重大決策社會穩定風險評估法治化建設研究論綱

文/黃杰 朱正威 吳佳

重大決策社會穩定風險評估法治化建設研究論綱

文/黃杰 朱正威 吳佳

引言

重大決策社會穩定風險評估機制（簡稱“穩評”）已成為政府在社會風險治理領域的一個重要政策工具和維穩與維權的有效抓手。在梳理“穩評”材料時發現，我國大部分省市已將它作為重大決策（如重大工程項目建設和重大政策制定）的一道“剛性門檻”或“必經前置程序”。然而，從依法決策和簡政放權等最新的改革要求來看，將“穩評”作為一種前置性審批程序的法律依據并不是很充分，且“評估前置”的要求同依法決策等要求之間存在一定的矛盾。同時，“強調決策的法制化是西方國家行政決策風險評估制度的一個顯著特點”。由此我們認為，在當前能有效解決上述問題的優選方案是推動“穩評”的法治化建設——本文將研究的核心問題聚焦于此，并基于相關政策文件和地方實踐，從理由、實踐和路徑等維度對該問題進行深入的探討。

主要理由

在全面推進依法治國與國家治理體系和治理能力現代化的背景下，積極推動重大決策社會穩定風險評估法治化建設的主要理由即必要性體現在三個方面：

其一，現有各種“穩評”的政策文件和工作要求并未從根本上解決其合法地位問題。近年來，中央就開展、健全和落實重大決策社會穩定風險評估陸續出臺了一系列重要的政策文件，提出了具體的工作要求。如《關于建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發〔2012〕2號）強調：開展社會穩定風險評估對于促進科學決策、民主決策和依法決策等具有重要意義。這些文件和要求基本上確立起了我國“穩評”的基本制度框架和具體運行機制，既有較強的指導性和可操作性，又為地方的自主探索和創新留下了一定余地。然而，它們也存在不足，非常突出的一點是關于“穩評”性質的：現有政策文件大都以黨政部門“指導意見”或“暫行辦法”的名義出臺，這表明“穩評”還只是從中央到地方的黨政體系內部的工作指導類的規則制度，而非由立法機關等部門制定的正式法律，即“穩評”的合法地位問題并未從根本上得到解決。

其二，前置審批的要求同簡政放權與依法決策的要求之間存在矛盾。由于在推動維穩關口前移和風險源頭治理上發揮了非常重要的作用，各級黨委和政府日益重視“穩評”，在相關文件中和會議上不斷強調“評估前置”和“不評估就不決策”的剛性執行。如2014年2月的《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》指出：“健全重大決策社會穩定風險評估機制，把社會穩定風險評估作為重大決策出臺的前置程序和剛性門檻。”而一些地方的“穩評”文件更是明確要求“將社會穩定風險評估同項目建設和審批掛鉤”，將穩評報告“作為項目審批（核準、備案）的前置條件”。然而，不同的聲音一直存在，如有意見就認為，重大項目審批前置條件已包括環境影響評價和節能評價等，再增加“穩評”，既與行政審批制度改革的方向相悖，也涉嫌違反行政許可法。

上述情況特別是將“穩評”同項目建設和審批掛鉤，就同《精簡審批事項規范中介服務實行企業投資項目網上并聯核準制度的工作方案》（國辦發〔2014〕59號）存在矛盾。該文件指出，“企業投資項目核準仍然存在前置審批手續繁雜、效率低下”等突出問題，“清理”是重點工作任務，而“清理原則”的第二、三條值得重點關注：“對法律法規沒有明確規定為前置條件的，一律不再作為前置審批”“對法律法規明確規定為前置條件的，除確有必要外，都要通過修改法律法規，一律不再作為前置審批”。由此我們發現“穩評”在制度層面存在一個更為根本性的問題：黨委系統（含政法委、維穩辦）與政府系統（含發改委、法制辦）在“穩評”的政策規定和工作要求上存在著矛盾。解決前置審批（政治要求）與依法決策（法治要求）矛盾的一個現實方案是推動“穩評”法治化建設，如通過立法使“穩評”成為一種有明確法律依據的前置審批程序。

其三，“穩評”實踐中出現的一些消極認識和錯誤做法亟須通過法治化建設來解決。在目前的“穩評”工作中，黨委和政府的領導人特別是“一把手”的高度重視，黨政職能部門特別是政法委、維穩辦和發改委的積極推動，是各地“穩評”建立健全最重要的動力。盡管各地普遍將“穩評”視為重大決策的“剛性門檻”，但同具有嚴格約束力的正式法律法規比較，黨政體系內部的考核要求或工作辦法既不“剛”也不“硬”，它導致三方面的問題。第一，消極片面地看待“穩評”。如有人認為“穩評”為重大決策“設限”而非“服務”，影響政府工作效率，增加企業經濟負擔等。第二，不愿評和不想評。一些地方或部門并不嚴格按照“應評盡評”和“評估前置”等要求開展“穩評”，往往只是走走形式。第三，一些地方或部門在開展“穩評”時存在著主觀“操縱性”因素與“自由裁量空間”，進而演化為敷衍應付、避重就輕、評而不用和自評自斷等錯誤行為。

