村級權力規范化中的治理動力問題——基于浙江N縣的分析

文/徐加玉 左停

村級權力規范化中的治理動力問題——基于浙江N縣的分析

文/徐加玉 左停

問題的提出

自20世紀90年代以來，農村基層治理問題不斷凸顯，鄉村治理呈不斷惡化之勢。為此國家采取了若干措施改善“三農”狀況和鄉村治理狀況，2006年全國范圍內實行稅費改革后，農民稅費負擔被徹底取消，鄉村矛盾得到很大程度的緩解。黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”，首次在國家政治層面明確提出國家治理體系和治理能力現代化這一重大命題。治理現代化意味著治理的法治化、制度化、規范化、程序化等。

雖然村民自治制度已經實施30多年，但相關的制度建設遠未達到完善的程度，隨著基層治理現代化命題的提出，考察這一動向對于鄉村治理會產生何種影響，具有重要的理論和現實意義。已有研究，如范瑜對村委會選舉制度的歷程和特點的梳理，項繼權對村民自治在“后稅改時代”所面臨的村務公開和民主管理問題的研究，盧福營、孫瓊歡對村務監督委員會制度創新及其績效的研究，陳奕敏對浙江溫嶺“民主懇談會”的研究，李勇華對基層社會創造的社會管理或社會治理創新的研究等對認識村級權力無疑具有重要意義；但從村級治理動力角度對村級權力規范化進行研究的較少，而村干部的工作積極性是其進行村莊治理的基本動力，缺失了村干部的積極性，村莊治理將失去重要的依托。考察村級權力規范化對鄉村治理動力的影響對我們更好地認識鄉村治理機制具有重要意義。

浙江東部沿海N縣，地區經濟發達，村莊利益密集，因村莊權力運行不規范，村莊內部矛盾十分突出，縣紀委因此牽頭實施村級權力規范化改革，意圖規范村級權力，減少權力越軌及因此產生的貪污腐敗、干群沖突事件。這為我們觀察基層治理現代化改革的路徑、效果和影響提供了一個良好的平臺，借此能夠直觀地觀察到村級權力規范化會對村級治理產生何種影響。本文所用資料來源于筆者在N縣的實地調查，通過參與觀察法和深度訪談法，筆者對N縣改革情況進行了深入了解，實地走訪了眾多縣鄉干部、村干部和普通村民，獲得大量訪談資料、文字材料、圖畫材料等，這些資料構成本文分析的基礎。

N縣村級權力規范化改革素描

N縣位于浙江省東部，屬于經濟發達地區，下轄4個街道和14個鄉鎮，共有23個社區、11個居委會和369個行政村。N縣長期以來一直是全國經濟百強縣，該縣2014年的GDP達400多億元，人均GDP達6.5萬多元，當年的城鎮居民人均可支配收入突破4萬元，農村居民人均可支配收入突破2萬元。隨著經濟的發展帶來地價不斷上升和租金不斷上漲，許多靠近城鎮城區和交通要道等地理區位條件優越的村莊擁有大量的集體資產，村莊利益非常密集。

（一）改革緣起：權力濫用與腐敗

隨著地區經濟的發展和城鎮建設的推進，許多城中村和城郊村中聚集的利益越發密集，許多村莊擁有巨大的集體資金和日益增值的集體資產。一些城郊村在征地拆遷中也獲得了可觀的經濟利益。許多村莊在利益分配問題上產生諸多矛盾和沖突，在村級權力行使不規范的情況下，出現了諸多村干部貪污腐化問題以及干群矛盾激化問題。據縣紀委統計，來自農村的信訪和上訪數量居高不下，且80%至90%與村莊財務問題和村干部濫用權力問題有關。這些問題一旦處理不好，村民就會向更高級政府機關上訪，甚至赴京上訪。一旦發生上訪現象，基層政府將承擔巨大責任。村莊矛盾劇烈也導致一些涉及城市發展和村莊改造的重大項目及工程無法推進。許多村莊往往分裂為兩個或多個派系，對立情緒濃厚，相互爭斗和拆臺，嚴重阻礙村莊社會經濟發展，危害農村地區和諧穩定。因此，調控農村社會矛盾、維護社會秩序和穩定成為擺在N縣面前一道緊迫課題。鑒于諸多矛盾沖突起源于村級權力運行不規范，縣紀委牽頭于2014年上半年組織實施了村級權力規范化改革，意圖通過界定村級權力范圍、規范權力運行程序來減少權力濫用行為及其相關的腐敗現象，緩解鄉村社會矛盾。

