創新社會治理體制提升政府治理能力
——貴州黔西南州民意調查中心的實踐與啟示

◎馬卿 鄭東升

創新社會治理體制提升政府治理能力
——貴州黔西南州民意調查中心的實踐與啟示

◎馬卿 鄭東升

重視基層的治理實踐和創新經驗是推動國家治理能力提升的有效途徑。新形勢下，面對社會治理的新要求，為深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，鞏固和深化“安商百日行動”成果，建立親民愛商的長效機制，2013年8月，貴州省黔西南州成立了州民意調查中心，圍繞“民意”這一核心主題，完善革新民意的匯集、回應、反饋機制，探索了新型的基層社會治理模式。

一、具體做法

社會治理要取得好的效果，必須有健全的治理機制和切實可行的工作方法。各地情況不同，社會治理機制也有所不同。黔西南州民意調查中心結合自身工作實際，以“五大機制”工作法來實現基層民意的收集、落實與反饋，探索了一系列具體有效的實踐做法。

1.以多種類信息平臺匯集民情民意。

一方面，借助現代化信息技術手段，創建“八大平臺”實現與群眾的有效信息溝通。這八大平臺包括“12345”書記、州長與群眾直通交流熱線電話、中心接待窗口、民意調查員（手機APP）、民意調查網站、短信平臺、微信平臺、民意直通車和調查調研。另一方面，被動與主動相結合、變被動為主動，創建了13類近5萬余人的民意調查員隊伍，廣泛組織基層人大代表和政協委員、農村能人、志愿者、駐村干部、選調生、務工人員等社會群體參與調查，搭建了覆蓋面廣泛的民意調查網絡，主動尋求各群體、各區域、各階層的民意匯集，并隨時向民意調查中心反饋公眾訴求和關切的問題。實現了從傳統被動的“上訪”式的民意表達到主動和被動相結合，以主動化被動的“下訪”式民意搜集。此外，民調中心還通過開展各類座談會、見面會等形式，與公眾開展直接交流對話。

2.以部門聯動工作機制有效整合資源。

這一聯動機制在有訴求的民眾與對應的政府有關部門之間搭建了溝通的橋梁，充分發揮了民意調查中心信息收集的功能，協助實現了民意的落實。如，與州工商聯建立中小企業互聯互通機制，與州農行、農商行等銀行金融機構建立中小企業金融服務類民生愿望聯動機制，與州國土、規劃、住建、人社局、市場監督管理局等各類政府機構建立包括創業就業、精準扶貧、醫療救助、教育幫扶等各類民生愿望聯動機制。這些機制以民意調查中心為樞紐，有效整合了政府資源，有針對性地幫助各類社會組織和民眾解決了實際難題。

3.以民意引領中共黨委和政府決策。

民意調查中心的工作不僅包括收集民情民意，更包括有意識地、主動地向群眾“要辦法”。在政府決策過程中，常常存在著決策者“自說自話”的現象，由此帶來的后果是群眾不僅反應不熱情，甚至于“不買政府的帳”。這其中的一個主要原因就在于政府的決策和民眾訴求之間的錯位。針對這一問題，民意調查中心探索建立了“用群眾的辦法解決群眾的問題”工作法試驗區，通過實施“百姓智庫”“行動培訓”等一系列活動，努力挖掘來自基層的好點子，廣泛聽取群眾在實踐中的好辦法好經驗，并將這些建議作為政府決策的一個重要來源。如“行動培訓”根據群眾提供的經驗與辦法，召集相關部門進行學習培訓，對于可以學習、借鑒、應用的群眾建議進行具體的落實。目前，“百姓智庫”“行動培訓”已舉辦了以“關愛留守人員”“出租車師傅服務首屆國際山地旅游大會怎么看、怎么辦”“城管商販一家親”等為主題的幾期活動，取得了積極的效果和較強的社會反響。

4.以“兩大矛盾化解工作法”排查化解風險矛盾。

民意訴求表達不暢，民眾問題不能及時解決，是造成包括群體性事件在內的各類社會問題的主要原因。針對這一問題，州民意調查中心創造了“兩大矛盾化解工作法”，即“民意調查順向工作法”和“民意風險預警逆向工作法”。前者由民意調查中心牽頭，通過各類各級民意調查組織和民意調查員，直接主動收集基層群眾反映的民情民意，使群眾訴求及時得到表達、反應和收集處理，以提前“疏通”代替事后“填堵”。后者則是由民意調查員對收集到的各類信息進行及時研判辨別，對存在風險高可能發生突發性事件的問題給出預警，并有針對性地及時排查處理，避免矛盾升級。

