試析安倍政府的湄公河次區域開發援助戰略

張繼業 鈕菊生

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試析安倍政府的湄公河次區域開發援助戰略

張繼業 鈕菊生

[內容提要]近年來，安倍政府積極推進對湄公河次區域的開發援助，形成了開發援助戰略。這一戰略在目標上，以開發援助推動區域發展穩定為基礎，拉近與區域國家間關系、增強日本在該區域實力與影響力，從而在經濟上牟利、政治上促變、地緣上謀勢；在路徑上，主要從推進區域經濟融合與援助重點國家并重、基礎設施建設與國家發展能力建設并重、支持包容性增長與可持續發展、支持人文交流、加強與各利益攸關方的協調合作、與中國展開激烈競爭等六大方面加以推進。該戰略對中國而言具有影響的復雜性、利弊兼具的兩重性，中國應妥善應對。

安倍政府 日本 湄公河次區域 地區合作

[作者介紹]張繼業，蘇州大學政治與公共管理學院、老撾—大湄公河次區域國家研究中心副教授;鈕菊生，蘇州大學政治與公共管理學院、老撾—大湄公河次區域國家研究中心教授、博士生導師。

安倍政府自2012年12月底再次上臺以來，加大戰略投入，形成了戰略目標明確、實施路徑清晰的湄公河次區域開發援助戰略，這無疑對中國在該區域開發援助產生重要影響。本文試圖從日本在湄公河次區域的重大利益、安倍政府相關政策舉措入手，揭示日本開發援助戰略的目標，剖析其實施路徑，探尋對中國的影響，提出應對之策。

一、 戰略目標

自1977年“福田主義”出臺、日本將包括湄公河次區域在內的東南亞地區作為其外交重點以來，歷屆日本政府均重視對該區域的開發援助。上世紀八、九十年代，在大規模援助以及“雁行模式”下，日本企業大舉轉移制造業產能，成為泰國經濟騰飛最重要外部因素。冷戰結束后，隨著柬埔寨、老撾、越南等經濟落后國家國內局勢穩定、實施改革開放政策，日本將援助重點轉向這些國家，主要通過亞洲開發銀行支持下的“大湄公河次區域合作項目”等予以推進。進入21世紀，面對區域內國家經濟發展與融合加深的趨勢，日本提出“湄公河區域發展新概念”，著手從整個區域角度統籌強化發展援助，此后于2007年成立“日本與湄公河區域合作伙伴機制”，并于2009年起每年舉辦“日本與湄公河國家領導人峰會”。安倍政府成立以來，在繼承上述日本外交傳統的基礎上，一方面加大戰略投入，包括在“日本與湄公河區域合作伙伴機制”框架下，使2012～2015年間的日本政府開發援助(ODA)高達6000億日元，大幅增加2016～2018年的援助至7500億日元，進一步將該合作機制做實，即“每年舉行年度領導人峰會，且每三年在日本舉行一次，定期舉行外長、經濟部長會議，以及工作層面高層官員磋商”。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上網時間：2016年1月2日)安倍政府還通過雙邊渠道加大對緬甸、越南等重點國家的援助。另一方面，則是加強政策統籌與戰略設計，積極勾畫開發援助戰略，先后出臺《日本與湄公河國家合作——2015新東京戰略》、《實現2015新東京戰略行動規劃》、《湄公河區域工業發展規劃》等戰略性文件。這些文件將推動該區域發展與穩定作為主要目標，如《2015新東京戰略》就將“有質量增長”與“地區穩定”作為兩大目標，*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上網時間：2016年1月2日)《湄公河區域工業發展規劃》則將“使湄公河次區域成為亞洲及全球價值鏈的核心”作為目標*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan,The Mekong Industrial Development Vision,p.2, http://www.meti.go.jp/press/2015/08/20150824003/20150824003-2.pdf.(上網時間：2016年1月2日)。然而，推動該區域發展與穩定僅是安倍政府開發援助戰略的一方面，其更深刻的戰略目標則在于以前者為基礎，推進日本在區域內的重大國家利益。近年來，在日本內外戰略深刻調整，中國地緣影響力不斷上升，亞太地區大國戰略博弈加劇，次區域國家經濟社會發展與轉型并行、彼此間經濟融合加深等因素疊加共振下，湄公河次區域集中承載著多個層面的日本重大國家利益。

第一，經濟上，在日本看來，湄公河次區域因其經濟發展、資源稟賦優勢、有利地理位置等蘊含重大商機。包括該區域“約有2.4億人口、6640億美元國內生產總值”，*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html.(上網時間：2016年1月2日)“經濟持續增長，巨大人口紅利，國內消費提升，互聯互通水平提高”，“吸引著全球投資，無論是將其作為成產基地、出口平臺，還是消費市場”*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan ,The Mekong Industrial Development Vision,p.1, http://www.meti.go.jp/press/2015/08/20150824003/20150824003-2.pdf.(上網時間：2016年1月3日)。同時，該區域“地理上連接著中國、印度以及其他東盟國家在內的市場巨大的崛起國家，涵蓋了33億人，世界一半人口”，因此其能夠借助亞洲經濟增長，來贏得更多經濟機遇。*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan ,The Mekong Industrial Development Vision,p.2, http://www.meti.go.jp/press/2015/08/20150824003/20150824003-2.pdf.(上網時間：2016年1月3日)