（二）規范之法：“權力清單”制度

N縣將改革重點放在規范村級權力上。在這之前，N縣已經推廣了涉及重大村務的“五議決策法”，在此基礎上，N縣將各條口涉及村級權力的條文進行整理，濃縮成簡單易懂的36項，形成“權力清單”，其中19條涉及村級重大事項決策、村級招投標管理、村級工作人員委任、村務公開、村集體資產處置等集體管理事項，17條涉及宅基地申請、救災救助、計劃生育、矛盾糾紛調解等便民服務事項。每一具體事項都以清晰的流程圖形式展現出來。

“權力清單”包含了涉及村民利益的所有常見事務，如宅基地審批、低保評選、重大工程項目招投標等。每一項事務都通過一套清晰可操作的程序來保證村級事務的公開公正處理。36項事務處理流程和程序中廣泛引入了召開兩委會議、召開村民代表會議、鄉鎮干部列席會議、向村民公示等環節。這些環節強化了程序性，增強了村莊內部的監督力度和鄉鎮政府對村級權力行使過程的監督力度，期望以此對村級權力進行有效的監督和制約。以村級工程項目招投標為例，隨著工程標的的增大，設立的監管程序越多，參與監管的村莊力量越多、政府部門級別越高。

N縣認為，這些措施對村干部手中的“小微權力”做出了明確界定，清晰地規定了村級權力行使的程序和步驟，使得村級權力運行過程受到村民及縣鄉政府的有力監督和規范。N縣一方面通過舉辦一系列學習班、培訓班、知識競賽活動等形式對村干部進行培訓和考核，并制定專門的處分條例以處分嚴重違反程序的村干部；另一方面通過電視、報紙、書籍、條幅、標語、漫畫等媒介在全縣范圍內進行大力宣傳，讓普通村民認識、了解和學會運用“權力清單”。

（三）改革中的村民與村干部

作為本次改革的發起者和主導力量，縣政府在改革實踐過程中進行公開、大力度的宣傳，并在宣傳中構建“多贏”話語：即改革既對群眾有益處，對村干部也有益處。在強大宣傳努力下，權力清單制度以文本、視頻、圖畫等形式呈現在村民面前，打破了長期存在的信息壟斷現象，使得村莊權力更加透明公開。對于這一改革，村民反映普遍較好，認可度較高，并付諸實際行動，自實施改革以來，縣政府已收到若干村民舉報村干部違反制度規定的案例。

“多贏”話語也極力強調，改革最大的受益者是村干部，村干部按照程序辦事，能夠減少村民對村干部的猜忌，“還村干部一個清白”；明確有章可循也使村干部避開“人情陷阱”。當遇到托情送禮時正大光明地表示“現在我一個人說了不算，想幫也幫不上”。盡管現實中村干部的確會享受到上述益處，但村干部的反應相對復雜。也有一些村干部對“權力清單”制度持消極態度。他們認為，“權力清單”制度程序過于繁瑣，執行成本較高，村莊內部的反對派可以借此阻礙村莊公共事務決議的達成。在村莊內部權力斗爭較為激烈的地區，如果當選者不能爭取村莊內部反對力量的支持，幾乎難以做成任何事。另一方面，村干部過去擁有的較大自由裁量空間被極度壓縮，極大地削弱了村干部的“權力感”。有村干部直言，過去想當村干部是因為村干部“威風”“有權力”“有面子”“有好處”，現在當村干部則變得“沒意思”。

