中國核安保的形勢及政策

劉 沖 (中國現代國際關系研究院安全與軍控所所長助理、副研究員)

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中國核安保的形勢及政策

劉 沖 (中國現代國際關系研究院安全與軍控所所長助理、副研究員)

“9·11事件”以來，國際社會日益關注核恐怖主義的威脅。全球范圍內新一輪核電發展熱潮增加了恐怖組織獲取核材料、襲擊核設施的可能性，而全球物流的高速增長和互聯網的日益普及，增大了阻止核走私及防范核技術擴散的困難。中國作為全球核電發展最快、鄰國最多的國家和世界頭號貿易大國，防范核恐怖主義的任務復雜而艱巨。中國政府高度重視核安保問題，采取了全面而有力的一系列措施，并根據安全形勢的發展變化不斷調整、改進。作為一個負責任大國，中國積極主動地推進國際核安保合作，為國際社會提供了大量公共產品，為全球核安保環境的改善作出了巨大貢獻。

一、核安保形勢

隨著全球化、網絡化的不斷深入發展，中國與世界的聯系日益緊密。作為國內外因素綜合作用的產物，中國面臨的核安保形勢十分嚴峻。

首先，中國面臨的外部核安保環境不容樂觀。近年來，國際地下核走私活動猖獗，且主要集中在中亞、南亞等中國周邊地區。蘇聯解體后，俄羅斯等原蘇聯地區國家的核技術、核人才以及核材料流失比較嚴重，近年來中亞破獲的高濃鈾走私案更震驚全球。上述區域還是“東突”勢力主要的境外生存和活動區域，中國境內的恐怖組織從境外獲得核材料的可能性不能完全排除，對中國的核安保構成一定程度的現實威脅。

其次，“基地”、“伊斯蘭國”等國際恐怖勢力一旦擁有核材料和核技術，可能向與其關系密切的恐怖組織擴散，這將使中國面臨很大的安全風險。獲取大規模殺傷性武器一直是不少恐怖組織追求的目標，基地組織曾在這方面下了不少功夫。2015年以來，西方媒體連續報道“伊斯蘭國”謀求核與放射性材料，圖謀制造“臟彈”搞核恐怖襲擊。*“ISIS’s Dirty Bomb: Jihadists Have Seized ‘Enough Radioactive Material to Build Their First WMD’”, http://www.independent.co.uk/news/world/middle-east/isiss-dirty-bomb-jihadists-have-seized-enough-radioactive-material-to-build-their-first-wmd-10309220.html; “Exclusive: Radioactive material stolen in Iraq raises security concerns”, Wed Feb 17, 2016, http://www.reuters.com/article/us-mideast-crisis-iraq-radiation-idUSKCN0VQ22F. (上網時間：2016年3月1日)“東突”等恐怖、極端組織長期與“基地”等國際恐怖組織相互勾結，更有部分“東突”分子赴敘參戰。*“Hundreds, Maybe Thousands, of Muslims from China Waging Jihad in Syria”, http://www.jihadwatch.org/2016/01/hundreds-maybe-thousands-of-muslims-from-china-waging-jihad-in-syria. (上網時間：2016年3月1日)一旦“東突”勢力經國際恐怖組織牽線搭橋獲取裂變物質或放射性材料，將對中國的國家安全構成重大威脅。

第三，放射源安全隱患較大，或成為制造臟彈的潛在來源。中國醫療、工業、農業等部門使用的放射源數量大、周期長、分布散，管理難度很大。近年來，中國相關政府部門對放射源的管理措施不斷加強，但是仍然有放射源事故發生。據環保總局提供的不完全統計， 1954～2004年全國共發生各類輻射事故1500多起，平均每年發生事故30余起，其中放射源丟失、被盜占首位。*秦杰、沈路濤：“國家環保總局：我國每年發生輻射事故30余起”，新華網，北京，2004年4月26日電。放射源管理中存在的漏洞有可能被恐怖組織和犯罪團伙所利用，以致對國家和社會穩定造成嚴重危害。這使放射源管理成為當前中國核安保最為現實的重要問題。

