農地產權困境與農村治理轉型

◎楚德江

農地產權困境與農村治理轉型

◎楚德江

農地產權結構既主導著農村財富分配格局，也是建構農村社會關系的主導力量。改革開放后，我國實行了農村土地集體所有基礎上的家庭聯產承包經營責任制，擺脫了過去吃大鍋飯的弊病，極大地調動了農民農業生產的積極性，農業生產和農民收入迅速得到較大提高。隨著農地產權結構的變化，農村社會治理結構也發生了重大變遷，原來以“三級所有”為核心的鄉村控制體系隨之瓦解，以家庭經營為主體的農業生產模式和以村民自治為代表的基層民主隨之興起。在工業化、城市化快速發展的今天，以家庭聯產承包責任制為特征的農地產權結構又面臨著新的挑戰和困境，進而影響到農村社會治理體系的有效運轉和健康發展。

一、當前農地產權制度面臨的兩大困境

實行農村土地家庭聯產承包責任制之后，我國農村土地產權呈現出所有權與承包經營權分離的新格局，即所有權屬于集體，而承包經營權則為集體中的“家庭”所擁有。這種分離賦予了農民家庭的農業生產自主權，提高了農民的生產積極性和農業生產效率。然而，這種改革既沒有從根本上改變我國二元土地制度的基本架構，也沒有實質性增強農村土地集體所有制的市場地位。隨著農村集體內部人口變遷和大量農村人口外出務工，當前農地產權制度面臨著新的困境。

1.我國二元土地制度下集體土地產權的設計缺陷。

我國二元土地制度是指我國土地被分為國有土地和集體土地兩類。國有意味著全體國民共同所有，集體所有則是勞動群眾集體共有。然而，這兩種所有制的區別主要不是公有范圍上的差異，而在于各自所擁有的權利地位的差異，使得本身無差異的土地具有了不同的地位和身份。相對于國家所有，農村土地集體所有制主要面臨著以下問題。一是農地集體所有權的權利體系不完整。不僅農地使用權流轉受到嚴格限制，喪失了抵押、擔保功能，而且農地發展權也被剝奪。二是農地集體所有權虛化。從本意上看，農地集體所有意味著土地為集體成員所共同擁有，然而，隨著農地承包關系從30年不變到十七屆三中全會提出的“長久不變”，成員權與農地承包權不再相對應。農業稅取消之后，“村提留”也被隨之取消，農地集體所有權在經濟上的體現亦不復存在。三是農地集體所有權模糊。農村集體土地的所有者是農民集體，但農民集體并不具備組織上的具體形態，因此需要以特定的“組織”來代表“農民集體”行使權利。農村實行家庭聯產承包責任制之后，全國大部分地區事實上已不存在所謂的農村集體經濟組織。村民委員會作為村民自治組織，只應從屬于農民集體，而不應作為集體所有權的主體。村民小組根本不具有正式的組織形態，更無法作為集體所有權主體。

2.穩定農地承包關系背景下集體成員權與農地承包權的錯位。

長期以來，穩定農地承包關系一直是鼓勵農民增加投入、提高農業生產效率的基本政策措施。1993年，《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中發〔1993〕11號）首次提出為了穩定土地承包關系，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。2002年頒布的《農村土地承包法》、2004年修訂的《土地管理法》和2007年制定的《物權法》均規定了“耕地的承包期為30年”。2008年中共十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中進一步提出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”這些規定實際上剝奪了農村集體重新發包農地的權利，同時也意味著上世紀八十年代分得承包地的農民無償取得了集體土地的永佃權，而集體的新增成員則喪失了承包集體土地的資格。這樣就帶來了兩方面的重要后果：一是早期作為承包地分配依據的集體成員資格失去了意義，二是“在外地主”的大量出現。舉家外遷的農民一般會把承包地流轉給他人或農業生產機構耕種，以獲取流轉收益（地租）。