5.以“流程六級管理”機制精準落實民意訴求。

對于州民意調查中心來講，民意的收集、整理和轉置只意味著工作的開頭，最重要的是要落實到事件的處置和問題的真正解決上。為此，州民意調查中心設立了“流程六級管理”機制，按照“件件有著落，事事有回音”的要求，對于群眾反映的問題進行嚴格的追蹤管理。這套六級管理機制包括：日建臺賬精準收集、每周公布精準分辦、每月考評精準排名、季度約談精準督辦、半年會診精準調度、年度考核精準掛鉤，通過對從一線工作窗口到各級政府及其相關部門的精準監督，來實現對群眾所反映事項的精準落實；此外，還將民意事項辦結情況與政府各部門年度目標績效考核相聯系，作為干部選拔考評的參考事項之一。

二、工作成效

從治理效果上看，州民意調查中心的建立有效整合了各方資源，改進了社會治理方式，提升了政府的治理能力。自2013年成立以來，州民意調查中心累計受理民意事項70240件，辦結69996件，辦結率達到99.65%。從近一年的數據看，民意調查中心共收集辦理事項16481件，辦結15894件，辦結率96.44%，回復率100%，滿意度96.49%（其中縣市、義龍試驗區滿意率96.53%，州直單位滿意率91.67%）。從其工作成效上看，民意調查中心實現了民意溝通橋梁、政府決策引導、民情預警風險減震和社會監督等多重功能。

1.拓展暢通了民意表達渠道，有效釋放了民眾訴求。

民意調查中心提供了民意表達的通暢渠道，并且將被動的民意收集與主動的民情探訪相結合，全方位最大程度地了解民生所需和民眾所求。以往的民意表達渠道，如信訪辦等機構往往在工作機制上較為被動，“疏”和“堵”結構不均衡，造成“上訪”“截訪”等一系列問題，甚至于在某些特定情況下發生群體性上訪和群體性事件等。民意調查中心通過搭建各類信息平臺，組建五萬余人的州民意調查員隊伍，在全州組建了一支龐大的信息源隊伍，打通了來自基層各方的信息流，為民意收集奠定了基礎。這一工作機制在最大程度上為民眾反映自身訴求提供了多重渠道和路徑，從而使民意調查中心成為了黨和群眾的溝通橋梁、政府和社會的溝通橋梁以及干部和群眾的溝通橋梁。

2.匯聚民意民智，做好了政府決策引導。

政府的工作、政府的決策能夠在多大程度上發揮作用，關鍵要看民眾接不接受、買不買賬。因此，政府決策不能閉門造車，而應該充分調動民眾的智慧。廣大社會組織和群眾作為直接利益相關者往往對具體問題有更為深切的認知和要求。因此，在充分收集民意的基礎上還應該廣泛征求民眾的意見和建議，并通過各種途徑與形式進行整理、匯總、上報，為政府決策提供參考和依據。黔西南州民意調查中心“用群眾的辦法解決群眾的問題”的工作方法實現了把“最后一公里”的政策落實直接變成“最初一公里”的頂層設計，將百姓的愿望和政府的決策結合起來，真正實現了政府和民眾的互動。一方面使政府的政策出臺更有針對性更接地氣，另一方面也使群眾的智慧得到了更充分的發揮，因而受到了群眾的歡迎。在這個意義上，民意調查中心依托其特有資源起到了匯聚民智、凝聚民心的作用，充當了政府決策的助手。

3.體察民情民意，降低了社會治理風險。

社會治理是否有效，關鍵一點是看社會秩序是否穩定。影響社會穩定的主要因素之一就在于民眾參與有沒有被制度化地納入體制內渠道，而不至于造成來自體制外的過大壓力以及動蕩。民眾參與被制度性地有效吸納其中重要的一點就是民眾的訴求得到有效表達和及時的處理。民意調查中心通過及時了解民情民意，并對潛在風險進行預警，從而通過預先處置化解了部分矛盾，降低了矛盾發生率。從相關統計數據上看，2015年黔西南州矛盾糾紛化解率為96.12%，重大矛盾隱患比2012年下降了15.2%，群體性上訪起數和人數比2012年分別下降了23.3%和25.7%。

4.動員群眾參與，實現了全面社會監督。

社會治理取得有效成果還需要建立全方位的監督機制，包括黨內監督、黨委領導下的群眾監督、法治監督以及新的技術發展帶來的大數據等新型監督方式。其中黨委領導下的群眾監督是覆蓋面最為廣泛、監督最為全面的形式。原有群眾監督的渠道主要集中在信訪等幾個方面，并且在監督渠道的構建、監督機制的完善、監督效果的體現、監督熱情的保護等方面都存在著一些不足之處。黔西南州民意調查中心這一監督平臺的搭建，作為新時期社會監督機制的一種創新，為群眾監督提供了更為便捷的監督反映渠道，為實現社會監督提供了更為有效的監督平臺。