更重要的是，在安倍政府調整戰略以促國內增長，日企優化亞太投資布局背景下，該區域作為日本出口市場與投資目的地的價值進一步顯現。2013年7月出臺的《日本復興戰略》將“戰略性創造市場”與“全球拓展戰略”作為兩大支柱，要求著力發展醫療保健、新能源環保、新型基礎設施等產業以創造國際國內需求，并利用日本技術資金優勢，戰略性拓展全球市場。*Prime Minister of Japan and his Cabinet, Japan Revitalization Strategy,June 14,2013, http://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizaisaisei/pdf/en_saikou_jpn_hon.pdf.(上網時間：2016年1月4日)而湄公河次區域國家，尤其是緬甸、越南、老撾、柬埔寨等發展水平較落后的四國，正處于工業化、城鎮化、信息化進程中，而特殊地理位置與氣候環境，也令這些國家在環境保護、疾病防治等方面面臨重大挑戰。因此，在基礎設施、綠色經濟、醫療衛生等方面有很大市場需求，具有對接日本相關產業出口的較好潛質。此外，該區域對于日本亦有極大投資價值。一是近年來，出于勞動力成本上漲、中國經濟減速、中日關系不佳以及多元化投資以對沖投資風險等因素考慮，日企實施“中國+1”戰略，即在亞太范圍內優化產業鏈，在保持對中國既有投資情況下，更多地向鄰近中國且資源稟賦更具優勢的東盟國家投資。勞動力價格優勢突出、自然資源豐富的緬甸等落后四國遂成為日資涌入的重要目的地。二是日企也在湄公河次區域內擴展產業鏈，實施“泰國+1”戰略，即在保持泰國區域制造中心基礎上，借助互聯互通條件的改善，向緬甸等落后四國轉移低端制造業產能與生產環節。*Makoto Kajiwara, “China,Thailand,Plus One: Japanese, South Korean, Chinese companies flocking to Mekong region”, April 21, 2015, http://asia.nikkei.com/Business/Trends/Japanese-South-Korean-Chinese-companies-flocking-to-Mekong-region. (上網時間：2016年1月5日)以上產業鏈優化與擴展，不僅有助于日企更好地借助區域國家不同的稟賦優勢、合理分工、提升經濟效益，而且令區域國家間要素交換、經濟融合更多地服務于日企在該區域的生產網絡，無疑有助于構建日本主導的區域經濟一體化格局。正是看到上述商機，安倍不僅本人做起“首席推銷員”，在泰國等國推銷高鐵等，*“亞歐峰會安倍會巴育，將強化兩國高鐵及國防合作”，2014年10月17日，http://news.xinhuanet.com/world/2014-10/17/c_127111289.htm. (上網時間：2015年10月2日)而且還于2015年5月推出“有質量的基礎設施伙伴”倡議，要在未來五年向包括湄公河次區域在內的亞洲地區的基礎設施建設投資1100億美元，以日本政府開發援助促進日本相關產品與產業成套出口。*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan, “Partnership for Quality Infrastructure”, May 21, 2015, http://www.meti.go.jp/english/press/2015/pdf/0521_01a.pdf?crazycache=1.(上網時間：2016年1月2日)《2015新東京戰略》明確要求，湄公河次區域基礎設施建設要與該倡議對接，并利用日本政府開發援助加強基礎設施、改善投資環境，以吸引日企投資流入。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上網時間：2016年1月2日)

第二，政治上，近年來，伴隨著經濟發展，中產階級擴大，年輕人口增多、互聯網等新興媒體下資訊發達與交流便捷、市民社會興起、非政府組織繁榮，“整個東盟地區總體上朝著更開放、更富參與的治理模式，不斷加強的治理制度方向發展”。*Ernest Z.Bower,“Southeast Asia’s Geopolitical Centrality and the Us-Japan Alliance”, CSIS Report, June,2015.pp.16-17. http://csis.org/files/publication/150609_Bower_SoutheastAsiaCentrality_Web.pdf?crazycache=1.(上網時間：2016年1月9日)尤其是緬甸、越南、柬埔寨等處于政治社會轉型期的國家，這種趨勢更為突出，某些方面甚至帶有所謂的西方民主制色彩。此種發展趨勢無疑極大符合日本國家利益，這不僅體現在意識形態方面，還表現在以民主變革推動這些國家外交政策變革，在對日、對華政策方面表現尤其明顯。因此，早在2006年安倍政府首次執政時，就將“價值觀外交”列為日本外交的新支柱，要構建“自由與繁榮之弧”，要如“陪跑員”那樣全力支持越南、老撾、柬埔寨等位于這條弧上的“年輕民主國家”的“民主馬拉松征程”。*Taro Aso, Minister for Foreign Affairs of Japan, "Arc of Freedom and Prosperity: Japan's Expanding Diplomatic Horizons",November 30, 2006, http://www.mofa.go.jp/announce/fm/aso/speech0611.html. (上網時間：2016年1月2日)2013年1月，安倍拋出日本外交五項原則，第一項就是“在印度洋與太平洋相遇的地方，捍衛思想、表達與言論的自由”。*Shinzo Abe, “The Bounty of the Open Seas:Five New Principles for Japanese Diplomacy”, JANUARY 18, 2013, http://www.mofa.go.jp/announce/pm/abe/abe_0118e.html. (上網時間：2015年11月2日)同年12月17日發布的首部《日本國家安全戰略》明確指出，“日本將積極使用政府開發援助以支持民主化、法制體系的發展、人權”*Prime Minister of Japan and his Cabinet, National Security Strategy,December 17,2013,p.32. http://japan.kantei.go.jp/96_abe/documents/2013/__icsFiles/afieldfile/2013/12/18/NSS.pdf. (上網時間：2016年1月2日)。《2015新東京戰略》強調“民主與法制的鞏固”、“尊重人權”、“和平建設”對于實現“地區穩定”這一目標的重要性。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan. (上網時間：2016年1月2日)日本對緬甸援助突出體現了日本政府以援助促進民主的思路。2012年基于緬甸民主化發展，日本開始大舉援緬，當年對緬開發援助高達2279.3億日元，占同期日本對東盟十國援助的39.2%，*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2013 Annual Report”, Nov,2013,p.21.而2011年這兩項數值僅分別為26.33億日元、0.9%*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2012 Annual Report”, Nov,2013,p.26.。2013年5月安倍訪緬期間，在此前已免除緬所欠35億美元貸款基礎上，再免除17.4億美元貸款。*Sasakawa Peace Foundation USA, “The United States And Japan: Assisting Myanmar’s Development”,2015, p.11, http://spfusa.org/event/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/.(上網日期：2016年1月3日)2013、2014年僅對緬甸新發放的低息開發援助貸款就高達12.4億美元。*Sasakawa Peace Foundation USA,“The United States And Japan: Assisting Myanmar’s Development”, 2015, p.28, http://spfusa.org/event/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/.(上網日期：2016年1月3日)