二、農地產權困境對農村社會治理造成的危害

我國二元土地制度下農地產權體系不完善、產權虛化、產權模糊以及集體成員權和農地承包權的錯位，極大地損害了集體土地產權的經濟社會價值，不利于對集體土地產權的保護，妨礙了集體成員的身份認同，也造成了集體成員之間的不公平，又嚴重損害了農村社會治理主體的權威資源，妨礙了集體內部的團結與合作，加大了社會沖突的風險，對農村社會治理造成了多方面的危害。

1.農村集體治理資源匱乏損害了農村集體的權威和影響力。

組織對其成員的感召力主要來自該組織能夠提供其成員所需的經濟、社會和政治資源，以滿足組織成員的社會生活需要。農村稅費改革之后，農村集體不再征收村提留，村集體喪失了與農村土地所有權所對應的收益權。由于大多數農村集體并不存在土地之外的集體資產，因此難以通過經營集體資產獲取收益。目前農村公共服務和公益事業主要依賴“一事一議”的方式籌集資金，但較低的農民支付能力和搭便車心理經常導致“一事一議”陷入合作困境。最終，農村集體的管理職能和公共服務職能不斷弱化，各級政府不得不承擔起農村公共服務的基本供給職責。雖然取消農業稅費緩解了因農村稅費負擔導致的政民沖突，但也弱化了基層政府、村委會與村民之間的緊密聯系，農民的分散化傾向隨之不斷增強。

2.農地權利缺陷導致征地沖突頻發，農村社會治理矛盾突出。

農地集體所有權的權利體系不完整、權利虛化及權利模糊對于農地權利保障帶來巨大困難，不僅導致農村土地的市場價值得不到體現，也是農地征收過程中農民權利受損的根本原因。一方面，受農地保護政策的影響，任何人不得在農村集體土地上從事工業、服務業等非農產業（除非將農村集體土地轉變為國有土地），這實際上剝奪了集體土地的發展權。而在農地征收過程中，政府并不是按照土地的市場價值進行補償，而是“按照被征收土地的原用途給予補償”，導致補償標準過低，侵害了農村集體和農民的土地權利，這也是近年來征地沖突頻發的根源，嚴重影響了農村社會的穩定與和諧。另一方面，農地集體所有權模糊導致所有權主體不清晰，村委會或村支部負責人往往以“農民集體”的名義主導補償協議的簽訂和補償資金的發放，而作為農地真正所有者的“農民集體”卻缺乏參與征地談判的權利，以至于各地經常發生村領導人挪用、貪污征地款的案件以及由此引發的群體性事件。

3.農村集體內部不公平加劇，合作治理面臨困境。

人多地少是我國“三農”問題的根本癥結。我國家庭聯產承包責任制按家庭人口分配耕地不僅是土地集體所有制的制度要求，也是人多地少現實國情的必然選擇。然而，這種平等訴求要求根據人口變化不斷調整土地分配，顯然不利于農業效率的提升。為了激勵農民對農業生產進行長期投資，我國不得不穩定農地承包關系，并確定了承包關系“長久不變”的政策。隨著時間推移，這種“長久不變”形成了集體成員權與農地承包權越發嚴重的錯位，也導致耕地分配越來越嚴重的不公平。一方面，農村人口流動導致外遷戶越來越多；另一方面，集體的新增成員比例逐步增大，而他們并沒有承包耕地。這一現象給農村合作治理帶來嚴重困難。當需要集體成員合作提供公共物品和服務時，擁有耕地的外遷戶因無需享用該服務而不愿集資，新增集體成員又因沒有承包地而不愿集資，不管是將公共服務成本按人分攤還是按地分攤都會遇到巨大阻力，從而導致農村集體陷入合作困境。

