關于制定“多元化糾紛解決法”的建議與構想

◎湯維建

關于制定“多元化糾紛解決法”的建議與構想

◎湯維建

我國近年來訴訟備受推崇，裁判中心主義和司法萬能的觀念和傾向日益明顯，糾紛解決途徑單一化以及公權力壟斷化，訴訟被視為糾紛解決的唯一途徑。過分強調訴訟或司法在糾紛解決中的作用，不可避免地導致了兩方面的消極后果：一是增加了司法的負荷；二是制約了或阻礙了其他糾紛解決機制的構建與完善。衡量一個國家法治化程度的重要指標之一就是其糾紛解決機制是否科學合理。科學合理的判斷糾紛解決機制在宏觀上要求有多層次、多種類相互關聯互動的糾紛解決機制，組成一個相對穩定和可持續的完整體系；在微觀上要求各個糾紛解決機制能夠各盡其職，完成其公正有效解決糾紛的目標和任務。制定“多元化糾紛解決法”就是立足于糾紛解決的宏觀層面，致力于完善包括和解、調解、仲裁、公證、行政裁決、行政復議與訴訟的綜合糾紛解決系統，這個解決系統應覆蓋糾紛解決領域的三大領域：一是私力救濟，二是社會救濟，三是公力救濟，公力救濟中又包括行政救濟和司法救濟。為適應經濟社會發展新常態，有效應對多樣化的糾紛和矛盾，充分滿足人民群眾多元化的糾紛解決訴求，有必要制定一部獨立的“多元化糾紛解決法”。

制定“多元化糾紛解決法”的理據和價值

1.民事糾紛的多樣化是制定“多元化糾紛解決法”的內在根據。民事糾紛不同于刑事糾紛與行政糾紛，需要通過多種方式予以解決。首先，民事糾紛本身是關于民事權利義務關系的糾紛，糾紛主體可以對它做出自由的處置。這個特點表現在解決糾紛的途徑上，便是允許糾紛主體任意選擇和設定解決糾紛的機制；其次，民事糾紛是多種多樣的，其性質、沖突的程度、烈度、涉及的當事人、與社會公益的關系、證據收集的難易等，都不完全一致，糾紛主體對于糾紛解決所寄托的希望和價值追求也不盡一致，因此，有必要提供多種機制供糾紛主體自由選擇，以滿足糾紛主體不同的愿望和需求。事實上，民事糾紛經常是糾紛主體生活和交易的一部分，是一個動態的發展過程，糾紛解決機制的便利性、靈活性和成本的可控性，是重要的考量要素，傳統的“非黑即白”的單一型思維方式已經不能適應民事糾紛主體多元化的利益訴求，通過商談達成妥協和共識的機制常常對糾紛解決更加重要。

2.制定“多元化糾紛解決法”有助于緩解司法壓力，避免機械司法的尷尬。司法資源是有限的，如果所有的案件都涌入法院尋求司法解決，不僅需要耗費巨大的社會資源，而且也會帶來審判質量的下降。作為最規范和最嚴格的糾紛解決方法，訴訟這塊“好鋼”要用在刀刃上，不能提倡糾紛無論難易大小都找法院解決。實際上，合意解決糾紛不僅會極大地緩解我國司法實踐中“執行難”的頑疾，而且也有利于法律權威的形成。

民事訴訟是依據法律做出明確裁判的過程，其運作必須嚴格依照法律規范這樣一種普遍的標準。這里可能存在一個悖論：嚴格適用法律是為了防止主觀恣意而保證法律的內容得以實現，但法律的內容總是遲滯于時代的變化，機械地適用法律，有可能造成法律的形式合理性與實質合理性的沖突。“社會生活是豐富多彩的，僵硬和陳舊的法律規范時常無法應付形形色色的糾紛處理，甚至若嚴格按照法律規范可能會導致一種荒唐的處理結果，并引起植根于人們樸素的正義感中的不滿乃至對正當性的否定。”而多元化的糾紛解決機制則能有效地消除這一法治頑癥使糾紛的實際化解更具有針對性和可接受性。

