環境鄰避風險：理論內涵、動力機制與治理路徑

文/楊雪鋒 章天成

環境鄰避風險：理論內涵、動力機制與治理路徑

文/楊雪鋒 章天成

鄰避風險是當前社會治理的熱點與難點。現有文獻對鄰避風險的相關研究做過初步歸納和總結，但未見關于鄰避設施風險更為系統的研究梳理。本文從環境設施鄰避風險的產生根源、風險類型、風險演變動力、風險治理路徑等方面對國外研究文獻進行梳理，初步構建環境鄰避風險分析框架，為鄰避風險的深入研究提供理論借鑒。

環境設施鄰避風險的內涵及其根源

（一）環境鄰避風險的內涵

鄰避問題多數情況是圍繞鄰避設施而發生。鄰避設施是指同時具備社會福利性與負外部性影響的一類設施。從“預期損失-不確定性”雙維度可將鄰避設施劃分為污染型、風險集聚型、心理不悅型和污名化類四種亞類型，而從行為邏輯角度（主要包括經濟理性、科學理性和價值理性）可進一步將鄰避設施劃分為三大類，即污染類（如垃圾填埋場）、風險集聚類（如核電站）和心理不悅類（如監獄）。鄰避設施的存在會激發當地居民心理的抗拒情緒或抗拒心態，并產生反抗行動，進而引發區域范圍內的群體性事件。鄰避沖突可由鄰避設施、人或服務促發，因此可認為鄰避沖突（或鄰避事件）是由鄰避因子（具有環境負外部性與成本收益不均衡性的人、服務或設施）而引發的當地居民環境抗爭事件及其效應。整個鄰避事件的過程稱作鄰避效應，事件當中具備鄰避因子抗拒情緒或抗拒心態的群體通常被稱作鄰避癥候群。鄰避癥候群的出現通常會使得鄰避設施的選址決策延緩、停滯或終止，以至于產生極其強烈的社會影響，故而該鄰避項目就成了“本地排斥的土地使用”。

（二）環境鄰避風險的產生根源

鄰避風險，即發生鄰避行為及其負面后果的可能性。環境鄰避風險的產生原因可分為主觀原因與客觀原因，居民對鄰避設施的畏懼心理是產生鄰避風險的主觀原因，而選址過程的開放性是產生鄰避風險的客觀原因。主觀原因表現在，一方面，鄰避設施的選址讓居民感知不安；另一方面，當地居民對設施選址感到不公平，且不情愿。居民感到此類有潛在風險的鄰避設施不該建在其家附近，這樣做對他們是不公平的，進而產生爭論、抗議以及對設施技術施工、管理和決策發出質疑，以表達他們的這種感知不公平。客觀原因更側重于基層政府在整個鄰避設施選址的所作所為，即選址過程的開放性。政府對當地居民環境補償的不到位會促發鄰避風險，但不少環境主義者認為，環境損害補償行為是強勢利益群體對弱勢利益群體的誘導和欺騙，居民對鄰避設施選址發起抗議行為，并不都是為了獲得補償金；鄰避項目選址決策中，政府往往采取“決定-宣布-辯護”的傳統決策模式，其缺點在于缺乏決策信息的公開、透明與決策過程的公眾參與，政府與公眾之間缺乏有效的風險溝通，易于滋生鄰避風險。總體而言，鄰避風險是由當地居民對鄰避設施的畏懼心理和基層政府組織（鄰避項目決策者）在整個鄰避設施選址過程中的所作所為共同作用產生的結果。

環境設施鄰避風險的類型劃分

鄰避風險的產生與鄰避設施密切相關。作為產生鄰避風險的前提條件，鄰避型環境設施具有負外部性和成本與收益的不均衡性兩個特性。具有負外部性是因為鄰避設施的選址可能會降低周邊居民住房的價值，同時還會給周邊居民的生活環境帶來諸多影響。公眾承擔成本與獲得收益的不均衡性是指鄰避設施的建設對周邊環境的損害只是由其周邊的居民承擔，而區域范圍內的大多數人獲得的是鄰避設施的公共效益。由環境鄰避設施的兩個特性，可以引申出鄰避風險的兩種類型，即環境設施本身的風險和選址決策的風險。

（一）鄰避型環境設施本身的風險

從鄰避型環境設施的經濟屬性上可將其劃分為純公益性、準公益性、準經營性和純經營性四種，不同屬性設施所面臨的復合性鄰避風險各不相同，但鄰避設施本身的潛在風險源自鄰避設施的負外部性，常見鄰避設施及其潛在風險有：垃圾收運、處置設施招致鳥類、傳播有毒有害物質，產生有毒有害液體、威脅公共飲水安全，排放有毒有害氣體、危害生產生活環境等；核廢物處置設施散發放射性物質，誘發居民恐懼心理，引發政治合法性危機等；風電場生產噪音污染，影響居民身體健康，造成景觀破壞等。

（二）選址決策的風險

鄰避設施選址決策的風險來源于鄰避設施的收益不均衡性，“利于公共”而“有損私人”所導致的心理不平衡是公眾質疑鄰避設施選址決策過程的心理“催化劑”，加之鄰避項目選址決策過程公眾參與的缺乏與項目決策者對公眾回應處理不當的交互作用，進一步催生出鄰避項目選址決策的風險。具體而言，鄰避設施選址決策的風險包括以下四個方面：