第四，核設施網絡安全不容忽視。2015年10月，英國智庫報告指出，隨商業軟件的大量使用和對數字技術的依賴性增大，全球民用核設施面臨的網絡安全威脅日益嚴峻。目前，全球核電廠普遍缺乏安全培訓和相關規章制度，工程設計人員與網絡安全專家之間缺乏溝通，核電廠工作人員在關鍵網絡安全方面無章可循，缺乏專門適用核電的網絡安全管理流程。*Caroline Baylon and etc:“Cyber Security at Civil Nuclear Facilities Understanding the Risks”, Chatham House Report, September 2015.2010年“震網”病毒對伊朗鈾濃縮廠的破壞表明“物理隔離”并不可靠，多數核電廠都需要通過互聯網與國際原子能機構及國內監管部門連接，遭黑客攻擊風險更甚。中國在建核電廠規模高居全球第一*World Nuclear Association,“World Nuclear Power Reactors & Uranium Requirements”, http://www.world-nuclear.org/information-library/facts-and-figures/world-nuclear-power-reactors-and-uranium-requireme.aspx. (上網時間：2016年3月12日)，核設施網絡安全標準尚不完善，核電廠運行人員多，相關培訓難度大，網絡安全風險較為突出。

二、國內核安保措施全面、有力

在國內，中國政府采取一系列有力措施加強核設施的保護和放射性材料的監管，建立健全的出口管制機制和相關法律法規體系，加強管制知識的培訓和執法力度，逐步建立起危機管理及應急機制。

為了提高放射源管理的普遍性和有效性，中國政府一直在進行不懈的努力。中國政府早在1989年就頒布了《放射性同位素和射線裝置放射防護條例》，2003年頒布了《中華人民共和國放射性污染防治法》。隨后，《放射源編碼規則》、《放射源進出口許可證辦理要求》等部門規章也相繼出臺。這些規章制度為加強放射源管理奠定了基礎。環保部還在現有25個城市放射性廢物庫的基礎上，對全國城市放射性廢物庫進行全面規劃，積極推進放射源統一收貯。*“環保總局新聞發布會：清查放射源，讓百姓放心”， http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-04/27/content_1442038.htm.(上網時間：2016年3月1日)中國海關也加緊建立相關的技術和管理手段，加大了對放射源進出口的監查。*“王玉慶副局長、李干杰司長在2005年全國核與輻射安全工作會議上的講話”，《國家核安全局文件》[2005]19號， http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/haq/200910/t20091022_172689.htm.(上網時間：2016年3月1日)

為了嚴格管理并保護用于發展和生產核武器的材料、設備和技術，中國政府頒布、實施了一系列法律法規。任何個人或實體未經授權均不得制造、獲取、擁有、開發、運輸、轉移或使用此類物項。*《中國執行聯合國安理會第1540號決議報告》、《2004年10月4日中國常駐聯合國代表給委員會主席的信》附件、聯合國文件S/AC.44/2004/(02)/4。這些法律法規主要有，1987年制定并發布的《中華人民共和國核材料管制條例》，1990年起實施的《中華人民共和國核材料管制條例實施細則》，1994年發布的《核材料國際運輸實物保護規定》，1997年出臺的《核電站安全保衛規定》，2013年發布的《核材料許可證申請文件編寫內容與要求》、《核設施出入口控制》等7份導則。此外，中國正在研究制定《核安保條例》。這些法規和技術導則的相繼出臺，使中國的核安全法規和監管體系不斷得到完善。*《關于中華人民共和國履行<不擴散核武器條約>情況的國家報告》，聯合國文件NPT/CONF.2015/32_c，2015年4月，第16頁。

出口控制是防范非國家行為體核擴散的一個重要環節。中國一直認為有效的出口管制是實現防擴散目標的重要手段，因而在這方面采取了極為負責任的政策和舉措。經過多年努力，中國的防擴散出口管制完成了從行政管理向法制化管理的轉變，相關出口管制做法已與國際通行做法基本一致，有些方面甚至更加嚴格。近年來，針對非國家行為體核擴散威脅日益嚴重的形勢，中國對許多相關法律做出專門修訂和補充。2004年加入核供應國集團(NSG)后，根據所承擔的義務，中國分別于2006、2007年修訂了《核出口管制條例》與《核兩用品及相關技術出口管制條例》。該修訂以核供應國集團出口控制準則和中國防擴散出口管制政策為重要依據，在兩個條例中均增加了“防范核恐怖主義行為”的內容，并明確將其作為條例的立法目的之一。2012年，為加強核進出口管理，中國制定了《核進口政府承諾管理辦法》，中國國家原子能機構與美國核軍工管理局合作出版了《核出口管制清單技術指南》。2013年，中國國家原子能機構出版了《核進口政府承諾管理工作手冊》。這些舉措對提高核進出口相關人員的核專業知識水平、強化核出口管制執法起到積極作用。*《關于中華人民共和國履行<不擴散核武器條約>情況的國家報告》，第15頁。為此做出努力的除了政府部門外，還有中國的軍控智庫、研究機構和企業，有關努力的目標主要指向加強中國國內的出口管制、特別是增強企業出口管制意識及提高企業對敏感物項經營管理的水平等。

