以營改增為契機開啟完善地方稅體系的新探索

崔晨濤 崔玉亮

營改增的全面推開為鼓勵社會投資，推動產業轉型，促進大眾創業、萬眾創新營造了活躍寬松的環境，適應了當前經濟形勢的需要。但營改增后地方稅所面臨的“破”與“立”的困局尚未得到完全解決，探索營改增后完善地方稅體系的新局面仍顯任重道遠。

一、營改增后對地方稅收和稅源管理產生的影響

“營改增”后，地稅部門將失去當前額度最大、占比最高的主體稅種，地方政府公共財政預算收入也會受到較大影響。

（一）地方財力面臨縮減壓力

營改增是我國結構性減稅的重要步驟。多年來，營業稅作為地方稅源的主體和支柱，一直起著舉足輕重的作用，其收入的穩定性、管理的可控性、對相關稅種的帶動性、對地方財政收入的重要性，都是其他地方稅種無法相提并論的，因此營業稅全面退出后，地稅收入結構將出現根本性改變，并由此對地方財政收入帶來一系列影響。以河南省沈丘縣為例，2016年1-4月份營業稅累計完成8572萬元，比去年同期增長107.1%，增收4432萬元，占年預算收入的32.9%。1-4月份增值稅累計完成2694萬元，比去年同期增長22.0%，增收486萬元，占年預算收入的24.1%。營改增后，按預計2016年5-12月份地稅部門征收的營業稅將減收17505萬元，年底國稅部門增值稅收入應完成26002萬元。如果按營改增后中央和地方按五五分成，即使稅收收入總量不變，財政收入將減收1.3億元左右。

（二）“營改增”后附征稅費收入面臨流失

“營改增”后，還將對所得稅管轄權產生重大影響。按照國家稅務總局的規定，新辦企業的所得稅管轄權是隨著主體稅種走，繳納增值稅的企業，企業所得稅由國稅部門管理，繳納營業稅的企業，企業所得稅由地稅部門管理。全面實行營改增后，企業所得稅面臨流失，并失去成長空間。隨營業稅附征的企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、教育費附加收入將相應降低。同時，“營改增”后地稅失去“以票控稅”這個重要抓手，納稅人尤其是零散戶納稅人，在國稅取得增值稅發票后將有可能無視地稅管理，有意無意地避開申報地方稅這一環節，從而使地方稅的征收難度加大，稅收成本將會大大提高。

（三）小稅種難以支撐地方財政收入

“營改增”后，地稅部門失去了可以支撐半壁江山的主要稅源，地稅收入在一定時期內將會明顯下滑。如在地方稅收入中，耕地占用稅和契稅兩個稅種雖然實現了高速增長，但這兩個稅種屬于一次性稅源，隨政府項目批地多少或以所有權發生轉移變動的不動產為征稅對象，稅源不穩定。而房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、車船稅、資源稅在現階段的地方稅體系中仍屬小規模稅種，尚不足以支撐地方財政收入。

（四）稅制陳舊及稅種設置不盡合理

現行的稅制較為陳舊，稅收政策存在設計缺陷，可操作性較差。如房產稅和土地使用稅，在城鄉一體化發展的大環境下，征收范圍仍局限于城市、縣城、建制鎮和工礦區，土地使用稅稅額調整緩慢，在稅收效益和社會效益之間難以把控平衡點；土地增值稅稅制復雜、扣除項目繁多、政策邊界界定難度大，面對房地產開發衍生出的一些新事物，難以及時在政策上進行更新，造成基層政策執行難、對政策理解不一；契稅和耕地占用稅條文粗泛，2010年“兩稅”由財政劃轉到地稅后，政策上更新緩慢、內容滯后，特別是涉及到自然人的一些民生問題方面的政策可操作性差，難以在公平和效率之間找到平衡，不能適應形勢發展的需要。

