美國戰略界的大國威脅意象與2017財年國防預算申請

晉軍 焦艷

在美國政治生活中，軍事防務問題始終是一個熱門話題。年度國防預算申請和國防預算法案因此特別吸引人們的眼球，牽動人們的神經。2016年2月2日，美國國防部部長阿什頓卡特（Ashton Carter）在華盛頓經濟俱樂部發表講演，率先透露總額為5827億美元的新財年國防預算申請。他指出，美國面臨來自五個不同國際行為體——俄羅斯、中國、朝鮮、伊朗和“伊斯蘭國”的重大挑戰。這些挑戰驅動著國防部未來數十年的武備規劃［1］?？ㄌ亟缍ǖ倪@五大特定挑戰并非他本人的新提法或者新創意。事實上，自2014年末、2015年初以來，美國戰略界大體形成了特定國家行為體威脅的認知，其中大國威脅意象大為增強并且愈益加劇。基于2016年2月2日卡特講演至3月17日卡特和美軍參聯會主席約瑟夫·鄧福德（Josep Dunford）在美國國會參議院軍事委員會發表證詞，以及這一個半月時間內美國國防部和軍方高層有關與此的正式表態內容，筆者認為大國威脅意象同2017財年美國國防預算申請有著較為緊密的邏輯關聯，對于預算分配結構有著較強的導向性作用。

一、美國戰略界的大國威脅意象

2014年11月，時任美國國防部部長查克·哈格爾（Chuck Hagel）在里根國防論壇主題講演中即提俄羅斯和中國在美國花費十年工夫集中精力打恐平叛之際，竭力發展國家軍事力量，奮力推進國家軍事現代化，從而挫鈍了美國的技術優勢［2］。大國威脅意象初次萌現。翌年2月，時任美軍參聯會主席馬丁·鄧普西（Martin Dempsey）在德克薩斯州農工大學面對學員觀眾發表講演時，非常明確地表達了他的美國國家安全（威脅）觀，概括性地提出了六個威脅對象和一個最易遭威脅空間的可謂“二、二、二、一”結構模式，即美國面對俄中兩個重量級對手、伊（朗）朝兩個中等級別對手和基地組織與“伊斯蘭國”兩個恐怖主義網絡組織，并且在網絡空間領域最易遭受攻擊［3］。大國威脅意象顯山露水。關于俄中威脅，鄧普西和卡特在多個場合，例如他們分別于2015年8月和11月在不同場合均提及并予以補充說明：“自蘇聯解體以來美國頭次遭遇近乎旗鼓相當對手（俄羅斯）威脅”，而“中國變得更富抱負和更具能力”，“它的崛起作為驅動力量推動亞太發生變遷”［4］?？梢哉J為，美國國防部和軍方高層關于大國威脅的上述認知大致主導了或者代表了美國戰略界的主流觀念。

更重要的是，這些基本看法被正式載入當年美國軍方頂層戰略規劃，亦即2015年7月1日美軍參聯會公布的新版《美國國家軍事戰略》（The National Military Strategy of the United States of America）中。該項戰略富含哲理且頗具邏輯地提出，國家仍是當今國際體系最重要行為體，而全球化進程中技術的擴散令某些國家易于獲得先進技術（尤其是彈道導彈技術、精確打擊技術、無人操縱系統技術、太空與網絡技術和大規模殺傷性武器技術），從而實現對自身軍事權勢的重大賦能。這意味著國家有能力同時從多個不同方向（陸、海、空、天、網和電磁空間）對美國發動攻擊，由此構成潛在威脅。更重要的是，這些國家“試圖修改國際秩序的某些方面和以威脅美國國家利益的方式行事”。這項戰略明確列舉的修正主義國家即為俄羅斯、伊朗、朝鮮和中國?？梢?，在美國國家軍事戰略設計者那里，由于國家，特別是大國愈益有能力挑戰美國在世界各大地區行動自由并且威脅美國本土，在可預見未來，同暴力極端組織相比，美軍亟需對修正主義大國發起的挑戰予以更多關切。這些話語表述充分顯示了美國戰略界關于威脅對象認知的重要變更。值得高度關注的是，此乃冷戰終結之后，美國軍方高層在國家軍事戰略頂層規劃中首次明確無誤地將俄中列為威脅對象?；诖隧椡{判定，美國國家軍事戰略頭項目標即被確立為“威懾、拒止和擊敗國家對手”，而美軍頭號優先任務則被規定為“保持可靠有效的核威懾”［5］?？ㄌ?016年2月2日講演預揭了2017財年美國國防預算申請時重申了美國戰略界的上述觀念。他如此言簡意賅且站位更高地提出，美國不能僅僅盯住眼前打擊“伊斯蘭國”戰爭行動，而需把眼光投放得更為長遠，必須著眼于未來10年、20年和30年，這是因為“俄中兩大挑戰反映了大國權勢競爭的回歸”［6］，而人們可以依憑普通軍政常識對此做出如下理解：美國同俄中權勢競爭絕非一朝一夕之功，需要花費數十年之久堅持不懈努力。