此外，中國始終以對人民安全和社會安全高度負責的態度強化核應急管理。早在作出發展核電決策之時，中國就同步部署安排核應急工作。在核能發展的進程中，中國通過制定法律、行政法規和發布政令等方式，確定了核應急基本方針：“常備不懈、積極兼容，統一指揮、大力協同，保護公眾、保護環境”，中國還通過法律制度保障、體制機制保障和預案建設，建立健全國家核應急組織管理體系。特別是，為應對可能發生的嚴重核事故，依托現有能力，中國還將組建一支300余人的國家核應急救援隊，主要承擔復雜條件下重特大核事故突擊搶險和緊急處置任務，并參與國際核應急救援行動。*國務院新聞辦公室：《中國的核應急》，2016年1月。在反核恐應急演習方面，近年來，中國先后組織代號為“神盾”、“長城”系列國家核應急聯合演習，檢驗了國家與地方反恐情報、防范、應急處置等工作的聯動配合以及現場指揮部應急運轉情況，有效提升了有關核輻射恐怖襲擊事件處置的能力和水平。*“‘長城6號’國家反恐怖演習三大關注亮點”， http://news.xinhuanet.com/mil/2009-06/18/content_11559798.htm.(上網時間：2015年6月1日)

三、積極參與國際核安保合作

在國際上，中國嚴格履行國際義務，積極參與國際防擴散體制和相關國際規則的建設，積極參加核安全峰會進程，加強與主要大國尤其是美國在核安保方面的雙邊合作，與國際原子能機構等組織聯合舉辦各類核安保的培訓班。

在國際履約方面，中國在五個常任理事國中率先批準了《核材料實物保護公約》(1989年)及其修正案(2008年)、《制止核恐怖行為國際公約》(2010年)等國際文書，是“打擊核恐怖主義全球倡議”等國際機制的創始成員國(2006年)。中國支持《國際原子能機構放射源安全和保安行為準則》，積極參加了2003年3月在維也納召開的“放射源保安大會”。中國一直嚴格履行聯合國安理會第1373、1540、1887號決議的義務，切實防范非國家行為體獲取敏感核材料。*《中國在核安全領域的進展報告》，2012年3月27日，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t917768.shtml.(上網時間：2016年3月1日)自2004年10月起，中國根據聯合國安理會1540號決議的要求，一直向聯合國提交執行決議情況的國家報告，從立法、執法及國際合作等方面詳細介紹中國政府為防止和打擊非國家行為體的擴散活動所采取的措施。

中國積極參加核安全峰會進程。胡錦濤、習近平作為中國國家主席出席了歷屆峰會，胡錦濤主席在前兩屆峰會發言全面介紹了中國加強核安全的努力，習近平主席在海牙峰會上系統闡述了以理性、協調、并進為特色的中國“核安全觀”，闡釋發展和安全并重、權利和義務并重、自主和協作并重、治標和治本并重四項原則，對深入推進國際核安全合作具有深遠意義。