三、啟示

創新社會治理體制，提升政府治理能力是新時期黨和政府工作的主要內容。十八屆三中全會指出，“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平”。黔西南州民意調查中心抓住“民意”這一核心要素，把“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”作為工作宗旨，立意于“聽民聲、匯民智、解民憂、聚民心”，通過一系列制度規章和工作方法機制的創建與完善，探索出了一條群眾廣泛參與、共建共享的路子，既實現了社會治理方式的創新，又為提高基層政府治理水平積累了新的經驗。

1.通過調整原有信訪機構職能，探索建立了新型基層民意收集反饋機制。

信訪是傳統的基層民意表達和收集主渠道之一。信訪制度創制于特定的歷史時期，建立之初功能主要集中在收發信件和接待來訪上，角色定位偏于“秘書”職務。其后，隨著時代變化的需要，信訪體制開始從組織和功能上發生演變，成為融合了民眾利益表達、公民權利救濟、維護社會穩定等一系列職能的復雜制度。但是信訪制度固有的一些缺陷使其在面臨新形勢下的復雜社會問題時顯得應對乏力。當下，信訪部門工作被戲稱為“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”，群眾反映的問題反饋難以真正有效得以解決，這也是“上訪”“截訪”問題頻發，基層信訪部門疲于奔命的主要原因之一。黔西南州創立的民意調查中心整合解構了信訪部門原有的部分功能，通過構建多渠道民意收集機制，化信訪中的被動受理為主動被動相結合，主動探訪民眾難題的工作方法；通過構建全方位聯動工作機制，搭建民眾與政府部門之間的溝通橋梁；通過構建民意落實監督管理機制，將信訪工作中的轉辦為主轉變為現在的轉辦督辦相結合的工作方法；等等。這一系列創新舉措，為中共基層黨委和政府探索出了一條在新形勢下如何以全新的黨建工作平臺為基礎，統合、革新原有民意收集反饋機制，進而實現民意從收集、整理、轉辦、交辦到督辦的新路徑。

2.建立了黨委領導下的全方位社會監督平臺。

在各種監督中，群眾監督范圍最廣，是最強大的一種監督力量。但其間涉及的問題是公眾參與渠道是否通暢，群眾有沒有被發動起來積極參與監督，群眾監督所反映的問題有沒有得到及時的處理，群眾監督的積極性有沒有得到很好的保護。這些是能否利用好群眾監督這一有利法寶的重要因素。黔西南州民意調查中心的設置為解決群眾監督中的問題進行了有益嘗試。首先，民意調查中心通過設立包括熱線電話、微信平臺等八種平臺，打造了多種監督渠道；其次，民意調查中心設置了“流程六級管理”機制，對于群眾反映的問題按照“件件有著落，事事有回音”的要求進行了嚴格的追蹤管理，極高的辦結率保護了民眾參與監督的積極性。最后，民意調查中心能夠取得良好群眾監督效果的關鍵因素還在于有力的黨委領導。黨委領導下的民意調查中心不僅將群眾的訴求有效地納入體制內渠道，同時也能夠發揮黨委的統領協調作用，整合調動各方力量對于群眾監督反映的問題進行有力的落實。

3.建構了社會治理的多元化主體參與機制。

在治理主體上，黔西南州民意調查中心構建了黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與的全面治理模式。從“統治”“管理”到“治理”，不同的權力結構模式下，一個顯著的變化特征就是實現了權威主體的多元化。民調中心的設置過程及其運行機制充分體現了黨委的領導地位和政府的主導作用。社會和公眾的主體參與作用表現在，一方面他們作為反映訴求的主體是民調中心所服務的對象，另一方面，民調中心組織了13類5萬余人的民意調查員隊伍，主動尋求各群體、各區域、各階層的民意匯集。對于執政黨而言，這一新型的治理模式加強了黨與基層群眾的聯系，通過暢通群眾利益和訴求表達的渠道，完善并與時俱進地發展了“從群眾中來”的傳統工作方法，是對執政黨問政于民、問需于民、問計于民的真正落實。對于政府而言，在面對日益復雜的社會發展問題時，政府的工作壓力也在不斷增大，單純依靠政府力量難以容納并有效解決不斷涌現的新矛盾、新問題，而通暢的溝通渠道、有效的問題搜集和多方參與的治理模式在一定程度上則能夠緩解政府工作壓力，提升政府治理的能力。對于社會公眾而言，新時期，民眾的權利意識、參與意識、監督意識在不斷提高，這些主體意識的提升必須要求有釋放和表達的空間與渠道，民調中心在傳統的信訪等政府功能之外提供了更為新型有效的參與機制，擴大了民眾參與的途徑和范圍，在滿足公眾參與需求的同時，實現了更為多元化的社會治理參與機制。

（馬卿，中共貴州省委黨校社會學教研部副教授；鄭東升，中共貴州省委黨校黨建研究院副院長、教授，中共黔西南州委宣傳部副部長、黨建辦副主任＜掛職＞/責編劉玉霞）