需要指出，美國戰略界的大國威脅意象在美國國際關系學術界已有理論先聲。“權力政治回潮，在美國表現得十分明顯，尤其在美國戰略界”，“國際關系理論和戰略層面都存在這個問題［7］。”著名國際政治學者沃爾特·羅素·米德（Walter Russell Mead）刊載在《外交》（Foreign Affairs）季刊2014年5/6月號一篇文章《地緣政治的回歸：修正主義國家的復仇》（The Return of Geopolitics：The Revenge of the Revisionist Powers）便是最為典型代表。米德開篇即提該文核心觀點，即2014年是一個動蕩混亂的年份，舊有的國家地緣政治競爭和權勢角逐風起云涌，業已重返國際政治中心舞臺。其后，他從學理上對這核心觀點予以論證。米德認為，蘇聯瓦解、冷戰終結標志著國家間權勢斗爭告終實乃美歐很多理想主義者之大幻覺。他套用可被譽為國際關系現實主義思想大師黑格爾（Hegel）歷史哲學觀念，引經據典地指出弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）所津津樂道的“歷史終結”僅僅是意識形態意義上的，而現今的國家仍然處于“歷史黎明”時刻，而非“歷史終結”之時，同時推導出黑格爾關于國家間競爭與沖突繼續的論斷至今仍然是適用的［8］。

可見，在美國軍事優勢顯著縮減的背景下，大國威脅意象確令美國憂心忡忡，這非常自然地滋生出美國的大國權勢憂懼。它們作為深層心理動因共同驅使美國采取極有針對性的實際戰略部署，積極參與大國地緣政治競爭和權勢競爭。相關事實昭然若揭。過去兩年，美國在兩條主要戰線：既在歐洲也在亞太顯示“堅定和強硬”。就前一條戰線而言，美國堅持將俄羅斯重大異動即兼并克里米亞和大力支持烏克蘭東部分裂武裝界定為侵略，加固加強大西洋聯盟傳統強勢地位，其重大舉措是推出歐洲再保證倡議（the European Reassurance Initiative），并同北約盟國頻頻舉行聯合軍演。而就后一條戰線而言，由于對中國在南海推動本無可厚非的“陸域吹填”工程耿耿于懷，這連同其他重要因素，共同促成了國防部2015年8月21日公布了一個同中國威脅意象關聯度極高的地緣戰略新規劃——《亞太海洋安全戰略》（Asia-Pacific Maritime Security Strategy），為步入新階段的美國亞太再平衡戰略（軍事）并作深入推進方面提供了行動路線或曰綱領。

二、大國威脅意象與2017財年國防預算申請

2017財年美國國防預算申請總額為5827億美元，大致與2016財年國防預算持平。然而，鑒于2014年末、2015年初往后美國戰略界大體形成了的大國威脅意象，可以明辨新財年國防預算申請同先前財年相比帶有某些顯著不同的資源配置傾向。