權力的規范與反抗

（一）村級權力的規范化：制度、監督與制約

“權力清單”的誕生，使得村級權力明晰化、公開化、程序化，為過去模糊的村級權力界定了清晰的邊界和程序，并在制度設計中強化了三重監督以制約村級權力，即自下而上的群眾監督、同級的村務監督委員會監督以及自上而下的縣鄉政府監督。在這種新的制度下，村級權力發生了重大的轉變。

首先，村級權力的邊界變得非常清晰。包含36條規定的“權力清單”是村級權力的主要內容，村莊中需要處理的大小事務和日常事務幾乎被包含其中，村級權力從模糊的權力變成了清晰的權力。其次，村級權力更加公開和透明，且受到更多的監督和制約。“權力清單”制度不僅列出了權力的清單和邊界，而且規定了權力運行的具體程序，所有事務必須按照規定的流程進行處理，這些流程不只村干部清楚，普通村民也非常清楚，這就打破了信息壟斷，實現了信息的雙向透明，普通村民可以依據“權力清單”的規定對村干部的權力行使行為進行衡量、監督和批評。由于流程中廣泛引入村黨員會議、村民代表大會、村民大會、縣鄉政府審批等環節，而且強化了村莊已有的監督機構，村級權力既相互制衡，又處在普通群眾和縣鄉政府職能部門的監督之下。在多重監督下，村級權力進行暗箱操作的空間被大大削減，村級權力真正實現了公開、透明運行。最后，權力的服務功能增強。村級權力日益程序化、公開化和透明化，極大地減少了權力被濫用和亂用的空間，從制度上限制了村干部的權力，并在制度上使權力服務化，行使權力的核心是為群眾辦事，且全程都會受到村民代表和村民的監督。村干部的主要角色日益從“管理者”變為“服務者”，其主要權力基本上限于召集會議和執行會議決議。

（二）村干部的反抗：消極、抵制與退出

“權力清單”的矛頭直指村干部手中的權力，在規范、限制村干部的權力后，村干部更多地承擔了協調者和組織者的角色，村干部的權力空間和牟利空間被極大壓縮。面對針對自己的“革命”，村干部的反應不一，有的村干部接受這一變革，有的村干部則會采取一些隱蔽或激烈的方式表達不滿，最常用的策略是消極、抵制和退出。一些村干部在改革后在工作中表現出消極狀態，在完成基層政府布置的政務和村莊公共事務過程中消極從事。程序上的違規是明顯易察的，往往會被村民覺察和舉報。但日常工作中的消極狀態則難以應對。一些村干部采取了類似于斯科特所說的“弱者的武器”來反對針對他們的變革，如態度不積極、拖延推諉、找理由搪塞、求穩不求變等。在大幅喪失權力感和牟利空間后，一些村干部傾向于消極和求穩，減少對政務和村莊治理的投入度，極力避免“出力”和可能會添“麻煩”的事。在這種情況下，自上而下的政務得不到高效推行，自下而上的村民需求也可能得不到有效滿足。喪失權力感和牟利空間后，一些村干部選擇了辭職退出，在歷次換屆選舉都非常激烈的城郊村，一些村干部坦言不會再參加下一屆的競選，甚至有村干部還未到任職期限，已有提前辭職的打算。