3.制定“多元化糾紛解決法”是深化司法改革的需要。多元化糾紛解決機制改革拓展了司法改革的覆蓋范圍，指引了司法改革的新型領域，明確了司法供給側改革的重點所在，同時啟迪著更深層次的改革訴求。長期以來，訴訟被視為民事糾紛解決的唯一途徑，糾紛解決陷入公力救濟惟一化的泥潭之中。這也使得訴訟的弊端日益凸顯，訴訟成本高昂，訴訟遲延普遍，訴訟中的不公和腐敗問題多發頻發，訴訟的過程和結果很難滿足人民群眾的期待與需求，這造成了執行難、申訴難等司法難題，也造成了糾紛化而不解、案結事難了，導致糾紛大量外溢、信訪上訪的現象。進而導致司法終局作用難以實現，司法既判力脆弱，司法缺乏應有的權威性和穩定性，司法公信力大受損傷。與此同時，其他糾紛解決機制則日趨式微，人民調解功能萎縮，民事糾紛的行政解決不再行之有效，社會團體和組織化解糾紛的機能生成困難，形成了訴訟高聳、非訴訟矮化的非協調性制度現象。非訴訟機制的弱勢低能勢必制約和影響訴訟機制功能的充分發揮，這就形成了雙輸而非雙贏的尷尬局面。

因此，從糾紛解決的視角而言，目前司法改革面臨著三大任務：一是“去庫存”，將法院大量積壓的案件（包括被排除在法院立案大門之外的案件）進行分流解決，盡快消化；二是“降成本”，不僅要大幅降低國家投入于糾紛解決領域中的成本，使稀缺而寶貴的司法資源均衡分布于公力救濟與社會救濟領域，還要采取切實有效的措施，降低當事人行使訴權的時間成本、物質成本和機會成本；三是“去短板”，要強化訴訟外的糾紛解決機制的功能和作用，使之與訴訟機制比肩而立，同頻共振，形成解決糾紛的管用、完整并具有內在有機關聯的制度體系，使之產生出糾紛解決的整體功能和規模效應，形成一個具有中國特色的多元化糾紛解決機制。通過上述三個方面司法供給側改革，便有助于將局限于訴訟和法院領域的司法改革延伸至整個社會糾紛解決領域，通過雙管齊下，引領司法改革從狹義走向廣義，并撬動社會領域的更為深入的改革與發展，最終形成具有鮮明中國特征的多元化糾紛解決體制，最大限度地釋放出公正有效化解糾紛的制度生產力。

4.制定“多元化糾紛解決法”是完善社會治理體系，構建公正合理的法治化秩序之需要。隨著改革開放的深化推進，社會利益格局的多元化、社會糾紛頻發已成為社會常態，通過多元化糾紛機制的構建，除了使司法強化其職能和功能的價值之外，還可以使行政機關煥發出解決糾紛的內在潛能，促使行政機關加快行政改革、轉變政府職能的步伐；社會團體和組織也將在多元糾紛解決機制體系的大格局中尋找定位、健康發展、發揮出固有的優勢和長處；社會各界人士也有大量的機會各展其長，藉諸各種平臺助推糾紛有效化解。這樣就形成一個多元共治、各方參與、人人有責、協同齊進、相融互動的體系化糾紛解決機制，這種九龍治水的綜合解紛模式較之于裁判中心主義下的法院單打獨斗式的解紛模式，顯然更具優勢和實效，也更有助于形成完善社會治理的可持續內生動力源。糾紛解決是需要全社會共同治理的事情，而不是司法一家的事情。司法是各種糾紛化解的最后一道防線，它不能變成糾紛解決的第一道關口，更不能成為破除糾紛、消弭沖突的惟一渠道。只有訴訟內與訴訟外雙重機制并舉并重，才能變社會管理為社會治理，才能使法制變為法治，才能使人民當家作主、社會自治進一步落到實處，也方能在依法治國基本治國方略的杠桿作用下，快速完善社會治理的制度體系，大力提升社會治理的能力和水平。

“多元化糾紛解決法”的立法構想

1.堅持黨的領導。在筆者看來，構建多元化糾紛解決機制所要堅持和恪守的核心原則是黨的領導。多元化糾紛解決機制是一項重大的法治建設工程，涉及到司法、行政、社會等方方面面，實際上是一張巨大的糾紛解決之網，牽一發而動全身，織密織牢織細這張巨網，絕非單方面力量所能濟其功，也不是法院一家所能承擔得了的，而必須在黨的領導下，在政府各部門的鼎立協助下，在法院等司法部門積極推動和參與下，在社會各方力量的支持與配合下，才能完成這項艱難而有深遠意義的法治建設大業。也只有在黨的領導和協調下，才能有效構建多元化糾紛解決系統中的各項制度，并調動資源，設立機構，協調關系，配置人員，提供保障。各種糾紛解決機構和機制也只是這個體系的具體組成部分，它們在機構上相互獨立，在價值上互補，在機制上互聯，在程序上互通，在效果上共振，在體制上共贏，最終形成內在結構合理、環環相扣、功能強大并具有可持續發展能力的多元化糾紛解決系統。黨的領導既要體現在大政方針上，也要體現在具體調解機制的構建中。黨的領導要貫徹于“多元化糾紛解決法”的始終和全域。

