公共信用信息向征信機構開放問題探討

盧盛羽

社會信用體系建設的重點是加強信用信息的記錄、整合和應用，其中信用信息分為公共信用信息、金融信貸信息、商業征信信息等。根據“政府推動、社會共建”的社會信用體系建設原則，政府部門在信用信息的記錄、整合、應用特別是向征信機構開放信息過程中作用巨大。《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》明確提出要建立政務信用信息有序開放制度。如何將公共信用信息開放共享給征信機構使用，對信用體系建設尤其是培育發展征信市場產生了重要影響。

一、公共信用信息開放的定義范圍

公共信息資源開放的概念源于歐美國家，美國通過制定《1966年信息自由法》等一系列法律法規和搭建開放網站（data.gov），為信息開放提供法制基礎和平臺載體，有效推動了公共信息資源開放戰略的實施，促進了信息資源產業發展。近年來，我國政府高度重視公共信息資源開放工作，2013年《國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見》要求“制定公共信息資源開放共享管理辦法、加快啟動政務信息共享國家示范省市建設”。目前，北京、上海等地的公共信息資源數據開放網站相繼投入試運行，取得一定成效。

公共信用信息屬于公共信息資源的一種，指行政機關、司法機關、依據法律法規行使公共事務管理職能的機構，以及提供公共交通、供水、供電、煤氣、電信等公共服務的企事業單位，在履行職責和提供服務中產生的可用于識別公民、法人和其他組織等信用主體信用狀況的數據和資料。其主要包括三類：一是行政司法機關記錄產生的行政許可和行政處罰信息、表彰獎勵信息或失信被執行人信息等；二是依據法律法規行使公共事務管理職能的機構如工會、社科聯、工商聯、共青團等記錄的違規行為信息、表彰獎勵信息等；三是水電煤氣等公用事業單位如電信、煤氣、水務公司記錄的欠費信息經權威仲裁機構認定后屬公共信用信息。公共信用信息與政務信息、商業征信信息等均存在差異。公共信用信息由行政機關、司法機關、公用事業單位和群團組織等公共部門產生，而只要是政府部門產生的信息都可稱為政務信息。商業征信信息由市場交易主體產生記錄，屬于契約雙方的交易行為信息，具有私人性質；公共信用信息由公共部門產生，具有一定的公共性。

各地的公共信用信息管理制度均對公共信用信息公開、共享和開放做出規定。一般認為，信息公開指社會公眾無需授權就可通過信用網站、新聞媒體等媒介獲取信息，即信息無條件向任何社會成員提供。信息共享指提供信息的公共部門通過公共信用平臺共享獲取其他單位記錄產生的信息，即信息在公共部門之間共享共用。公共信用信息開放指將信息以個別查詢或批量共享等方式提供給具備一定資質資格的社會機構的行為，以達到發展壯大征信市場等相關行業的目的。隨著信用體系建設的深入以及征信市場的興起，各地逐漸重視公共信用信息向征信機構開放使用問題。

二、公共信用信息開放存在的問題

（一）缺乏開放共享觀念理念

理論上，公共信用信息屬于公共財產，其所有權和使用權不只屬于記錄產生部門，而應由社會相關各方共享共用。現實中，由于我國經濟社會處于轉軌階段，計劃經濟色彩和官僚意識嚴重，服務型政府尚未建立以及財產權利意識尚不發達，社會整體缺乏信息開放的理念意識。公共部門普遍認為，信息所有權和使用權屬公共部門所有，信息開放不是必然要求，可依其自身意愿決定，此外基于保護個人隱私和商業秘密以及規避法律風險的考量，大部分公共部門對信息開放的態度非常謹慎。

（二）缺乏法律法規支撐

雖然國家規劃綱要提出了公共信用信息開放的設想，但規范管理信息開放行為的法律法規尚未配套完善，信息開放缺乏法治基礎，工作難以取得實質性進展。主要表現在：一是個人隱私、商業秘密保護措施不健全。信息開放與個人隱私、商業秘密保護是對立矛盾的兩個方面，信息開放需要在保障個人隱私和商業秘密的前提下進行。歐美國家經驗表明，加強對個人隱私權的保護是培育發展征信市場的重要保障和基本要求，為此還需要進一步完善我國相關法律法規；二是各地只對信息公開和信息共享進行規范，缺乏專門規范信息開放行為的法規制度；三是已有的規章制度層級低，約束力不強。省級層面出臺的法規、規章或規范性文件約束力不強，并且地方各試各法，未有全國統一的信息開放標準規范。

（三）缺乏衡量公共信用信息價值的統一標準

公共信用信息具有價值是社會共識，但如何衡量存在爭議，主要有三種處理方式：一是公共信用信息作為公共財產，應無償向社會機構開放共享；二是征信機構通過市場競爭方式獲取信息，并以市場化交易形式衡量信息價格；三是征信機構按照數據記錄和維護的成本對公共部門進行一定經濟補償，以此獲得數據使用權。由于以上方式均存在一定爭議，目前社會各界對信息價值的衡量缺乏統一認同，阻礙了公共信用信息的開放。此外，信息歸集整合機構與信息產生記錄部門之間如何分配征信機構給予的經濟補償，也是一個難點問題。