第三，地緣上，在中國地區影響力上升，安倍政府強化海洋戰略、對中國加強戰略防范與牽制、以“積極的和平主義”提升國際地位與影響力背景下，該區域對日本的戰略重要性凸顯。事實上，日本之所以要不斷強化“日本與湄公河區域合作伙伴機制”、將湄公河五國聚合起來，一個重要原因就是要“在東南亞區域內構建一個‘贊同日本’的國家集團”，以此推進戰略與外交上的重大利益。*Dennis D. Trinidad, “China and Japan’s Economic Cooperation with the Southeast Asian Region”,pp.145-146, https://www2.jiia.or.jp/pdf/fellow/Trinidad_Revised_Draft_JIIA_Study0326.pdf. (上網時間：2016年1月2日)具體看，一是海洋戰略價值。安倍上任后反復強調海權對日本的重要性。在他看來，日本四面環海、資源主要來自海洋的地緣特點，使得“保持亞洲海洋絕對開放、自由與和平”是日本永恒國家利益。為此，他主張將深化與美同盟關系、加強與包括東盟國家在內的海上亞洲國家的聯系作為兩大戰略支撐，*Shinzo Abe , “The Bounty of the Open Seas:Five New Principles for Japanese Diplomacy”, JANUARY 18, 2013, http://www.mofa.go.jp/announce/pm/abe/abe_0118e.html. (上網時間：2016年1月2日)還拋出“亞洲民主安全菱形”倡議，聲稱中國通過部署核潛艇、航母等要使南海成為“北京海”，提議組建由日本、澳大利亞、印度、美國組成的菱形同盟以捍衛從印度洋到西太平洋的海洋公域。*Shinzo Abe ,“Asia’s Democratic Security Diamond”,Dec 31,2012, http://www.livemint.com/Opinion/viqg2XC8fhRfjTUIcctk0M/Asias-democratic-security-diamond.html. (上網時間：2016年1月9日)而湄公河次區域東聯南海、西太平洋，西接安達曼海、印度洋，南抵馬六甲海峽，是大國海權博弈的地緣戰略樞紐，南海又是日本海上生命線的關鍵一環，“日本約95%的能源進口、40%的海上貿易要經過南海”*Nobuhiro Aizawa, “Japan’s Strategy toward Southeast Asia and the Japan-U.S. Alliance”, CSIS Report,April 2014,p.5. http://csis.org/files/publication/140422_Aizawa_JapansStrategySoutheastAsia.pdf?crazycache=1. (上網時間：2016年1月2日)。這令安倍政府高度重視該區域的海洋戰略價值，著力以開發援助為手段，推動區域國家在海洋問題上與日本合作。事實上，安倍與該區域國家領導人會晤，在談完援助開發事宜后，幾乎每次必談南海問題。《2015新東京戰略》更是將援助與區域國家的海洋合作相聯系，強調“雙方都認識到海洋作為全球公共產品的重要性，以及在區域內加強彼此間海洋合作的必要性”，并且含沙射影指責中國，稱“南海最近事態的發展將使局勢更復雜，侵蝕信任與信心、影響地區和平、安全與穩定，雙方對此表示關切”。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上網時間：2016年1月2日)更進一步的是，2014年7月，日本完成相關立法程序，決定使用政府開發援助以支持越南建造新型海上巡邏船。*“Japan to Provide ODA for Vietnam’s Patrol Shipbuilding”,July 14,2014, http://vietnamshipbuildingnews.com/2014/07/14/japan-to-provide-oda-for-vietnams-patrol-shipbuilding/.(上網時間：2016年1月2日)

