢。一方面是由于人口自然增長率明顯下降，另一方面是由于人口的大量流出。總人口的減少，一定程度上影響了人口向城鎮的集聚。鄂倫春、牙克石、額爾古納、根河共有建制鎮23個，約50%左右的建制鎮常住人口在1萬人以下，這樣的人口規模很難產生集聚效益，對人口的吸引力也十分有限。

（二）新產業規模偏小，支撐力不足

林區產業轉型發展需要具有一定規模的新產業作支撐。但是多數地區林下產業規模不夠大，布局較分散，難以吸引大的加工銷售企業來投資，也缺乏定價話語權，林產品的價格和收益難以提高。產品以簡單包裝為主，深加工能力不強，缺乏有影響力的品牌，這勢必會影響林下產業和產品的競爭力。旅游業發展雖然呈現上升勢頭，但尚在培育過程當中，不論規模還是層次都亟待提高，與旅游業相配套的公路、鐵路、住宿餐飲等基礎設施建設明顯滯后，服務意識不強，嚴重制約林區旅游業的發展。

導致轉型過程中新產業規模小的原因之一是資金不足。隨著一期和二期天保工程木材大幅削減，生產規模也明顯下降，而木材的市場價格也受需求的影響呈現下降趨勢，由此導致企業木材生產收益下滑。同時，企業還承擔著供暖、垃圾清理等公共服務職能，每年支出巨大。特別在棚戶區改造的民生建設中，企業連續多年給予很大投入，而且還有大量銀行貸款，再拿出用于產業轉型發展的資金十分困難。原因之二是林區現有職工文化水平整體偏低，缺乏適應產業轉型發展的人才。據統計，2013年在崗職工中，初中以下文化程度的人數占林區在崗職工人數的50%，大學本科以上的人數只占4.29%，還大多分布在林業局和研究單位。林區新產業發展所需的技術人才、市場營銷人才、管理人才都嚴重短缺，進一步制約了產業轉型的進程。

（三）林業職工收入偏低，一線崗位吸引力不強

大興安嶺森工集團職工平均工資雖然從2005年以來不斷增加，與自治區職工工資的差距在不斷縮小，但2014年仍然偏低，相當于自治區職工工資的67%。每年招收新職工困難較大，且即使招進來，由于工資偏低，條件艱苦，一些年輕人，不能安心工作，尤其是在一線工作的年輕人通過報考公務員或者到企業工作等途徑跳槽的不少，導致一線職工年齡結構偏大，后備人才缺乏。老齡化問題成為制約林區發展的重要因素。隨著老職工陸續退休，如果年輕人不能補充進來，對林區生態保護和發展是不利的。

（四）垃圾處理和生活污水處理等市政設施建設滯后，影響林區小城鎮的宜居性

林區小城鎮都是因林而建，應林而興的。小城鎮從建立之初，主要是本著“先生產，后生活，邊生產，邊建設”的思路發展，生活條件改善方面和基礎設施建設方面的投入與生產投入相比還是較少，歷史欠賬較多。2008年之后隨著一些社會職能的剝離，企業辦社會的情況得到轉變，但還有部分社會職能（如供暖、垃圾清運、物業等）仍然由林業局承擔，而林業經濟在天保工程之后又十分困難，收益明顯下降，在小城鎮建設上再增加投入力不從心。同時，一些林業局所在的建制鎮，地方政府由于人員不足、財力有限等多種原因，導致小城鎮建設和管理水平不高，一些小城鎮生活垃圾、污水處理和飲用水安全問題還沒有得到很好解決，一定程度上影響了小城鎮的宜居性。

三、促進國有林區發展的對策

內蒙古國有林區發展要把生態保護和提供生態服務放在首位，要協調好生態保護和民生改善的關系，通過增強新產業支撐力、完善生態補償機制、提升小城鎮功能、注重人才培養和引進等措施，促進林區可持續發展。

（一）要加快發展高端旅游業

旅游業是林區最具潛力的產業之一。目前，相對于全國旅游業向高端發展的勢頭，林區接待能力明顯不足，開發的景區十分有限，道路等基礎設施亟待完善，旅游策劃、宣傳等人才缺乏，旅游項目比較單一的狀況急需改變。因此，要對林區旅游業進行合理規劃，立足長遠，把它定位為高端旅游和生態旅游，而不是普通觀光旅游，更不能只顧收費不顧生態保護，保證林區旅游業的健康可持續發展。

（二）促進林下經濟和特色養殖業的發展

加強木耳、菌類植物、藍莓、藥材等基地建設，擴大生產規模，提高技術含量，開發新產品，提高品牌市場競爭力；建設信息平臺，利用互聯網+模式，加快基地與市場的對接，拓寬銷售市場，提高經濟效益。并將旅游業和林下經濟相結合，把林下產品開發成旅游商品，就地銷售。通過旅游業和林下經濟融合發展，為林區職工創造更多的就業崗位，拓寬增收渠道。

（三）嚴格禁止增加新礦點，建立政府與市場、國家和地區相結合的森林生態補償機制

國有林區首要任務是保護和堅守好這片北方生態屏障，樹立保護好森林就是對國家最大的貢獻。嚴格禁止增加新礦點，已有的礦點也要采取有效的環保措施，嚴重危害生態環境的要關停，不能為了眼前的經濟利益而犧牲長遠生態利益。國家要進一步提高對森林的生態補償額度，在國家生態補償的基礎上，適時推進區域與區域間的橫向生態補償， 還要爭取將內蒙古大興安嶺國有林區納入到國家碳匯交易試點之中，實現森林價值的市場化，進而逐步建立起森林生態服務價值的政府與市場、國家與地區相結合的補償機制。

（四）完善城鎮基礎設施和公共服務功能，建設環境優良的生態宜居小城鎮

既要重視小城鎮交通、通訊、道路、供水、排水、供電等基礎建設，也要同步建設城鎮垃圾處理、廢水集中處理等環保設施，保護好小城鎮的生態環境，不斷增強城鎮宜居性和吸引力，使得小城鎮成為居住和休閑度假養生的好地方。

（五）重視高層次人才引進和培養，增強內生動力

要實現產業的轉型發展，最重要的是要有人才，要增加林區職工子女的招聘比例，適當放寬條件，吸引林區職工子女大學畢業后能夠回到林區工作，優化職工年齡結構，提高職工整體文化素質。同時，擴大招聘專業的范圍，不僅局限于生態保護、生態工程、園林、植物保護等專業人才，還要根據產業轉型發展需要，招聘新產業發展的管理、技術、研發、市場開拓等方面的人才，為林區轉型和新產業發展提供智力支持。

（作者單位： 內蒙古社科院城市發展研究所）

責任編輯：張莉莉