繼2016年2月2日卡特在華盛頓經濟俱樂部發表講演后，國防部副部長羅伯特·沃克（Bob Work）和美軍參聯會副主席保羅·塞爾瓦（Paul Selva）在2月9日總統正式公布2017財年國防預算申請之際也公開作出較為詳盡的介紹說明，而按照美國的議會政治程序，卡特和鄧福德分別于2月25日和3月17日在國會眾院撥款委員會國防小組委員會和參院軍事委員會就這項預算申請聯袂作證。

有如國防部和美軍高層揭示，2017財年國防預算申請三項重點投入中有兩項同俄中大國威脅密切相關：“集中對付五項戰略挑戰：俄羅斯、中國、朝鮮、伊朗和恐怖主義”和“通過擴大美軍水下優勢、籌資建設存活性良好的情報、監視和偵察（系統）、加強網絡和電子戰能力、增強空間控制和投資建設其他先進能力來維持美軍技術優勢”?？梢?，國防部決心增加軍費投入，藉此加強同俄中大國權勢競爭。更具體地講，第一，針對俄羅斯，國防部發出的威懾強勁勢猛，決意投入34億美元用于歐洲再保證倡議，四倍于2016財年此類軍費支出，以在中歐和東歐保持一支旅級陸軍作戰部隊并且增加北約聯合軍演次數和追加作戰裝備部署。與此同時，國防部提出加大投入，目標明確花錢于美軍新生能力建設，以保持美軍對進犯俄軍的常規軍事優勢。第二，針對中國，國防部將一如既往地從軍事方面推動亞太再平衡戰略。賦能美軍與其盟國伙伴是這個再平衡戰略一個重要組成部分。為了應對中國軍事現代化，國防部提出增加投入，以維持美國在亞太地區軍事優勢，從而長期保持威懾和強化威懾。與此同時，未來五年，國防部擬投入4.25億美元用于亞太海洋安全倡議（Maritim Security initiative）來構建東南亞盟國伙伴較廣義的海洋安全能力。加強美軍在亞太廣泛存在是這個再平衡戰略另一個重要組成部分。未來一年，美國在亞太的軍力布局調整主要包含推動駐沖繩海軍陸戰隊移師關島、在日本配駐F-35戰斗機與增派具有反導能力的艦船、在新加坡開始輪換部署P-8“海神”反潛巡邏機、在澳大利亞北部實施軍力輪換部署計劃、準備增加在菲律賓的美軍輪換部署存在。第三，除了前述兩項地緣戰略含義極強的應急式軍費投入，國防部還以相當大決心大張旗鼓和不遺余力地加快加強美軍建設，高度重視和依賴不那么嚴格意義上的“軍事革命”，以便對俄中大國形成和保持軍事優勢。就美軍基本建設而言，按照國防部界定的全譜系作戰時代要求，它著力恢復美軍戰備水平并且優化軍力結構（force structure）。“反制俄羅斯和中國乃重返大國權勢競爭，它需要建立一支保持戰備水平并且更為重要的是具有實力應對現今和未來大國權勢（斗爭）需要的聯合部隊。”國防部決意繼續推動陸軍業已展開的從以應急平叛作戰為中心向全譜系作戰的全面轉型，并且建設一支強大且各類作戰能力互相間平衡的海軍、一支能夠跨海遠征的海軍陸戰隊和一支準備打仗和高端發展的空軍。而就軍事革命發動而言，“特別是針對俄羅斯和中國的其他重要投入是加強網絡空間能力、權勢投射、某些空間努力、導彈防御、科技投入和指揮與控制”［9］，這是因為惟有全面奪取所有戰略空間（領域）的控制權，美國方可保持和提升軍事霸權，繼而增加對俄中的戰爭勝算。在這方面，國防部高度重視若干關鍵領域核心技術創新?！叭缃窦夹g競爭是全球性的，其他國家正在竭力迎頭趕上過去數十年我們在精確制導彈藥、隱形、網絡和太空領域享有的領先優勢。所以現在，國防部必須像過去那樣開拓創新，確保美國的引領者角色，占據這些和其他技術高邊疆?！保?0］由此國防部在201財年乃至未來數個財年將加大對海上（水下和海面軍事能力、地面部隊（陸軍、海軍陸戰隊和特種部隊戰爭能力、空中作戰能力、新型戰略空間能力（網絡攻防能力、太空和電子戰能力）和核威懾能力的投入。