綜上，面對上述一些直接影響“穩評”健全和落實的難題，如果不及時采取有效的措施進行應對，那么一項本來蘊含著科學與民主精神的綜合風險治理和社會矛盾化解機制，就很可能最終淪為一種“認認真真走形式”的黨政體系內部自我評估與決策合法性論證的“權力的游戲”，而這就凸顯出了推動“穩評”法治化建設的必要性和緊迫性。

地方實踐

由上可知，“穩評”是近年來我國社會治理體制和維穩機制創新的重要成果之一，其作用的全面發揮和機制的良性運轉都同其法治化建設的程度密切相關。這意味著“由個別領導人即人格化權威推動的創新不應成為一種常態，逐漸走上制度化的道路才是努力的方向”，而目前從中央到地方都在積極推動“穩評”的制度化、規范化和法治化建設。基于實地調研和網絡搜索等方式獲取的材料，本部分對在“穩評”法治化建設上先行先試并取得了積極進展的地方——四川省——的實踐情況進行剖析。

2005年以來，四川省共開展社會穩定風險評估2萬余件，預防化解社會矛盾4.5萬余個，群體性事件大幅下降。截至2014年年底，全省21個市（州）、183個縣（市、區）均結合本地實際制定了社會穩定風險評估實施細則或辦法；國土、人社、教育和國資等21個省直部門結合本系統實際，制定完善了實施細則或具體辦法，健全評估機制和程序，形成了條塊結合的制度體系。10多年來，四川省在社會穩定風險評估的制度化、規范化和法治化建設方面取得了積極進展和豐富成果，這一方面促進了地方政府的依法行政和依法決策，有力地維護了全省的社會穩定；另一方面可以為今后中央政府關于“穩評”的頂層立法提供參考和借鑒。

一方面，四川省于2005年在全國率先探索建立了重大工程項目社會穩定風險評估機制，此后又陸續出臺了“穩評”的全國第一部省級政府規章和第一部省級黨內規章，最近正在積極推進“穩評”的人大立法工作。這10年來四川省“穩評”建立健全的過程就是當地政府積極推動“穩評”制度化、規范化和法治化建設的過程，它充分體現了當地政府在創新社會治理體制和維穩機制過程中的探索精神與政治智慧。另一方面，四川省各種建章立制的舉措在全國都具有開創性和奠基性意義。不到10年時間，我國所有的省（區、市）都已經建立了“穩評”，這顯然同四川省等先行先試的地方存在密切關聯：因為在“穩評”發源地形成的一些做法（如遂寧的“五步工作法”）經過時間檢驗是有效的，進而得到上級政府認可，最終由中央政府在全國進行了推廣。因此，類似當年創建“穩評”一樣，四川省在“穩評”法治化建設上同樣走到了全國最前面，而省級人大關于“穩評”的立法可能在最近取得重要進展，到時候“穩評”就可以真正實現有法可依和在法治保障的基礎上更好地運行。

此外，我們注意到其他的一些地方，如北京市也正在推動“穩評”的法治化建設。2014年4月，北京市召開了重大決策社會穩定評估工作會議，市政府領導指出：自2013年以來，北京市健全完善了市、區（縣）、街道（鄉鎮）三級重大決策社會穩定風險評估機制體系，要求完善工作機制，研究將社會穩定風險評估納入立法范圍。2015年4月，北京市政法委領導在全市社會穩定風險評估工作會議上指出，要進一步提高對社會穩定風險評估工作的認識，這項工作是推進依法行政、促進科學決策、民主決策的重要抓手。顯然，一些地方的積極探索就可以為國家層面的“穩評”法治化建設提供重要的參考，中央政府則應根據創新社會治理體制和健全依法決策機制等方面的要求及時對實踐中的做法和經驗進行總結與提煉；在此基礎上努力凝聚各方共識、從頂層設計的高度出發努力推動“穩評”早日進入國家立法程序。

可行路徑

一項制度在建立或創新之后就面臨著如何成長與鞏固的問題，而這通常同制度有效性或者說制度績效存在密切關聯。那么，在我國運行，10年有余的“穩評”，其功能開發和制度績效的情況究竟如何？我們對該問題的回答如下：

作為風險治理和維穩領域的重要創新，“穩評”是一項能夠從源頭上化解社會穩定風險的重要制度安排，對于促進黨和政府的科學決策、民主決策和依法決策，預防和化解各種社會矛盾具有十分重要的意義，這主要是從應然功能角度說的。然而，從實踐形態角度看，目前“穩評”是一種嵌入到政府決策過程中的“必經程序”——它“不同于‘法定程序’，其本質仍是行政機關實現其決策理性的一種自我裁量程序”。由于存在前述種種問題，“穩評”尚未充分發揮其在風險治理等方面的重要功能。2015年12月27日，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》指出：“健全依法決策機制。完善重大行政決策程序制度，明確決策主體、事項范圍、法定程序、法律責任，規范決策流程，強化決策法定程序的剛性約束。”顯然，“穩評”就是風險治理和維穩領域的一項“重大行政決策程序制度”，上述綱要等政策文件無論是對于健全和落實“穩評”，還是對于更好地實現“健全依法決策機制”等法治政府建設的要求，都是非常適用的。具體而言，在當前推動“穩評”法治化建設可以從如下的3個方面進行努力：