二是防范牽制中國的價值。對于中國影響力上升、地區格局朝有利于中國方向發展這一態勢，安倍政府總體上采取拉攏與扶助域內外各大戰略力量、強化對華制衡的戰略，特別是“支持具有潛力成為一流大國或中等大國的國家的政治經濟可持續發展”，推動地區格局朝平衡的多極化、而非“中國霸權”方向發展。*Corey J.Wallace, “Japan’s Strategic Pivot South Diversifying the Dual Hedge”, International Relations of the Asia-Pacific,Vol. 13, July 2013, p.484.其中包括支持美國“亞太再平衡”戰略，積極發展與印度、澳大利亞等“民主伙伴”的關系，大力支持印度國內發展，提升與東盟戰略關系、支持東盟共同體建設等。在此戰略邏輯下，湄公河次區域的地緣價值凸顯，因為它與中國陸海相連、領土主權與海洋權益方面分歧深刻，與中國有深厚的歷史文化聯系與經濟紐帶，是中國海外經濟政治利益最密集的地區之一，“21世紀海上絲綢之路”的重要樞紐，關乎中國和平發展的周邊環境、海上通道與能源通道安全，以及“一帶一路”戰略推進等。因此，日本通過援助開發，拉攏該區域國家，支持其發展，無疑能進一步提升該區域在制衡中國方面的價值。因為此舉有助于加深區域國家與日本經濟聯系，降低對中國的依賴，從根源上消弱中國影響力；該區域發展會使得區域國家有更強的實力與中國周旋，且有助于縮小東盟內部先進國家與落后國家的發展差距，促進東盟一體化發展，使中國面對一個更強大、更有凝聚力的東盟；也有助于增強該區域國家對日本的好感，提升日本軟實力，增加對華博弈的資本。此外，通過統籌湄公河次區域與南亞次大陸這兩大區域的開發援助，加強彼此間互聯互通與經濟融合，能夠增加日本與印度的利益交集與合作空間，也有助于戰略上拉印制華。

三是提升日本國際地位與影響力方面的價值。安倍政府以“積極和平主義”謀求政治大國地位與提升國際影響力，而包括湄公河次區域在內的東南亞地區又是戰后日本開發援助的重要受益方之一。因此，繼續援助該區域國家，既有助于日本彰顯成就、打造“樣板”，以增加國際輿論支持、提升軟實力與國際影響力，又能夠贏得區域國家對日本走“積極和平主義”路線的理解，從而在“修憲”、防止核擴散、聯合國改革、日本“入常”等重要問題上支持日本。

總之，基于以上對日本重大國家利益以及安倍政府開發援助舉措的分析，可以看到，安倍政府開發援助戰略的深層次戰略目標非常明確，即在以開發援助、推動區域發展穩定的基礎上，拉近與區域國家間關系，增強日本在該區域實力與影響力，從而在經濟上牟利，特別是在促進基礎設施等出口、為日企投資與產業鏈優化營造好的環境、構建日本主導的區域經濟一體化格局等方面推進日本的經濟利益；在政治上促變，促使區域國家朝著西方民主化方向變革，同時推動它們做出有利于日本的政策調整；在地緣上謀勢，著力打造一個支持日本的地區國家集團，謀求該區域戰略態勢朝有利于日本拓展海權、防范牽制中國、提升國際地位與影響力的方向發展。

二、 實施路徑

從近年來安倍政府的政策舉措，以及《2015新東京戰略》等戰略文件看，安倍政府主要從以下六個方面出發，以實現經濟、政治、地緣等方面目標。

第一，推進區域經濟融合與援助重點國家并重。在日本看來，湄公河次區域發展既有賴于區域內各國經濟融合、分工協作、發揮各自比較優勢與互補性、實現產業升級，也有賴于與外部經濟融合，特別是憑借有利地理位置，增加與中印在內的周邊經濟體的商業聯系，并成為亞洲乃至世界生產網絡的核心。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html.(上網時間：2016年1月2日)當然，該區域經濟融合與發展，也能夠極大地促進日本的出口、投資與對區域經濟一體化格局的主導，以及其他一些地緣戰略目標的實現。為此，安倍政府著眼于以經濟援助推動基礎設施與制度規則的互聯互通、促進日企生產網絡在區域內的地理擴展與要素融合等為手段，以建設橫跨越、老、泰、緬等國的東西經濟走廊，貫穿越、柬、泰、緬等國的南部經濟走廊為中心，構建涵蓋整個湄公河次區域，并向東、向南融入海上東盟及其他太平洋經濟體，向西對接印度次大陸經濟體的經濟融合架構。事實上，近年來安倍政府尤其強調與印度次大陸經濟體互聯互通的重要性。《2015新東京戰略》指出，要通過修建公路提升與印度次大陸的陸上互聯，要通過與泰國、緬甸合作建設土瓦經濟區提升海上互聯。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html.(上網時間：2016年1月2日)此舉除了顯見的經濟利益以及加強與印度合作的戰略利益外，更有助于令東西經濟走廊、南部經濟走廊成為連接南海與孟加拉灣的日本貿易與能源運輸大通道，從而降低對“馬六甲海峽”的戰略依賴*Corey J.Wallace, “Japan’s Strategic Pivot South Diversifying the Dual Hedge”, International Relations of the Asia-Pacific,Vol. 13.July 2013, p.493.。