總的來說，國防部和美軍高層的一項基本共識在于過去十五年美軍陷入久拖不決的反恐平叛戰爭之重大軍事代價是：（美軍）整體實力（capacity）縮減、現代化建設滯后和戰備水平（readiness）下降，而2017財年國防預算申請則充分顯示了美國出于安全，憂懼同俄中大國權勢競爭的如上三個相應重要方向努力：軍事實力擴充、軍事能力（capability）發展和戰備水平保持。用塞爾瓦的話說，這項預算申請“立足現有資源，實現了擴充軍力、增強能力和保持戰備水平三者間最佳可能平衡”［11］。

三、2017財年美國國防預算申請基本評判

關于2017財年美國國防預算申請，可以較有把握地做出如下基本評判：

第一，2017財年美國國防預算申請體現了美國國防部和軍方現實主義審慎。他們對美國所處的國際戰略（安全）環境有著敏銳的認識，看透國際關系的本質仍是并且永遠是國家間權勢斗爭，在全球化時代更是如此；他們強調國家安全（生存），依靠權勢追求來實現安全。然而，他們的權勢觀遠非托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）式的——權勢追求“永久不息”“追逐不止、死而后已”，而是多半類似于國際關系結構現實主義家肯尼思·沃爾茲（Kenneth Waltz）式的——摒棄絕對安全和絕對權勢追求；他們有著非常清晰的輕重緩急意識。在他們那里，俄中大國威脅應對被置于優先位置、新型戰略空間力量發展和其他高端打擊能力建設被置于優先位置，等等。

第二，美國經濟強勁復興為美國龐大軍事開支提供巨量經濟財源。美國如此龐大的戰爭準備和軍事行動顯然需要付出高昂經濟代價?，F今國防預算自動減支（sequestration）嚴重危及美國國家安全。2017年財年國防預算申請甚至建議取消國防預算自動減支，繼而增加國防開支，確保美軍保持擊敗任何侵犯美國及盟國利益的大國的能力。盡管如此，美國經濟的良好表現為國防預算龐大開支確立了堅實的經濟基礎。按照2016年1月奧巴馬國情咨文列舉的政績清單顯示，迄今為止，美國已從哀鴻遍野的西方世界經濟衰退中率先強勁復蘇?！埃绹綘I部門）創造了超過一千四百萬個新的就業崗位。這是自九十年代以來就業增長最為強勁的兩年，失業率下降了一半。美國的汽車工業迎來了它最好過的一年”，“過去六年，制造業創造了將近九十萬個新的就業崗位。與此同時，近四分之三的赤字被砍削”，“美國成為世界最強大和最穩固的經濟體”。不僅如此，世界石油價格持續走跌大為降低美國軍事成本［12］。這些重要因素使得美國軍方高層能夠更為寬余活絡地計劃安排和配置國防資源。

第三，大國威脅意象及其主導的軍備發展規劃有其重大國際政治含義。在美國戰略界精英那里，美國業已步入一個新的戰略時代?！巴^去25年相比，我們現今所處的安全環境顯著不同。它需要創新思想方法，創新行事方式?！保?3］新的戰略時代既不同于漫長的冷戰時代，也不同于冷戰結束以后大部分時間，可被不那么離譜地稱為“后反恐時代”。大國威脅意象的生成、大國權勢競爭的回歸、國家主義的回潮，使得世界政治中已然相當急劇地凸顯出的重大的戰略關切和軍事關切更為彰顯。更具體地講，對美俄關系而言，美俄在歐洲東部和北非、中東繼續戰略對峙，而對美中關系而言，美國的戰略“再平衡”、以及進一步提升的“軍事革命”，對中國旨在成為軍事強國的持續和急劇的軍力加速建設，是中美多種矛盾中最強烈和最深遠的矛盾。加上它愈益明晰的地緣戰略含義，中美之間的中長期戰略對立趨于廣泛化、深刻化和顯著化。