（五）部分行業企業稅負增加同時地方收入有所減少

“營改增”的初衷是為企業減負，但由于經濟發展本身的制約、稅收征管的現狀、增值稅抵扣鏈條尚不完善以及部分企業的財務制度不健全等因素影響，短期內勢必造成一些行業和企業稅負增加、利潤承壓等問題。如建筑業和房地產業將會存在此類問題，迫切需要在制度設計過程中密切關注并采取有力措施加以防范。“營改增”目前采取的是原營業稅收入改為增值稅后仍劃歸地方的過渡辦法，看似不會對地方財政收入構成影響，但“營改增”鼓勵更多企業專業化經營，細化產業分工，理性的納稅人會出于企業利益最大化的考慮而改變企業組織結構，從而形成更多抵扣項目，減少繳納增值稅，進而導致地方政府收入減少。

二、營改增后完善地方稅體系的思路和方向

完善地方稅體系不僅有利于規范政府間財政關系、營造更加統一、規范、公平、透明的稅收制度環境，而且有助于提高地方財政保障能力，調動地方政府積極性，促進地方經濟發展。

（一）完善分稅制，確保“營改增”后地方財政收入穩定

在保持現行中央、地方收入格局基本不變的前提下，科學測算因增值稅征稅范圍擴大導致營業稅收入減少的規模，重新調整中央與地方的增值稅收入分成比例。調整后的地方增值稅收入增量至少要足以填平營業稅稅收減少的缺口。分稅制改革以來，中央財政收入的比重逐步提高，財力相對富裕，而地方財政收入的比重逐步減少，加之中央政府的一系列轉移支付都需要地方資金的配套，導致地方政府財政困難越來越嚴重，因此建議營改增后，適當提高地方政府的稅收分成比例，以緩解地方財政壓力，調動地方政府的積極性，避免地方財政收入因稅制改革而帶來巨大波動，從而取得地方政府對“營改增”的支持。

（二）加快完善地方稅體系，不斷壯大地方政府財力

現行分稅體制將稅源穩定、增長潛力大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩定的小稅種，導致財權向上集中，地方政府無法組織到與其事權相匹配的財力。因此，要加快完善地方稅收體系。

目前地方財政收入對房地產業的依存度較高，房地產業稅收（剔除上繳中央部分）占地方財政收入的比重已超過30%。筆者認為，應將對房地產業的主要稅收從流轉環節轉移到保有環節，將現行的房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等合并為統一的房地產稅，以房地產的評估值作為房地產稅的計稅依據。

對于資源稅，應擴大資源稅的課稅范圍，將水資源、森林資源、草場資源等納入課征范圍，支持生態環境改善；適當提高原油、天然氣、金礦、有色金屬礦等資源的稅率，改變計征方式，增加資源稅的稅負水平，提高資源稅收入，發揮資源稅的調控功能，限制過度開采不可再生資源。

隨著居民收入的增長，個人所得稅占全部稅收的比重將會繼續提高。個人所得稅改革是實現“綜合與分類相結合”的個人所得稅制。對工薪所得、承包經營所得、勞務所得，可在綜合考慮個人贍養人口狀況、教育支出、醫療和社會保險支出、房屋購置支出等因素進行綜合扣除，再按超額累進稅率綜合征稅。對偶然所得、稿酬所得和特許權使用費所得實行分類征收。

同時要嘗試開征環境稅、教育稅、社會保障稅等新稅種。環境稅在稅率設計可從低稅率起步，隨企業與納稅人承受能力和環境治理成本等因素變化而適時調整、提高。教育稅將目前征收的教育費附加、地方教育費附加、教育基金和文化事業建設費等合并為教育稅，專項用于教育事業發展。社會保障稅是將目前分散在人社、民政、衛生等部門的社會保障基金改為社會保障稅。社會保障稅分設養老、醫療和失業等稅目，納稅人為存在雇傭關系的雇主和雇員及不存在雇傭關系的自營業主。