2.充分重視行政機關在社會糾紛多元化解決中的作用和功能。在行政職能范圍內化解糾紛、破除矛盾，維持秩序，這本是我國行政權的應有之義。然而，隨著司法權在糾紛化解中作用的過度凸顯，行政權在糾紛解決中的作用日趨疲弱。立法上賦予給行政機關解決相關糾紛的權限也逐漸虛置。比如，原來在立法文本上常見的“行政裁決”，其范圍和所針對的糾紛類型越來越少，對相關民事紛爭的“行政處理權”日益弱化，“行政調解”的效力也不再具有任何特殊性，與社會組織的調解相仿，甚至較之于人民調解的合同效力以及司法確認效力也遠遠不如，具有行政行為屬性的勞動人事爭議仲裁和農村土地承包仲裁等，也僅僅具有啟動訴訟程序的前置性意義，而不能達成糾紛的終局解決。在行政調解與司法審判之間的選擇性條款中，行政調解往往沒有實際意義，糾紛主體往往棄行政調解而徑直選擇訴訟。即便經過行政調解，當事人無視其存在而又對薄公堂者眾多。行政機關在調解中所產生的成果，如證據收集、無爭議事實認定、被局部接受的調處方案等等，在后續的訴訟中經常被忽視。行政機關也很少被邀請參加法院所進行的調解，更不可能被委托或委派進行相關調解活動。法院在糾紛解決過程中也往往自作壁壘，不征詢行政機關對于糾紛解決的相關意見和觀點。

行政機關在糾紛解決中發揮作用，本是我國糾紛解決機制中的一大優勢，然而這一優勢目前正處在弱化之中。為了改變這一狀況，“多元化糾紛解決法”應當強調司法機關與行政機關的對接機制，這對強化行政機關事后服務功能、解紛機能，從而轉變政府職能具有重要意義。目前尤其應強調行政機關的兩方面職責：一方面，政府各個職能部門應當肩負起調解相關糾紛的職責，這是政府在多元化糾紛解決機制中所發揮的直接作用。比如工商行政管理局對其職能范圍內的糾紛、公安機關對社會治安性沖突、民政部門對社會保障等糾紛，均應凸顯其在糾紛解決方面的功能和優勢。這是我國行政權與西方國家行政權區別之所在。另一方面，行政機關應當采取切實措施，積極引導民間調解組織和其他各類具有糾紛解決功能的社會組織和團體的建設。目前我國專業性的或兼職性的民間調解組織很不健全，應當建立調解組織的地方還沒有建立相應的調解組織，調解組織尚未覆蓋全社會的各個領域和各個角落，糾紛主體不能便利地找到各種有針對性的調解組織來化解糾紛。

3.充分發揮人民法院在多元化糾紛解決機制構建和運作中的常規性、關鍵性作用。人民法院對多元化糾紛解決體系的有效形成應當在兩個方面發揮其作用：一方面，法院應當以身作則，完善法院調解機制和附設ADR（非訴訟糾紛解決程序）機制，形成法院領域的多元化糾紛解決系統，從而對整個社會的多元化糾紛解決機制產生引領和示范效應。另一方面，法院應當將其法律專業知識和解決糾紛方面的權力優勢延伸到社會調解以及多元化機制的構建和運作方面。法院的地位和作用，不僅僅取決于法院自身化解糾紛的能力，同時還與其對社會性解紛機制的指導能力有關。法院不僅肩負著執法、司法的任務，同時也要將其觸角伸展到社會解紛機制的運作領域中，從而使糾紛的司法解決和社會解決產生互動效應和聯動效能。

4.要激活“人民調解”這一傳統糾紛解決機制的機能和作用。人民調解是根植我國傳統文化土壤又富于時代創新特征的解紛模式，被譽為“東方經驗”，對現代世界流行的“ADR”制度的形成和發展做出了重要貢獻。然而這一良好的具有先天優勢的解紛模式并沒有發揮出應有的功能和價值，人民調解的案件范圍不斷縮小，其規范性、制度性和程序性保障遠不健全，從事人民調解工作的人員缺乏保障、經費缺乏保障、場所缺乏保障，人民調解的效力也長期處在疲軟狀態。人民調解機制雞肋化，用之乏力，棄之可惜，處于若存若亡、似有似無的態勢之中。《人民調解法》和修改后的《民事訴訟法》確立了人民調解協議的司法確認制度，被司法確認后的人民調解協議具有強制執行效力，這一制度在人民調解制度發展史上具有里程碑式的意義，其無異于給處在衰亡中的人民調解制度打了一劑“強心針”。在制定“多元化糾紛解決法”時，應高度重視人民調解在多元化糾紛解決體系中的作用，致力于構建覆蓋城鄉的人民調解網絡，同時強化行業性和專業性人民調解機構的作用。