與此同時，安倍政府將緬甸、越南作為援助的重點國家。巨額援助是一方面，比如，2013、2014年對越南政府開發援助分別達到1793億、1556億日元，分別占同期日本對東盟十國援助總額的44.6%、43%。*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2014 Annual Report”, Nov. 2014, p.21; Japan International Cooperation Agency, “JICA 2015 Annual Report”, Nov. 2014, p.23.更重要的是，日本著眼于長遠考慮，將這兩國作為其需要長期經營的戰略伙伴，進行戰略性扶助與塑造，系統、全面、綜合地推動這些國家發展。其中包括在戰略設計、援助實施等方面推進這些國家治理的現代化與經濟的現代化。比如，日本積極參與越南工業化的戰略設計與項目實施，于2013年推出《在日越合作框架下的越南工業化戰略》，承諾以資金與先進技術，重點支持越南國內電子、農業機械、造船等六個支柱行業，助力其完成2020年國家工業化之目標。*“Vietnam Industrialization Strategy in the Framework of Vietnam-Japan Cooperation in 2020, with a vision to 2030”, April 10, 2014, http://vietnam-manufacturing.com/policy-news-slug/vietnam-industrialization-strategy-framework-vietnam-japan-cooperation-2020-vision-2030/.(上網時間：2016年1月2日)同時也體現在對民生、環保、貧富差距、少數族裔發展等攸關這些國家長期可持續發展問題的高度關注。此外，安倍政府著力上一些對區域國家發展具有引領性、示范性作用，又能促進就業、改善民生的大項目。比如，日本積極支持緬甸迪洛瓦經濟開發區的發展。一方面，引入三井、三友等日本大財團，與緬甸政府、緬甸民營公司共同出資開發占地2400公頃的迪洛瓦工業園區，緬甸民眾也可申購股份，以此兼顧國家、公司、民眾三者利益、促進項目開發。另一方面，以日本政府開發援助修建港口、電廠、公路等配套設施，為開發區建設打牢根基。凡此令迪洛瓦特區的建設與運營取得巨大成功，成為緬甸改革開放的亮點。*“投資+援助：日本在緬甸的精耕細作”，2015年12月29日，http://yuanchuang.caijing.com.cn/2015/1229/4043415.shtml.(上網時間：2016年1月2日)顯然，安倍政府如此看重緬甸與越南，主要是基于兩國均是區域內經濟、人口大國和地緣戰略要沖，特別是分別毗鄰印度洋和南海，是東西經濟走廊、南部經濟走廊上重要節點國家，對區域內外的戰略意義重大，從而力圖以援助開發實現日本在市場、投資、海權拓展、對華牽制以及促進這些國家對外政策變革等方面的戰略目標。

第二，基礎設施建設與國家發展能力建設并重。日本在“有質量的基礎設施伙伴”倡議以及《2015新東京戰略》框架下，在湄公河次區域著力推進“有質量的基礎設施”建設，這種基礎設施“可能看上去花費大，但它易于使用、使用周期長，且具有抵御自然災害與環境友好的特征”*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan, “Partnership for Quality Infrastructure”, May 21, 2015, http://www.meti.go.jp/english/press/2015/pdf/0521_01a.pdf?crazycache=1.(上網時間：2016年1月2日)；并且強調“基礎設施數量與質量都要追求”*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan.(上網時間：2016年1月2日)。為了從資金上保證建設順利推進，日本表示要“動用所有的日本經濟合作工具”，加強與亞洲開發銀行的投融資合作，創新投融資機制以吸引私人資本參與等。*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan, “Partnership for Quality Infrastructure”, May 21, 2015, http://www.meti.go.jp/english/press/2015/pdf/0521_01a.pdf?crazycache=1.(上網時間：2016年1月2日)在類型上，除了互聯互通基礎設施外，還針對該區域國家普遍處于工業化、城鎮化、信息化的發展特征，重點援助工業基礎設施、城市基礎設施建設，特別是基于區域內缺電而經濟發展亟需增加電力供給的現實，大力援建電廠、電網、電力樞紐等電力基礎設施，并且憑借日本城市建設的豐富經驗、資本與先進技術，積極支持仰光、河內、曼谷等一些大城市建設，從設計規劃、融資、施工到后期運營全覆蓋，涉及公共交通、供水供電、污水處理等諸多領域。*Ministry of Economy,Trade and Industry of Japan, “The Mekong Industrial Development Vision”, pp.1-3, http://www.meti.go.jp/press/2015/08/20150824003/20150824003-2.pdf.(上網時間：2016年1月2日)事實上，為了使基礎設施有效運轉，日本高度重視與之配套的軟件建設，特別是人力資源方面。比如，日本在完成對柬埔寨八個省的供水系統技術改造后，為了使該系統在財政與管理上良好運轉，2012年啟動了對該系統管理人員的培訓項目。*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2014 Annual Report”, Nov, 2014, p.24.

湄公河次區域經濟相對落后，除了基礎設施薄弱外，該地區國家發展能力不強也是一個重要原因。因此，安倍政府亦高度重視提升區域國家的發展能力，并在此過程中實現推進民主化、增加日本軟實力、促使其政策變革等多重戰略目標。日本主要通過人力資源培訓、派遣專家、提供政策咨詢、移植日本模式等方式，重點在經濟金融、政府治理、立法司法、教育衛生、防災減災、農業發展等領域，加強區域國家的制度能力建設與人力資源建設，以此提升這些國家總體發展能力。比如，針對長期受制裁、對外封閉、國家現代化治理能力低下與各方面人才奇缺的緬甸，2012年日本將“支持經濟與社會的能力建設與制度發展的援助”作為與緬甸經濟合作的三大計劃之一。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Japan’s Projected Economic Cooperation to the Republic of the Union of Myanmar”, April 21,2012, http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/myanmar/thein_sein_1204/pdfs/myanmar_support1204_02.pdf.(上網時間：2016年1月2日)2013年5月，日緬就緬甸引進日本郵政系統達成協議。*“日緬兩國就緬甸引進日本郵政系統達成一致”，http://www.chinanews.com/gj/2013/05-23/4848067.shtml.(上網時間：2016年1月2日)2015年1月，由日本設計并參股的緬甸證券交易市場正式開業。*“緬甸股市將首次開市”，http://world.people.com.cn/n/2015/0112/c157278-26364602.html.(上網時間：2016年1月11日)此外，在日本支持、日本經濟學家參與下，“東盟與東亞經濟研究所”為緬甸政府起草了《緬甸綜合發展愿景》報告，勾畫該國發展路線圖。*Sasakawa Peace Foundation USA, “The United States And Japan: Assisting Myanmar’s Development”, 2015, p.57, http://spfusa.org/event/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/.(上網日期：2016年1月3日到2015年7月，已有19個援助項目正在實施之中，包括“緬甸資金支付與證券結算系統現代化計劃”、“緬甸立法司法與相關領域能力發展計劃”、“工程類高等教育加強計劃”、“建立自然災害早期預警體系計劃”等。*Japan International Cooperation Agency, “Technical Cooperation Projects On-going and Planned (R/D signed) , as of July 2015”, http://www.jica.go.jp/myanmar/english/office/about/cooperation.html. (上網時間：2016年1月9日)