4.農民對集體的歸屬感降低，參與公共事務的意愿降低。

當農村集體成員喪失了對集體最重要財產“農地”的承包權，集體對他們而言就基本失去了價值，是否具有集體成員權似乎變得毫無意義。這時，集體成員與集體之間的緊密聯系中斷了，農民對集體的歸屬感大大降低，集體凝聚力急劇下降，無地農民成為無所依托的原子化的個體存在。當集體失去對其成員的吸引力后，集體公共事務就很難再激發起成員的興趣和關注，集體成員要么把自己當作公共事務的局外人，要么懷抱著“搭便車”的心理，以逃避自身的公共責任。當公共服務缺失嚴重損害其合法權益時，他們往往選擇極端的對抗行為以引起社會對其不幸遭遇的關注，而不是通過事前有效的公共參與和合作防止事態的發生和蔓延。可以說，參與冷漠與極端參與行為并存是當前農民公共參與意愿低下的自然結果。正是由于農村集體成員間普遍存在的合作失敗，國家不得不擔負起農村公共服務供給的基本責任，而國家對于農村公共服務責任的承擔又導致農村集體成員參與公共事務的必要性進一步下降。隨著成員權與承包權的分離，早期農村集體中存在的強制性利益聯盟從根本上瓦解了，農村集體在很大程度上已成為一種名義上的存在。

三、城市化背景下農村治理轉型的道路選擇

思考農村社會治理轉型問題必須置身于當前我國快速城市化的背景之下，僅僅站在農村的視角思考農村問題無法真正解決農村治理轉型面臨的困境。一方面，城市化的推進伴隨著農民大規模進入城市務工經商，農村人多地少的矛盾在一定程度上得到緩解，但農民的大規模流動與農地承包關系的長久不變構成了持續性的張力；另一方面，農民外出卻未能真正退出農村不僅源于農民保留一條退路的考慮，更是根源于二元土地制度下農地退出的補償機制難以真正建立。進一步完善農地產權制度，無疑是解決當前城市化背景下農村治理危機的重要環節和基本保障，并在此基礎上，促進農民有序退出農村，并建構起新型農村治理體系。

1.重建集體成員權與農地承包權關系，形成有凝聚力的農民集體共同體。

農地承包權長久不變意味著承包戶獲得了集體土地的“永佃權”，但法律對這種“永佃權”又有諸多限制，農戶也沒有獲得“永佃權”的相應收益。比如，法律仍明確規定承包期為30年，農戶流轉耕地的期限也不得超過本輪承包期的剩余期限，農民也沒有轉讓其“永佃權”的權利，即農民無法通過交易讓渡其農地權利。這種既希望通過穩定農地承包關系促進農業生產、又期望保留農村集體土地產權的矛盾做法，如今已產生嚴重的后果：既不能獲得明晰產權下資源優化配置收益，又導致嚴重的土地分配不公平。如果能夠在穩定承包關系的前提下重建集體成員權與農地承包權關系，平衡農地承包關系穩定與分配公平的雙重目標，無疑具有更大的現實意義和經濟社會價值。

在穩定農地承包關系的前提下重建成員權與農地承包權關系可從以下兩方面入手：一是要厘清農民集體與集體成員的權利關系，并強化農民集體的主體地位。農村集體所有權的主體是農民集體，而農民集體是基于集體成員身份權的聚合而形成的統一體。農民集體的權利來自集體成員，但集體成員無權分割其權利份額，因此其成員變動對農民集體的財產權利一般不構成影響。可見，集體所有制實質上是基于集體成員權的一種類似共同共有的產權形式。由于作為所有權主體的農民集體并不具備相應的組織形態，我國土地管理法規定集體土地由相應的集體經濟組織或村民委員會、居民小組經營、管理。實行家庭聯產承包責任制之后，集體經濟組織事實上已不復存在，而村民委員會和村民小組的利益訴求與農民集體并不一致，容易造成對農民集體利益的損害，因此，必須強化農民集體的市場主體地位，即通過農民集體的自組織轉化，使之成為真正代表集體成員利益訴求的組織體，這種組織體可以是農民集體演化而成的集體企業，也可以是諸如“業主委員會”類型的社會組織。二是要強化集體成員權的土地權益。在農地流轉時，應鼓勵農地流轉在本集體內部成員之間進行，避免跨集體流轉耕地，保證本集體成員對集體所有的耕地的優先使用權。在農民退出農地時，轉移就業人員退出的耕地應首先用于補償人均耕地不足的農戶，強化集體成員權對于集體土地的承包權益。