中美合作是國際核安全合作領域的突出亮點。中美2006年以來多次開展核實物保護演習等相關合作。*“An Overview Of The Cooperative Effort Between The United States Department Of Energy And The China Atomic Energy Authority To Enhance MPC&A Inspections For Civil Nuclear Facilities In China”, http://www.osti.gov/bridge/product.biblio.jsp?osti_id=1018996. (上網時間：2015年6月1日)2011年初，中美決定在秦皇島建立針對核材料非法販運的輻射探測訓練中心。*“Fact Sheet: U.S., China Partner to Counter Nuclear Smuggling”, Jan. 19, 2011, http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/19/fact-sheet-us-china-partner-counter-nuclear-smuggling.(上網時間：2015年6月1日)2011年底，中美“大型港口計劃”合作試點項目在上海洋山深水港正式啟動，旨在通過在港口安裝核輻射檢測儀器設備系統，阻止核和其他放射性物質的非法販運。*“United States, People’s Republic of China Commission First Radiation Detection System at the Port of Yangshan”, http://nnsa.energy.gov/mediaroom/pressreleases/yangshan.(上網時間：2015年6月1日)此外，中美合作出版了《核出口管制清單技術指南》，以幫助核出口管制工作人員提高專業知識水平。同時，中國與美國合作，對地區放射源儲存中心的安全設施進行升級，并收貯數十枚極高危險放射源。*《中國在核安全領域的進展報告》。2011年1月，中美簽署《關于建立核安全示范中心合作的諒解備忘錄》。目前，中心的設計方案已經完成，相關建設工作已經啟動。2011年11月，中國成立國家核安全技術中心，承擔示范中心的建設、運行及管理工作。該中心將配備國際一流的核材料分析、核安全設備測試、響應力量演練等方面的設備和技術力量，將成為亞太地區乃至全球規模最大、設備最全、技術最先進的核安全交流與培訓中心，預計于2016年3月正式投入運行。*《關于中華人民共和國履行<不擴散核武器條約>情況的國家報告》，第16、18頁。2015年9月，中美在習近平主席對美國進行國事訪問期間達成廣泛共識，簽署了《中華人民共和國國家原子能機構和美利堅合眾國能源部關于進一步加強在核安保領域合作的意向性聲明》，計劃就核安全問題舉行年度雙邊對話。*“習近平主席對美國進行國事訪問中方成果清單”，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1300767.shtml.(上網時間：2016年3月1日)2016年2月20日，中美舉行首次核安全副部長級對話，中國外交部、工信部、國防科工局、環保部、海關總署及美國國安會、國務院、能源部、國土安全部參加。中美就峰會籌備工作、雙邊核安全務實合作、國際核安全事務、兩國核安全政策實踐等深入交換了看法。*“中美舉行首次核安全對話”， http://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/wjbxw_674885/t1342517.shtml.(上網時間：2016年3月1日)

中國積極在國際原子能機構框架下開展國際合作。2006年，中國參加“國際原子能機構非法販賣核材料和其他放射性物質數據庫”，與其他國家交流信息、共享資源。中國與國際原子能機構先后簽訂多份相關法律文件、不斷推進合作，如2007年的《核安保實際合作安排》，圍繞北京奧運會等在安保領域開展合作；2010年的第二份《核安保實際安排》，將合作領域擴展到核安保法規標準、核材料與核設施實物保護、能力建設與人員培訓、核安保文化等領域；2013年的《關于中國核安保示范中心合作的實際安排》，就利用即將建成的核安保示范中心在核安全培訓領域加強合作作出具體規劃。*《關于中華人民共和國履行<不擴散核武器條約>情況的國家報告》，第18頁；《中國在核安全領域的進展報告》。

近年來，中國每年都同國際原子能機構合作在華舉辦主題多樣的核安保培訓班和研討會，并通過技術講解和人員培訓等方式，向本地區發展中國家提供了力所能及的幫助。中國已連續多年向該機構核安保基金捐款，用于亞太地區國家核安全能力建設，并向機構捐贈自主研發的核安全設備。在2014年國際原子能機構第58屆大會期間，中國與該機構及加納簽署《關于研究堆協助供應低濃鈾的協定》,正式啟動了“加納微型研究堆低濃化項目”。*《關于中華人民共和國履行<不擴散核武器條約>情況的國家報告》，第18～19頁。

四、核安保事業任重道遠

中國面臨的核安保形勢十分復雜，國內以核電為主的核設施建設迅速發展、核及放射性材料數量龐大，周邊地區國際核黑市活躍，國內外恐怖主義勢力威脅較為嚴重，新興技術發展給核安保帶來新挑戰。中國的核安保事業依然任重道遠。

在國內層面，中國需以總體國家安全觀和核安全觀為指導，常抓不懈地搞好各項機制建設，集中各方面力量，形成核安保強大合力；力爭從源頭上堵住放射源管理中的漏洞，減少恐怖分子接近和獲取放射源的可能性，并做好應急管理預案和危機處理演練；深入研究網絡核安全等新威脅和其他技術發展帶來的新問題，及時完善落實相關安全標準。此外，還應定期在國家和地方層面開展風險評估，及時掌握相關威脅的動態變化，針對性地做好防范工作。