第三，支持包容性增長與可持續發展。湄公河次區域發展差距較大不僅存在于國家間，而且存在于這些國家內部，影響經濟發展與社會穩定，湄公河流域特殊地理環境以及近年來經濟較快發展亦令區域國家在環境保護上面臨較大挑戰。在此背景下，安倍政府著力促進包容性增長與可持續發展，藉此推進民主、贏得民心、促進出口。在促進包容性增長方面，日本將重點放在教育衛生、技術技能、公共交通、供電供水等攸關民生與經濟發展的領域，加強對區域國家的農村地區、落后地區以及弱勢群體、少數族裔、底層民眾的幫扶。比如在泰國，重點關注當地老年人養老問題，并于2013年啟動為期四年的援助項目，探索老年人長期護理的最佳模式，以此幫助泰國政府制定政策。*Japan International Cooperation Agency, “JICA 2013 Annual Report”, Nov. 2013, p.79.在緬甸，日本在推動其國內民族和解的同時，重點在少數族裔聚居的撣邦、若開邦、克欽邦實施扶貧、醫療以及公共交通等方面援助，2013年、2014年共計實施9個援助項目，援助額約4.1億美元。*Sasakawa Peace Foundation USA, “The United States and Japan: Assisting Myanmar’s Development”, 2015, pp.93-94, http://spfusa.org/event/the-united-states-and-japan-assisting-myanmars-development/.(上網時間：2016年1月2日)在可持續發展方面，2009年日本就提出用十年時間到2020年前實現建成“綠色湄公河”的目標。在《2015新東京戰略》中，安倍政府更是將“可持續發展”作為該戰略的要點之一，要從減少災害風險、氣候變化、水資源管理、保護并可持續開發漁業資源這四大方面入手實施。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan. (上網時間：2016年1月2日)《實現2015新東京戰略行動規劃》確定了57個重要援助項目，包括“建設越南防災社會計劃”、“促進高效的煤電廠計劃”、“柬埔寨境內湄公河盆地資源利用計劃”、“老撾城市固體垃圾處理改善計劃”等。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, Mekong-Japan Action Plan for realization of the New Tokyo Strategy 2015，August 5, 2015，pp.13-17, http://58.30.31.195:9999/120.52.72.45/www.mofa.go.jp/c3pr90ntcsf0/files/000093571.pdf. (上網時間：2016年1月2日)在援助過程中，安倍政府基于日本在自然災害頻發、資源匱乏的國情中累積的豐富治理經驗，特別重視與地區國家分享這些經驗，特別是在應對海嘯、地震、颶風等自然災害以及節水等方面。

第四，支持人文交流。安倍政府將“民眾的連接”與基礎設施的連接、經濟的連接、制度的連接并列作為湄公河次區域互聯互通的四大支柱。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan. (上網時間：2016年1月2日)日本以組織者、東道主身份，支持區域國家間人文交流，除了有助于促進區域內聯通外，還有助于增進相關國家民眾對日本了解，提升其軟實力，促進日本文化及創意產業出口。安倍政府主要針對政府官員、青年人等群體，推進文化、體育、語言等方面交流。包括實施“日本與越南大學計劃”、“日本與湄公15歲年齡檔足球交流項目”、建立“日本與湄公河國家議會友好同盟”以推動定期互訪交流，以及在與東盟或亞洲合作框架下，實施涵蓋湄公河次區域國家的“東盟大學網絡計劃”、“哇計劃—通過融合與和諧實現互動亞洲”、“日本與東亞青年人與學生交流網絡”等。

第五，加強與各利益攸關方的協調合作。湄公河次區域由于其欠發達性、重要的地緣戰略價值以及其在環境、公共衛生等方面的嚴峻挑戰等原因，一直是各大國、國際組織、非政府組織重點關注的區域。安倍政府深知，要高效地推進援助，必須加強與各利益有關方的協調合作。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “New Tokyo Strategy 2015 for Mekong-Japan Cooperation”, http://www.mofa.go.jp/s_sa/sea1/page1e_000044.html; Ministry of Foreign Affairs of Japan. (上網時間：2016年1月2日)《2015新東京戰略》強調要在三個方面加強協調：一是與“老撾、越南、柬埔寨發展三角區域計劃”、“伊洛瓦底江—湄南河—湄公河合作戰略”等區域國家之間開發計劃的協調；二是與亞洲開發銀行等在該區域實施開發援助的國際組織，以及日本私人企業、相關非政府組織的合作；三是與美國、韓國等伙伴國的合作。安倍政府尤其重視與日企、非政府組織以及美國的合作。一方面，“戰略上，安倍政府著眼于以開發援助打下基礎，從而吸引日本私人投資與生產網絡的擴張”*Corey J.Wallace, “Japan’s Strategic Pivot South Diversifying the Dual Hedge”, International Relations of the Asia-Pacific,Vol 13.July 2013, p.498.，致力于公私合作，推進布建日本主導的區域經濟一體化格局。非政府組織亦是日本推進援助過程中的得力助手，比如在越南，日本國際協力機構就將環境保護意識培養等幾個項目交由“日本環境教育協會”等三個非政府組織實施。*Japan International Cooperation Agency, “JICA Partnership Program:List of on-going projects”, January 2016, http://www.jica.go.jp/vietnam/english/activities/c8h0vm00009ezjee-att/activity19_01.pdf. (上網時間：2016年1月2日)另一方面，日本注重加強與美國合作，包括推動“日本與湄公河區域合作伙伴機制”與“下湄公河區域倡議”、“下湄公河國家之友”這兩大美國在湄公河次區域的開發機制對接，2014年與美國聯合發布《日美全球與區域合作白皮書》，更將東南亞地區作為兩國戰略合作的重點區域，突出在湄公河次區域兩國在防災減災、人道援助、女性發展等方面合作的重要性。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “FACT SHEET: U.S.-Japan Global and Regional Cooperation”,April 25,2014, http://www.mofa.go.jp/na/na1/us/page24e_000046.html. (上網時間：2016年1月2日)