權力規范化中的治理動力問題

賀雪峰認為，村干部的動力機制主要可以劃分為社會性收益和經濟性收益兩類，社會性收益指村干部可以從職位中獲取表達性收益，如聲望、權威、面子等，經濟性收益指可從職位中獲得的一些經濟收入，既包括正當的合法的收入，也包括潛在的灰色收入。晚清以前的中國傳統鄉村社會，由于小農剩余很少，難以支撐起一個現代化的官僚行政體制，皇權或國家力量缺乏深入鄉村社會的經濟基礎，為了節省治理費用，國家不得不接受簡約主義治理模式。廣大鄉村社會區域主要依靠族長、鄉紳等地方精英進行治理，實行鄉村自治，地方精英則以面子、聲望等社會性收益為主要追求。國家不需要為這些鄉紳精英支付報酬，也不需要為治理鄉村付出過多資源，對國家來說治理的成本很小。隨著晚清以來國家政權力量不斷向農村深入，官僚機構開始從縣一級逐步向下滲透，國家對農村的強力汲取和村莊社會的日益解體使得重視社會性收益的傳統鄉紳精英退出村莊政治舞臺，以謀取經濟利益為主的“贏利型經紀”占據村莊政治舞臺，最終導致了國家政權建設的嚴重“內卷化”，嚴重削弱了政權合法性。

20世紀90年代以來，鄉鎮在缺乏財政和資源的情況下為了提高村干部的工作積極性默許村干部從中獲取一些灰色收入，再次將村莊中的“贏利型經紀”推上村莊政治舞臺，經濟利益成為權力精英進行村莊治理的主要推動力。兩者間也形成了“均勢型”的“鄉村利益共同體”。在這一利益同盟中，村干部可以借此從中獲取一些灰色收入，鄉鎮則借此調動村干部的積極性從而更加積極地落實鄉鎮布置的行政事務，副作用是引發了大量基層矛盾和沖突，直至波及基層政權的合法性問題。稅費改革后，基層矛盾得到很大程度的緩解，國家不再直接從鄉村中汲取大量資金，而且基層政府開始負擔村級組織運行費用和村干部工資。然而，這些撥付目前還遠遠不能滿足鄉村社會的需要。

“權力清單”制度極大地削弱了村干部的權力空間和牟利空間，打破了“鄉村利益共同體”，但也削弱了村干部的工作積極性。基層治理一直面對的兩個難題依然未獲根本解決：一是“要積極性還是要規范”兩難問題。如果不能給予村干部以足夠吸引力的待遇，就無法避免村干部的積極性下降，影響其在村莊中落實政務的效率和參與村莊治理的積極性；二是在正式待遇不足而灰色利益被取締的情況下，絕大多數村民受限于經濟收入水平將被排斥在村莊權力之外，只有時間、精力和財力富余的富人能夠擔任村干部，村干部將更加“富人化”。“富人治村”可能會引發村莊政治的階層排斥，富人大多以金錢投資收益為取向，這會破壞基層民主政治，損害基層治理的權威性和合法性。從長遠看不利于鄉村治理的良性發展。

結論與建議

通過清楚地界定權力的邊界，規范權力運行的程序和廣泛引入群眾和政府部門的監督，N縣的“權力清單”制度實現了村級權力的規范化、法治化、公開化和透明化。村干部的權力被規范，濫權和尋租的空間被大大壓縮，越軌行為大為減少。

改革有利于將旨在謀取灰色經濟收益的人阻擋在村級權力之外，但是并沒有解決更為根本的治理動力問題。村級權力規范化在極力壓縮村干部灰色收益空間的同時，并沒有大幅提高其正當收益，這在不同程度上降低了村干部的工作積極性和治理動力。如果村干部職位缺乏吸引力，對村莊優秀人才的吸引力將大幅下降，這既不利于村干部隊伍素質的提高，也不利于村莊治理的有效開展。提高村干部職位吸引力和村干部積極性的途徑之一是大幅提高其合法經濟收入，但是這會導致巨額財政支出，大多數基層政府財政難以應付。在基層財政有限條件下，除適當提高村干部的經濟收益外，還應從擴展其社會性收益途徑入手，提高村干部的榮譽感、責任心、黨性、聲譽、面子等方法提高村干部的積極性。另外，也需要發動更多治理主體參與到村莊治理中來，以此降低村干部的治理壓力，減少對村干部的過度依賴。

【徐加玉系中國農業大學人文與發展學院博士生，左停系中國農業大學人文與發展學院教授；摘自《南京農業大學學報》（社會科學版）2016 年第4期】