2017財年美國國防預算申請需要經過美國國會的討論、審議和批準。這是政治權力體系從政治的高度防范有著“黷武主義”傳統的武裝的美國，演變成為軍國主義的美國的絕對必要之舉，新財年國防預算申請的最終結果仍需研究者持續關注和深入探討。

[1]Remarks Previewing the FY 2017 Defense Budge,As Delivered by Secretary of Defense Ash Carter,Washington DC,February2, 2016,http：//www.defense.gov/News/Speeches/Speech -View/Article/648466/remarks-prev%20iewing-the-fy-2017-defense-budget.

[2]ReaganNationalDefenseForum Keynote,As Delivered by Secretary of Defense Chuck Hagel,Ronald Reagan Presidential Library,Simi Valley,CA,Saturday,November 15,2014,http：//www.defense.gov/Speeches/Speech.aspx?SpeechID=1903.

[3]Dempsey： Russia,Terrorists,CyberAmongTopThreats,http：//www.defense.gov/news/newsarticle.aspx?id=128209.

[4]Dempsey：U.S.Forces Must Adapt toDealWithNear-PeerCompetitors,http：//www.defense.gov/News-Article-View/Article/613843/dempsey-us-forcesmust-adapt-to-deal-with-near-peercompetitors;Remarks on“Strategic and OperationalInnovationataTimeof Transition and Turbulence”at the Reagan National Defense Forum,As Delivered by Secretary of Defense Ash Carter,November7,2015,http：//www.defense.gov/News/Speeches/Speech -View/Article/628146/remarks-on-strategic-and-operational-innovation-at-a-time-of-transition-and-turbulence.

[5]The National Military Strategy of the United States of America,Washington,D.C.,Joint Chiefs of Staff,June 2015,pp.i,2_3.

[6]Remarks Previewing the FY 2017 Defense Budge,As Delivered by Secretary of Defense Ash Carter,Washington DC,February 2, 2016,http：//www.defense.gov/News/Speeches/Speech -View/Article/648466/remarks-prev%20iewing-thefy-2017-defense-budget.

[7]秦亞青.國際關系理論發展的現狀[J].國際觀察，2016年（1）：1.

[8]Walter Russell Mead.The Return of Geopolitics： The Revenge of the Revisionist Powers [J].Foreign Affairs,2014,93(3)：70_73,78.

[9]U.S.Department of Defense,Obama’sFY2017BudgetAddressesRussia,China,Iran,NorthKorea,Terrorism,http：//www.defense.gov/News-Article-View/Article/652896/obamas-fy-2017-budget-addresses-russia-china-irannorth-korea-terrorism.

[10]Secretary of Defense Ash Carter Submitted Statement to the House Appropriations Committee-Defense on the FY 2017 Budget Request for the Department of Defense, p.16,http：//docs.house.gov/meetings/AP/AP02/20160225/104483/HHRG-114-AP02-Wstate-CarterA-20160225.pdf.

[11]U.S.DepartmentofDefense,Budget Request Balances Resources,Capabilities,Vice Chairman Says,http：//www.defense.gov/News-Article-View/Article/653430/budget-request-balancesresources-capabilities-vice-chairmansays.

[12]TheWhiteHouse,Remarksof President Barack Obama-State of the U－nion Address As Delivered,https：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2016/01/12/remarks-president-barack-obama-%E2%80%93-prepared-delivery-stateunion-address.

[13]U.S.Department of Defense,Remarks Previewing the FY2017 Defense Budget,http：//www.defense.gov/News/Speeches/Speech-View/Article/648466/remarksprev%20iewing-the-fy-2017-defensebudget.