第六，與中國展開激烈競爭。安倍政府開發援助戰略的一個重要目標就是防范和牽制中國，其很多政策舉措雖然不是直接針對中國，但背后有防范牽制中國的戰略考慮。不僅如此，安倍政府更是在一些方面直接與中國展開激烈競爭，重點體現在三個方面。一是在以援助促進高鐵出口方面，日本視中國為對手。日本提出“有質量的基礎設施伙伴”倡議，不僅以1100億美元的資金額超過亞投行，而且意在表明日本致力于通過人力資源開發和技術轉讓，幫助在亞洲建設“高質量的基礎設施”，以“區別于亞投行”。*“日本1100億美元投資亞洲基建，被指與亞投行斗氣”，http://news.china.com.cn/2015-05/23/content_35640320.htm. (上網時間：2016年1月2日)在泰國，中日競爭更是白熱化，中方拿到了廊開到曼谷的高鐵項目，日方則以提供利率不超過1.5%的低息政府開發援助貸款獲得了清邁到曼谷的高鐵項目。事實上，針對中國融資支持有力、審核與放貸周期短的優勢，日本重點在高鐵融資便利性與優惠性上做文章。2015年10月，中國以更為優惠的貸款條件贏得印尼高鐵項目后，日本隨即于當年11月宣布，將政府開發援助貸款的審批時間由三年減至一年半至兩年，指示日本國際合作銀行向高風險但回報可觀的項目提供貸款。*Ministry of Foreign Affairs of Japan, “Follow-up Measures of ‘The Partnership of Quality Infrastructure’”,November,2015, http://www.mofa.go.jp/files/000112838.pdf. (上網時間：2016年1月2日)二是在一些區域國家對中國的經濟行為有較大爭議的領域，日本刻意推出并彰顯與中國政策的不同之處，從而“在與中國的戰略比較中”*Corey J.Wallace, “Japan’s Strategic Pivot South Diversifying the Dual Hedge”, International Relations of the Asia-Pacific,Vol. 13, 2013, p.501.進行人心與影響力競爭。比如，針對區域國家有輿論認為，中國修水壩、開礦等影響生態環境，日本在援助中就主打“綠色牌”。針對緬甸國內有輿論認為，中國通過援助軍政府以攫取緬甸資源，日本就主打“民生牌”、“民主牌”、“發展牌”，試圖將其塑造成比中國更值得信賴的戰略伙伴。三是在以援助促地緣戰略布局方面，日本以援助推進湄公河次區域與南亞次大陸的互聯互通與經濟融合，強化戰略存在，而這些區域恰恰是“一帶一路”的必經之地。很明顯，安倍政府擺出了地緣上與中國進行競爭、反制“一帶一路”的戰略架勢。

三、影響與對策

安倍政府在戰略上積極推進對湄公河次區域國家的開發援助，將對該地區形勢發展產生深刻而重要的影響，這不僅是對于該區域國家而言，而且也對于那些與該區域有較大利益關聯的大國影響巨大。中國作為湄公河次區域最重要的利益攸關方，這種影響無疑不容低估。歸根結底，這體現在對中國在該區域重要利益的影響上。長期以來，中國在該區域主要有安全與發展兩個層面的重要利益。新中國成立直至改革開放前后，中國將安全利益放在第一位，防范反制美國、蘇聯在該區域構建針對中國的區域國家聯盟，并以該區域為地緣平臺在安全上威脅中國。改革開放以后，隨著中國融入全球化、東亞經濟的融合以及中國與區域國家相互依賴的加深，該區域日益成為中國重要的出口市場與能源資源來源地。近幾年來，在中國更重視經營周邊、經營海洋，“一帶一路”建設持續推進，國內新一輪改革開放攻堅克難，同時美日等加緊在中國周邊戰略布局，圍繞南海問題的主權海權爭端升級的背景下，湄公河次區域對于中國的利益重要性更是與日俱增。具體看，安全層面主要有三大利益：一是確保區域國家總體上對華友好，防止區域國家與美日合作構建針對中國的戰略同盟；二是防止緬甸等轉型國家國內事態的發展影響中國的周邊安全；三是維護在南海的主權海洋權益，并且以湄公河次區域為地緣平臺，結合“一帶一路”建設，統籌兩洋，提升中國海上通道與能源通道安全性。發展層面則主要是在湄公河次區域順利推進“一帶一路”建設，以此加強中國與該地區的經濟融合、助力中國國內經濟發展與改革，包括促進基礎設施與裝備制造業的出口，推動人民幣國際化，同時加強國際產能合作，在互利共贏基礎上使該區域成為中國轉移勞動密集型產能的重點地區，從而助益于國內產業結構向中高端發展，加深彼此間基于投資關系發展基礎上的相互依賴等。