5.要充分發揮商會、行業協會、調解協會、民辦非企業單位、商事仲裁機構、公證機構等在解決糾紛中的功能和作用。要不斷完善社會組織建設，充分發揮其在多元化糾紛解決體系中的作用。社會組織需要制度化培育，要使之穩健發展和壯大，確認其在多元化糾紛解決體系中的作用，是重要契機和切入點。消費者權益保護協會、環境保護協會等社會組織在公益性糾紛的化解和解決中的作用已得到立法上的確認。將來還需要確認和強化志愿者組織、社區組織等在多元化糾紛解決體系中的作用，將多元化糾紛解決機制與社會治理體系有效銜接起來。人大代表、政協委員、律師等第三方參與矛盾糾紛化解工作也需要得到重視，協商性解紛方式、中立評估機制、政府購買服務、第三方調處等社會性糾紛化解途徑應得到積極探索，通過“多元化糾紛解決法”的調整和實施，將國家層面和社會層面糾紛解決的各種資源加以整合，暢通人民群眾自我參與、自我教育、自我解決糾紛預防機制和解紛渠道。

同時要高度關注和重視公證機構在預防和解決糾紛中的重要作用。公證機構是通過對法律行為、事實和文書進行國家證明而預防糾紛發生的專門機構。除預防糾紛的功能外，公證機構還發揮著對于司法機關解決糾紛的支持和配合作用，其公證的文書可作為具有較強證明力的證據采用，其所賦予強制執行力的債權文書可以直接成為人民法院強制執行的根據。除此之外，尚需重視和強調公證機構在化解糾紛中的機能和作用，對于公證機構職能范圍內的法律關系所發生的爭端，公證機構理應參與其中進行調處。

6.要構建好多元化糾紛解決機制之間的協調聯動機制。要使各種糾紛解決機制都能發揮出最大化的作用和價值，使所有的需要通過社會力量和國家力量加以解決的糾紛，都能精準地找到相適應的糾紛解決機構，使糾紛“來之即解”，同時要在黨委統一領導下，構建多元化糾紛的協調機構和機制，使多元化糾紛解決方法有機地融為一體，防止形成壁壘和阻隔，從而使多元化糾紛解決法發揮出整體效能和規模效應，產生“1+1＞2”的積極效果。要經常性地舉行聯席會議，由黨政主導和主持，由司法、調解、仲裁、行政、綜合治理、社區街道等各方面人員參與，研討、分析多元化糾紛解決機制運作過程中存在的問題和困難，研討和分析特定時期、特定區域民事糾紛及其它相關糾紛產生的特點和趨勢，從而形成對策，提出整改方案，真正貫徹落實“以人為本、高效便民”的原則，形成一個有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制，為人民群眾提供多樣化、便捷化、低成本、高效率的糾紛解決方式。

7.要著力打造一支過硬的多元化糾紛解決者隊伍，并完善相應的保障機制。多元化糾紛解決機制的運作依賴于相關的人員配置。廣義上，要將具有法律資格和不具有法律資格的、專業的和非專業的、常設的和非常設的機構與人員匯融于多元化糾紛解決者隊伍的體系中，包括法官、檢察官、公安干警、仲裁員、公證員、律師和法律工作者、調解工作者、網格管理員、平安志愿者、社區工作者等。這些都是該體系中的成員，應納入統一管理和使用的系統中。所有這些成員，都應按照法律資格制度和其他資格認證制度進行資質管理和標準化應用。這其中，尤其要強調建立一支職業化的調解員隊伍。人民調解員是多元化糾紛解決機制中的主角，其人員規模最為龐大。調解員需要具備一定的法律知識和文化素養。調解員要通過國家統一的資格考試，由司法部頒發統一的資格證書，實行持證上崗制度。此外，各級人民政府還應當從人力、物力、財力等方面對多元化糾紛解決機制的構建予以支持和保障。

綜上，多元化糾紛解決機制的構建是我國依法治國大格局中的必要一環，其重要性和價值性不言而喻，并且在我國構建這樣一個機制和系統的條件已經基本成熟，目前亟待解決的問題是立法供給。應當廣泛調研，總結各地方多元化糾紛解決機制改革的成功經驗，推動多元化糾紛解決機制的立法進程，盡快催生“多元化糾紛解決法”的問世，將多元化糾紛解決機制納入法治化、制度化和程序化軌道運行，為完善中國特色的社會主義法律體系和法治體系添磚加瓦。

（湯維建，中國人民大學法學院教授，民革北京市委會副主委/責編張棟）