（四）數據質量較差，數據歸集不及時

公共信用數據質量差、信息孤島嚴重、數據難以及時歸集共享等影響了信息資源的開放共享。主要表現在：一是基本信息雖然較多，但可以展現信用主體信用狀況的行政許可和行政處罰等信用信息卻較少；二是信息記錄標準規范不統一、信息化程度不高等原因導致信息普遍存在數據重復、數據項缺失和數據邏輯錯誤等情況，一些部門甚至未電子化記錄信息；三是缺乏懲戒約束或者利益激勵措施導致數據歸集不及時，難以形成持續性的數據提供報送機制。由于征信機構對信息質量要求較高，以上情況影響了征信機構購買獲取公共信用信息資源的動力。

三、征信機構對公共信用信息的需求分析

（一）傳統征信機構對公共信用信息的需求分析

傳統征信模式存在征信數據獲取困難、數據分散難以集中、數據更新不及時、數據獲取門檻高等難題，因此迫切需要歸集整合公共信用信息。一是有利于獲取工商、編辦、民政等法人注冊登記部門以及公安等個人登記部門掌握的個人、法人權威注冊登記信息。二是有利于信用主體信用狀況的全面展現。吳氏三維信用論認為，信用包括誠信度、合規度和履約度等維度，傳統征信機構記錄的交易行為信息只能展現履約度情況；而公共信用信息可展現征信對象依法依規履行社會責任情況即合規度，因此將公共信用信息納入商業征信報告，將能更全面、客觀地反映征信對象的信用水平。

（二）互聯網征信機構對公共信用信息的需求分析

互聯網征信指互聯網公司利用社會成員在互聯網活動中沉淀的海量數據，從交易行為、活動軌跡、履約情況等維度對征信對象進行評價并形成信用報告的征信模式，其具備以下特征：數據來源廣泛、類型豐富；數據量大且雜亂、數據整合困難；需經較長時間和實踐才能檢驗數據的真實性；個人隱私保護困難，容易侵犯社會成員的合法權利，面臨法律風險。互聯網征信機構獲取公共信用信息后可解決兩方面問題：一是可準確識別信用主體身份信息。從征信技術上，互聯網征信采取的先讓用戶自主上傳數據資料，再通過其他線上或線下手段驗證的數據收集模式，導致數據權威性嚴重不足，獲取公共信用信息后可解決此問題。二是可進一步評估整合互聯網海量數據。歸集整合公共信用信息后，可迅速驗證交易行為、活動軌跡等數據的準確性，提升信用報告質量。

四、政策建議

一是制定公共信用信息開放共享辦法。各地制定的公共信用信息管理制度尚不能滿足信息開放的現實需要。為此，建議盡快制定國家層面的公共信用信息管理法規，對公共信用信息資源開放相關問題進行規范明確，確保既能保護信用主體合法權益，又可為征信市場的快速發展提供公共信用數據支撐。

二是盡快建立完善公共信用信息價值定價機制。按照黨的十八屆三中全會關于發揮市場在資源配置中的決定性作用的部署，充分發揮市場作用，協調處理好公共信用信息歸集整合機構、信息產生記錄機構和征信機構等各方的關系，依法依規建立起各方都能接受的公共信用信息資源定價機制，為信息開放掃清體制機制障礙。

三是抓緊建立保障公共信用數據質量的工作機制。數據是征信機構的核心資源。開放公共信用信息的前提條件是信息記錄產生部門提供質量良好、更新及時的公共信用數據，特別是公共信用信息價值定價機制建立后，數據質量的好壞將直接影響公共信用數據的定價水平。因此，有關部門要盡快建立起提升公共信用數據質量的工作機制，確保公共信用數據質量符合征信機構開展業務的需要。

四是加強對征信機構獲取公共信用信息相關行為的監管。在注重信息開放的同時，也要加強對相關征信機構的監管，建議完善已有征信機構許可備案制度，加強征信機構獲取使用公共信用信息資源相關行為的監管，加大對泄露數據、侵犯信用主體合法權益行為的懲戒力度，推動信息有序、規范、安全地向征信機構開放。

五是進一步明確公共信用信息向征信機構開放的方式。主要有兩種方式：一是數據批量提供并在征信機構落地。由于公共信用信息內容涉及到信用主體信用狀況，如果監管不到位，將導致信息泄露及侵犯信用主體合法權益，甚至影響國家安全，應該謹慎使用。二是開放數據端口，提供批量查詢服務。由于數據不落地，可避免數據被濫用和泄露，較為安全可控，因此推薦采用此方式。

基金項目：本文系廣東省哲學社會科學“十二五”規劃項目“社會信用體系在政府與市場關系中的作用機理研究”成果，編號GD15XYJ11；廣東省教育廳創新強校工程2015年特色創新類項目（人文社科類）“十三五”時期廣東省社會信用體系的有關制度設計研究成果，編號2015WTSCX072。

（作者單位：廣東省宏觀經濟信息分析中心）

責任編輯：代建明