在國際層面，要加強核安保、戰勝核恐怖主義，必須相互信任，堅持綜合治理，以求標本兼治。為此，中國應重點做好以下工作。一是推動國際社會通力合作，消除恐怖主義根源。無論是反恐還是核安保，西方往往頭痛醫頭腳痛醫腳，而要根除核恐隱患，必須標本兼治。中國政府歷來認為，沖突和動蕩是恐怖主義的溫床，貧窮和落后是恐怖主義產生的土壤，要徹底鏟除恐怖主義，關鍵是要同時開展三方面的工作——緩和地區及國際緊張局勢、消除貧困和加強反恐合作。如果單純強調危險核材料及核設施的防護，不注重消除恐怖主義根源，則恐怖主義與核武器的結合將永遠是人類社會的夢魘。因而，反核恐怖主義同樣應當遵循標本兼治這一消除恐怖主義的基本原則。正如習近平主席所指出的，“只有營造和平穩定的國際環境，發展和諧友善的國家關系，開展和睦開放的文明交流，才能從根源上解決核恐怖主義和核擴散問題，實現核能的持久安全和發展”。*“習近平在荷蘭海牙核安全峰會上的講話”，http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679234/1209_679244/t1140457.shtml.(上網時間：2016年3月1日)

二是以“核安全示范中心”為龍頭，為國際社會尤其是周邊地區提供優質公共產品。除在全球層面開展廣泛合作外，中國有必要重點針對地區共同問題，倡導補充性合作，東亞地區尤為如此。東亞地區是全球核電發展的重中之重，安全隱患十分突出。除了中日韓三國，東盟國家也積極發展核電。核電的高速發展必然帶來核安全與安保的風險。許多國家都是初次涉足核電領域，依賴進口核電技術，其堆型多樣，與不少核電大國同時簽署合作協議，國內核監管體系尚不完善、能力經驗不足，亟需國際社會幫助。同時，當地地理環境較差，海嘯、地震時發，恐怖活動較為頻繁，對核電安全運行構成一定挑戰。此外，福島核事故余波未消，顯示福島污水泄漏問題的長期性和嚴重性，也暴露出日本核安全監管的不力和漏洞。有鑒于此，地區國家必須深入總結教訓，堅決杜絕類似事故再次發生。中國有必要推動地區國家在“中日韓核安全監管高官會機制”和“東盟核安全監管合作網絡框架”的基礎上，進一步加強對接，提高地區核安全水平。

三是反對簡單量化地評價一國核安保工作，促進國際社會系統全面地看待各國核安全努力。各國要切實履行核安全國際法律文書規定的義務，全面執行聯合國安理會有關決議，鞏固和發展現有核安全法律框架，為國際核安全努力提供制度保障和普遍遵循的指導原則。但是過猶不及，履行國際核安全義務不等于各國要完全采取相同的核安全措施。當前，國際核安保領域興起一股盲目定量比較的歪風。如美國非政府組織“核威脅倡議”2012年起在峰會前發布“核安保指數”定量評估報告，試圖對全球各國的核安保水平排交椅定座次。事實上，該評估報告指標的設定簡單粗糙，排名很不科學。首先，戴著西方有色眼鏡，框定了一大類權重很高的社會因素(在第二、三版中被稱作“風險環境”)，不考慮“犯罪率”等更具實際意義指標，卻設立了一系列“民主化”程度等充斥西式“民主”色彩的指標，這一有色眼鏡嚴重扭曲了中國的總成績。其次，在一些權重很高的子項，分值與實際情況出入嚴重。如“輻射材料輸運過程中的實體保護”占總分權重的7.7%，中國早在2009年就專門修訂發布了“輻射材料運輸安全條例”，但前述評估報告錯誤地將中國評為0分，此后兩份報告修正為滿分卻未作任何解釋，一個指標得分的修正就導致總分如此巨大的變化，其中的方法論無疑存在巨大失誤或偏差。再次，該指數不考慮國情的巨大差異，將指標體系簡單化，如在從業人員背景審查等方面重點考慮是否檢測吸毒問題等。各國國情不同，需要重點防范的問題不同，如果簡單地適用同一粗糙標尺，結果不可避免將大為失真，荒唐可笑。只有深入分析各國核安全威脅的來源，針對性采取措施，才有可能切實提高全球核安保水平。各國國情不同，核能事業處于不同發展階段、核安全狀況殊異，面臨的核安全挑戰不盡相同。國際社會在強調各國履行有關國際義務的同時，也要尊重各國自行選擇適合本國國情的核安全政策和舉措的權利。中國有必要系統全面地宣傳自己在該領域的成就，以便外界對中國增進了解、避免誤會。

總而言之，降低核恐怖威脅既需要世界各國完善國內治理，更離不開國際社會通力協作。核安保作為長期性、全球性的重大問題，不會因數屆峰會的首腦關注而一勞永逸，也不應在核安全峰會進程結束后束之高閣。中國和其他國家應繼續保持對核安保問題的重視和警惕，不斷強化各方面措施，使恐怖分子永無可乘之機。○