（三）科學改革和重構地方主體稅種，實現地方財政收入穩定增長

“營改增”后，地方稅體系將喪失主體稅種，中央和地方應注重重構地方主體稅種。作為地方稅的主體稅種，應具備稅基堅實、征稅范圍廣泛、收入規模大，稅制相對穩定且能夠成為地方財政收入的主要支撐等特征。根據我國國情和地方稅收入情況，在短期內，應選擇消費稅、企業所得稅和個人所得稅作為地方主體稅種。從長遠來看，隨著我國經濟的發展和城鎮化進程的加快，房地產稅可作為將來地方稅的主體稅種，這就要求加快對開征房地產稅的立法工作。

消費稅目前屬于中央稅，僅次于增值稅、營業稅、企業所得稅，是我國第四大稅種。消費稅稅源豐富，大部分稅源具有穩定性，增長潛力較大，從財政收入的角度看可以與營業稅置換，如劃歸地方征收，可成為解決地方稅源問題的有效方案。

現行企業所得稅稅收管轄權的劃分為企業的利益選擇留下操作空間。自2002年開始“一稅兩管”，經過10多年來的實踐運行，稅收征管成本不斷增加、工作交叉、矛盾不斷、效率降低，給征納雙方帶來了很大的不便。雖然國家有關企業所得稅管理權限的文件在不斷修訂完善中，國稅發【2008】第120號規定以2008年為基年，2008年底之前國家稅務局、地方稅務局各自管理的企業所得稅納稅人不作調整。2009年起新增企業所得稅納稅人中應繳納增值稅的企業，其企業所得稅由國稅局管理；應繳納營業稅的企業，其企業所得稅由地稅局管理。由于新辦企業對主營業務界定可能不準確，并且變數較大，國、地稅兩家對企業所得稅管理程度的不同，導致國、地稅對稅源的爭奪。從企業角度來看，“人往高處走、稅往低處流”的現象時有發生，企業在管轄主體的選擇上具有較大空間，增大了征管中的信息不對稱。如企業所得稅由地稅部門統一征收上繳國庫，再按分享比例返還給地方，實現“一稅一管”，保證執法主體明確、執法力度一致，這樣既便于企業所得稅的日常征收管理，提高企業所得稅征收管理效率，又可以避免不必要的資源浪費，避免由于國、地稅征管力度的差異造成企業稅收負擔的不同。

（四）加強稅收管理，提高稅源管控水平

應加強國、地稅的合作，加快稅收征管轉型，主動適應“營改增”后對地稅工作的新要求。加強形勢教育，引導地稅干部正確認識新一輪財稅體制改革和國家結構性減稅政策的重大意義。大力提升地稅干部的綜合素質，提高其適應稅制改革步伐的能力。以中辦、國辦《深化國、地稅征管體制改革方案》和國地稅合作工作規范實施為契機，不斷提高稅源管控水平，要立足現實做好稅源精細化、專業化管理。針對“營改增”后納稅人涉及的隨營業稅征收的城建稅、教育費附加、文化事業建設費等征繳入庫和財稅庫銀聯網的設置等問題，與國稅部門建立稅款委托代征機制，確保地方稅收及時足額入庫，實現稅款不流失。

“營改增”后，對征管工作進行機構改革和資源整合，真正使稅收管理進入第一線，直接面對納稅人。對納稅服務機構做到扁平化管理，把金字塔型的組織機構改為扁平型的組織機構，減少不必要的中間環節，全面梳理辦稅流程，大力推行首長問責任制、服務承諾制、限（延）時服務制、公開辦稅制等優化納稅服務措施，不斷挖掘優化納稅服務內涵、豐富優化納稅服務的載體和手段。并把“互聯網+”思維引入納稅服務領域，著力打造“互聯網+納稅服務”模式， 積極樹立地稅新形象。同時要堅定將小稅種做大的決心，并付諸行動，使之形成規模，達到聚沙成塔、集腋成裘的效果。小稅種也可以成為地稅增收的重要因素，以彌補“營改增”后稅源減少對稅收造成的影響。

（作者單位：1.鄭州大學馬克思主義學院；2.河南省沈丘縣財稅經濟學會）

責任編輯：張莉莉