鑒于中國存在上述重要而多元的國家利益，安倍政府的開發援助戰略對中國的影響無疑是復雜的，有些方面是甚至是利弊兼存。比如日本推動區域國家發展、加深區域經濟融合、促進東盟一體化，顯然從地區力量制衡和推進“一帶一路”的角度看對中國不利。但發展所帶來的區域國家國內秩序的穩定、需求的增加，經濟融合、一體化所帶來的互聯互通的加強、投資環境的改善等又有利于優化中國的周邊安全環境，便利于中國對該地區的投資與產能轉移。又如，在基礎設施與裝備制造業出口方面，中國將面臨來自日本的激烈競爭，但競爭反過來將倒逼中國進一步提升產業技術水平、提升產品性價比、提升國際化水平，長期看對中國有利。再比如，日本在緬甸等國的諸多舉措可能促使這些國家在政策上發生不利于中國的調整，但其推動這些國家治理與經濟現代化、民族和解方面的努力，將增加這些國家轉型成功的概率，從而減少因轉型動蕩或失敗對中國輸出不穩定因素的可能。但日本的戰略在某些方面對中國的影響則是弊端凸顯。主要表現有以下幾個方面。一是美日加強在湄公河次區域開發援助上的同盟合作、機制對接，日本強化“日本與湄公河區域合作伙伴機制”等，在一定程度上均著眼于構建針對中國的區域國家集團。二是日本以該區域的開發利益拉攏印度，也可能導致兩國在該區域合作的加強、戰略關系的升級，無論從中國更好經營該區域，還是總體戰略態勢上對中國都不利。三是日本以政府開發援助支持越南海上能力發展，以援助為手段加強與區域國家在海洋問題上的溝通與合作，對中國維護南海主權權益，確保海上通道與能源通道安全均有一定的負面影響。

正是由于以上影響的復雜性、利弊兼存的兩重性，所以從政策應對上看，中國未必要“逢日必反”，與其陷入惡性競爭，不如在一些有共同利益的方面進行合作，甚至可以依托“中日湄公河地區政策磋商機制”等平臺加強政策的協調與推進，比如在促進緬甸民族和解、國內政治社會穩定等。與此同時，中國還是應著眼于把自己的事情做好，增強促進重要利益實現的軟硬實力，并針對日本戰略中對中國利益負面影響較大領域，有針對性地施策。具體而言，可從以下幾方面入手。

第一，增強經濟實力。長期以來，中國在湄公河次區域影響力的不斷提升主要緣于與區域國家貿易關系高速發展，該區域國家在貨物與服務的出口與進口方面對中國高度依賴。因此，要進一步提升中國在該區域的經濟硬實力，應繼續拓展深化貿易關系，重點是將中國經濟增長結構轉型、消費型社會的構建與更多地吸納來自湄公河次區域國家商品結合起來統籌考慮，使中國經濟發展的成果更多惠及該區域國家，進一步加深其對中國的貿易依賴。與此同時，要配合“一帶一路”建設與國際產能合作，加快面向該區域國家投資走出去步伐，深化投資關系，優化投資結構。從長期、可持續的角度看，中國在該區域的投資應主要基于產業鏈的分工協作，而不是單一地對上游資源類產品的開發。因此，圍繞著“一帶一路”建設，應加快與區域國家共同推進跨境經濟區、“一帶一路”沿線產業園的建設，優化基礎設施與制度環境，加強政府與企業合作，推動更多中國制造業企業投資落戶。

第二，提升軟實力。在開發援助的政策設計與項目實施方面，中國應在繼續加強基礎設施建設領域的援助、支持該區域國家經濟發展的同時，更多地助力當地的可持續發展與包容性增長，讓中國的援助更多地惠及底層民眾、弱勢群體、少數族裔，更多地涉及綠色環保、社會民生等方面。在這方面日本有一些做法可資借鑒。同時，要把中國自身的優勢、經驗與開發援助結合起來，使之有利于中國軟實力的提升。比如，經過三十多年的改革開放，中國在國家工業化、信息化、城鎮化、農業現代化方面有著豐富的經驗與較完善的制度設計，這方面無疑可以更多地與該區域國家分享。

第三，有針對性地應對。首先是加強機制建設。可借助“瀾滄江—湄公河對話合作機制”啟動的契機，在著力于該機制框架下加強政治安全對話、促進經貿合作、推進民生建設與人文交流的同時，將開發援助作為對話的支柱之一，從區域發展的角度統籌考慮開發援助，助力政治、經濟、民生目標的實現，并對日本、美國的相關開發援助機制形成牽制。其次是打造中國在該區域援助中的重點國家。可以走“中間帶動兩翼”的路徑，重點打造泰國、柬埔寨、老撾這三個普遍對華較友好、援助輻射效應大、發展潛力大的國家。同時，以援助為契機，加強與這些國家在海洋問題上的政策溝通與合作，這將在一定程度上弱化日本相關舉措的負面影響。再次，加強與印度在湄公河次區域事務上的戰略溝通，充分考慮尊重印度基于地緣現實與發展需要在該區域的利益，以“孟中印緬經濟走廊四方聯合工作組”等為平臺加強對區域共同利益的認識與拓展，以此深化兩國間的戰略合作。○

(責任編輯：吳興佐)