2.改革二元土地制度，賦予集體所有土地平等的市場權利。

我國二元土地制度是歷史形成的，它通過賦予城鄉土地不同的市場權利侵害了集體土地權利人的正當權益。改革城鄉二元土地制度，并不是要統一城鄉土地所有制關系，而是在不改變農村土地集體所有制的前提下，賦予農村集體土地平等的市場權利。這些市場權利主要包括資產權、交易權和發展權。一要賦予農地產權資本化權利，提升金融支持農村發展的力度。銀行在農村只存不貸，成了農村資本的抽水機，主要原因是農業經濟效益偏低、風險較大且缺少相應的抵押物。耕地使用權、宅基地使用權和農村住宅不得抵押的規定阻斷了農民的融資渠道，堵塞了農民的發展機會。二要賦予集體建設用地和農業用地使用權的市場交易權。目前我國鼓勵農地使用權在承包期內自愿有償流轉，但對于農村宅基地使用權的交易極為謹慎，主要是擔心農村宅基地交易可能激勵農民占用更多宅基地，或者可能沖擊城市房地產市場。但只要對農村土地進行全面確權并停止核發新宅基地（允許宅基地互換），不僅可以避免上述擔心，更可以為農民市民化提供較為堅實的資本支持。三要賦予農地充分的發展權。這既包括農村建設用地的發展權，也包括農業用地的發展權。應當賦予農村建設用地擁有與國有建設用地同等的發展權，用以從事工業和服務業發展，同時鼓勵農村建設用地通過建設用地交易平臺將土地發展權進行交易，以實現農村建設用地的市場價值（發展權交易前需將農村建設用地復耕為耕地）。同時，在堅持耕地保護原則和國家對土地用途實施管制的前提下，對于納入國家開發規劃范圍內的農地，賦予農民集體享有一定比例集體土地的發展權。

3.抓緊構建全國統一的土地市場體系。

當農村集體土地獲得了與國有土地平等的市場地位，構建全國統一的土地市場體系便具備了基本的前提。這時，農村土地不再需要經過國家征收變為國有土地，而是能夠直接進入土地市場。允許農村集體土地使用權進入市場交易，有利于發現土地的市場價值，優化農村土地資源配置，提高農地生產效率，促進農村經濟增長和社會發展，同時也能避免因征地引發的社會沖突，并為農民退出農地提供便利。在全國統一土地市場體系下，農村土地使用權交易主要集中在四個方面：一是農村建設用地交易。在農村土地確權和停止申請新增宅基地的基礎上，放開農村宅基地和農村住宅交易。通過住房和宅基地交易能夠為退地農民提供落戶城市的基本經濟支持。二是建設用地發展權交易。對于遠離城市的鄉村建設用地，其經濟開發價值較低，通過建立建設用地發展權市場交易平臺，將建設用地發展權進行交易，既能為迫切需要建設用地的城市提供用地指標，又能提升邊遠地區農村建設用地的市場價值，提高這些地區節約建設用地的積極性，并大大增加農戶退出宅基地的收益。三是農業用地使用權流轉。農地流轉是在保留承包權的前提下對農地使用權進行交易，農地流轉不僅能解決外出農民的種地之憂，增加農民收入，也有利于提高農業規模化程度和農業生產效率。四是農村宅基地和耕地退出。如果農戶有意退出農村，但其住宅和宅基地難以通過市場進行銷售，耕地流轉收益也極低，則可通過將宅基地和承包地退回集體，國家對其宅基地和耕地退出進行補償的方式加以辦理。推動轉移就業農民自愿有償退出宅基地和承包地既能改變當前自愿退出不能得到補償的局面，又能從根本上解決農村人多地少的困境。