首先，領導干部應樹立科學的“穩評觀”，注重運用法治思維和法治方式推動發展。一方面，制度的缺陷、實踐的偏頗固然有其客觀原因，但總是與實踐主體的主觀認知局限相關聯，一些政府工作人員的“穩評觀”是出于部門及主體的自利動機和策略性選擇，這導致不少地方在建立健全“穩評”的過程中存在動力不足、機會主義和形式主義等問題，而這在某種程度上根源于剛性約束機制的缺失，即是說“穩評”法治化建設的嚴重滯后。我們認為，科學的“穩評觀”應是出于政府部門及主體的公共動機和戰略性考量，它強調的是重大決策事項的實施必須建立在風險評估和依法決策的基礎上。另一方面，黨政領導干部特別是“一把手”的高度重視對于“穩評”的建立健全至關重要，這一也同樣適用于“穩評”的法治化建設。當前應將轉變領導干部的主觀認知和行為方式，特別是“運用法治思維和法治方式推動發展”作為“穩評”法治化建設的重點。

其次，應當努力提升“穩評”的法律地位，使之從柔性的“必經程序”變為剛性的“法定程序”。目前，從地方到中央的“穩評”政策文件都還只是黨政體系內部工作指導類的規則制度，要使其更好地發揮推動政府依法決策和風險源頭治理等功能，就應努力提升“穩評”的法律地位，使之從柔性的“必經程序”變為剛性的“法定程序”。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”的要求和《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》等政策文件就為“穩評”的健全特別是其法治化建設指明了方向：盡快將“穩評”納入到法治軌道上、努力提升其法律地位——通過立法等形式將“穩評”變為政府重大決策時一道剛性的“法定程序”，切實增強其強制性和約束力，使得“穩評”更加制度化和規范化。

再次，為了盡快實現“穩評”有法可依，應當積極推動地方立法和頂層立法。地方立法階段，基于一些先行先試的地方如四川省的經驗，地方層面“穩評”法治化建設的就是進行立法，以便真正實現有法可依；鑒于實踐中的地方立法仍處于少數省市的自主探索階段，要加快該項工作的步伐，就應積極推動“穩評”依法擴展到行政法規、部門規章等層次，省級行政區域及具有地方立法權限的較大城市可依據中央和地方立法權劃分，在不與上位法抵觸的前提下先行制定本系統、本區域的“穩評”法律規范。而根據我國漸進式改革的邏輯和四川等地的做法，如下的立法路線圖可供參考：地方政府為“穩評”立法（出臺政府規章）—地方黨委為“穩評”保駕護航（出臺黨內規章）—地方人大及其常委會通過“穩評”條例（出臺地方性法規）。頂層立法階段，在“穩評”的地方立法實踐日漸豐富的基礎上，中央政府擇機推動“穩評”的頂層立法，初步設想如下：由國務院（包括法制辦和發改委）和中央政法委（包括維穩辦）等共同組成“穩評”立法起草小組；在深入調研和充分論證的基礎上制定《重大決策社會穩定風險評估條例》，經國務院常務會議通過后正式公布和施行；此后進一步努力的方向是，像當年《中華人民共和國突發事件應對法》的制定和出臺那樣，由全國人大常委會審議通過“穩評”的正式法律。

綜上所述，本文對在當前為什么和如何推進“穩評”的法治化建設進行了全面深入的探討。由于“穩評”是嵌入到政府決策程序與政策過程中的，因而其法治化建設程度就必然會受到決策程序法治化和政策過程民主化程度的影響，這提醒各方不應孤立地和就事論事地看待“穩評”的法治化建設。同時，還應高度關注如下難題：即便“穩評”解決了立法問題即實現了有法可依，作為一種行政決策程序，它仍然面臨著執行問題即能否做到有法必依。從《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》的有關要求看，要確保“穩評”的剛性執行，就應大力加強一些配套措施特別是“組織保障和落實機制”的建設，如加強黨對“穩評”和法治政府建設的領導、落實第一責任人責任、強化考核評價和督促檢查等；此外，還必須高度重視行政程序主體、重大行政決策程序、行政執法程序、監督和責任追究等程序性要求，絕不允許為達到執法目的任意減省行政程序的剛性約束，走“綠色通道”和“快行線”。顯然，在立法基礎上努力實現有法必依是“穩評”法治化建設更高層次的目標，這方面問題值得做進一步的探索和研究。

（黃杰系西安交通大學公共政策與管理學院講師，朱正威系西安交通大學公共政策與管理學院教授，吳佳系西安交通大學公共政策與管理學院碩士生；摘自《中國行政管理》2016年第7期；原題為《重大決策社會穩定風險評估法治化建設研究論綱——基于政策文件和地方實踐的探討》）