4.重建鄉村權力結構，凝聚鄉村治理共識。

鄉村社會原子化的原因主要有二：一是農民利益分化背景下農村集體凝聚力降低；二是鄉村社會的利益表達和民主參與機制運行不暢，集體成員缺乏歸屬感。增強農村集體凝聚力需要不斷提高農村集體的服務能力，并通過集體的努力，促進集體成員的團結與合作，不斷改善農村生產條件和生活環境，讓集體成員重新認同集體的作用和價值，并愿意為集體公共事務做出自己的努力。增強農村集體的服務能力與服務意愿離不開農民集體與農民的關系重建和鄉、村、民之間的關系重建。當前，國家不斷加大支農力度，農村基礎設施建設得到較大改善。然而，單一的資源投入并沒有明顯拉近基層政權與農民之間的距離，鄉、村組織的管理者角色仍未轉向服務者角色，農民在鄉村社會的主人翁地位也并未建立起來。這就要求抓緊建立鄉村社會的利益表達機制和農民對鄉村權力運行的民主參與機制。實現這一目標的核心在于改變現行鄉鎮政權的授權路徑，建立鄉鎮政權領導人由選民直接選舉產生的機制，確保鄉鎮政府面向鄉村的服務取向。同時，明確村委會的自治權利和運行機制，防止村委會成為鄉鎮政府在農村的代理人和農民集體的當家人，區分村委會與農民集體兩類不同的主體權責，確定農民集體的合法權益和實現途徑，避免鄉鎮政府和村委會侵犯農民集體的合法權益。

5.依托農民再組織化，構建生態、文明、充滿生機的鄉村社會。

鄉村社會的希望不在于通過農村工業化將人口留在鄉村，恰恰相反，鄉村的希望在于農業，在于減少鄉村人口實現人口與耕地的均衡。提高人均耕地面積、增加農民人均收入顯然是必要的，但單純的規模化也不是農業生產追求的目標。當前，規模化農業往往意味著農業生產中大量使用農藥、化肥，實行家禽、家畜工業化養殖。這種生產模式雖然提高了生產效率，提供了廉價的農業產品，卻破壞了土壤結構，并造成嚴重的環境污染，是不生態、不環保、不可持續的生產模式。因此，必須培育現代農耕文明，發展生態、環保的種植和養殖技術。隨著社會的發展，未來的農業生產也將不再以廉價取勝，而是以質優和可持續取勝。顯然，這是孤立的農戶無法做到的。為了發展生態農業，需要從兩方面做出努力。一方面，國家應加大對生態農業的財政支持，制定高品質農產品質量標準，并加強對農產品質量的監督檢查。另一方面，農民必須通過各種合作方式聯合起來，建立多種形式的農民新型合作組織，以地域和產品形成各自的品牌和聲譽，生產具有高附加值的農產品。在這一過程中，農民的再組織化是實現這一目標的關鍵環節，也是推動農村社會治理轉型的重要力量。未來農村發展的目標不是走向工業化和城市化，而是發展出既具有現代氣息又根植于傳統農業文化的農業生產和農村生活模式，它強調在農業生產中實現現代農業科技和生態環保理念的融合，并通過各種農民合作組織形成農民平等參與、合作共享的共識與認同，努力培育具有專業知識、生產技能及合作觀念的新型農民，建設身份平等、友愛互助、經濟繁榮、環境優美、和諧穩定、充滿生機的新型農村社會。在這樣一個社會里，農民能夠看到未來的希望，也能夠在農業生產中體驗工作的樂趣及其社會價值。

（楚德江，江蘇師范大學哲學與公共管理學院教授。本文系國家社會科學基金項目“農地承包權退出與農民工市民化問題統籌研究”＜11BGL083＞的階段性研究成果/責編劉玉霞）