1.社會溝通的風險。項目決策者與當地居民的風險溝通問題是化解鄰避設施選址決策風險的首要問題，項目決策者需向當地居民說明該鄰避項目建設的必要性與可行性，否則公眾首先會對該設施是否需要建設在其所在小區附近產生質疑。社會溝通是消除當地居民質疑心理的必要途徑，也是最佳途徑。與公眾進行風險溝通，消除公眾對設施建設必要性的懷疑態度，才會讓社會接納該設施，才能使設施在開放、合法審議過程中得到強大的公眾支持。

2.社會認知的風險。風險認知對公眾的反應具有顯著性預測作用，增加公眾的風險認知程度可以有效地減少鄰避設施的認知風險。公眾往往側重于鄰避設施定性方面的認知，如熟悉程度、恐懼心理、災難性后果和不確定性風險，而這些因素并不能科學客觀地評價鄰避設施本身的潛在風險。如何通過專業人士的宣傳來增添居民對鄰避設施的了解？如何用嚴格標準以實現設施運營的安全監管？如何開展社區咨詢服務以減少公眾對設施的恐懼感？都已成為規避設施風險的核心問題。此外，風險評估結果也是影響風險接受程度的主要因素。

3.決策過程的風險。設施選址決策過程須得到公眾的信任。選址過程的公開透明是政府獲取公眾信任與提升自身信譽的重要因素，同時也是保證設施選址過程公平公正的前提條件。此外，對公眾看法的關注與對反饋意見的回應也是確保選址過程公平公正和提升政府公信力的重要因素。項目決策者應努力滿足項目實施過程中公眾言論與行動暴露出的社會期望，以確保設施選址的順利實施。

4.社會認同的風險。公眾的支持與理解是鄰避項目建設實施的關鍵因素。在以往的設施選址中，決策者給居民帶來的負面影響，如未對設施的環境影響進行說明、設施選址過程不公開透明、設施的環境損害補償不到位等，會給居民留下設施選址決策者不值得信任的刻板印象，不利于當前鄰避設施的選址、建設過程。為此，選址決策者應保持良好的信譽紀錄，更加重視公眾的投訴意見，并與當地社區組織建立良好的伙伴關系，增添社會認同感，提升項目選址支持率，以規避風險。

環境設施鄰避風險演變的動力機制

鄰避風險會隨利益相關者的社會心理反應而發生轉變，就短期（鄰避項目選址、公示期）而言，鄰避風險或漸漸消失，淡出人們視線；或急速拉升，引發區域沖突。在此過程中，主要受到三種社會利益群體的影響：弱勢群體的隱忍會弱化鄰避風險對整個事件的影響；強勢群體的抗爭會強化鄰避風險對整個事件的影響；學者的特殊群體作用可能對強、弱群體的心理反應起到調節作用。

（一）弱勢群體的隱忍

在公眾對環境的高度關注與公民行動出現前所未有增長的背景下，政策環境不斷鼓勵危險廢物處置設施選址要遵循（政治）最小抵抗路徑，即將此類設施建于邊遠農村、低收入人口集聚區或人口稀少地區。鑒于當地部分居民表現出不滿情緒，政府往往給予當地居民一定的補償，或者直接不給予任何補償，因為即便不給予補償，當地居民也無力改變局面。正如環境主義者所說，這是強勢利益群體對弱勢利益群體的壓制。

（二）強勢群體的抗爭

在公民維權概念日益凸顯的背景下，公眾已開始尋求自我保護的權利，以克服鄰避設施選址中的信息不對稱的問題。面對未經過公眾同意的具有潛在危險的鄰避設施的修建行為，城市社區居民往往會自發的組織抗議活動。通過網絡媒介的作用，鄰避風險迅速傳播，沖突可控性顯著降低，迫切要求公共決策者提升其突發事件應對能力和決策公信度。

（三）特殊群體的作用

鄰避風險的演變離不開學者發揮的特殊群體作用。學者是一個比專家更為廣泛的概念，它指的是那些通過培訓或實踐經驗獲得特殊技能或某方面專業知識的人，特別是技術人員，但學者并不一定擁有專家預期的高水平技能或知識深度，也不一定是專家。學者的參與是調解鄰避沖突，還是促進鄰避沖突值得商榷。一方面，學者可以第三方身份參與解決局部沖突問題；另一方面，學者可以直接作為利益受損一方的成員開展鄰避抗爭。若有學者參與鄰避沖突，那么鄰避沖突能否解決很大限度就取決于學者自身的行為。學者的參與可能促使社區成員欣然接受鄰避設施，但有可能導致適得其反的效果（特別是當政府官員和社區成員能夠自行解決時，學者可能就是這場沖突的推動者）。因此，決策者既要適當引入民間學者的參與，又要對學者參與的活動持謹慎的態度。

環境設施鄰避風險的多維治理路徑

20世紀80年代以來，世界各地的學者從不同學科的視角對鄰避問題展開了廣泛而深入的討論，并形成治理鄰避風險的諸多路徑，例如社會行為心理視角、生態環境視角、環境經濟視角、規劃學視角以及管理學視角。其中，社會行為心理角度的研究成果較為豐富。

（一）社會行為心理視角

有學者指出，鄰避風險的促發因素可以劃分為顯著性觸發因素（如公眾對地方環保現狀的擔憂等）、非顯著促發因素（如公眾對供電公司及其服務的不信任等）和其他促發因素（如鄰避設施是否涉及私人利益等），三類促發因素共同作用，將鄰避風險問題延伸為誰應該為鄰避設施承擔風險的社會規范問題。對此類社會規范問題的質疑在一個民主國家的國民眼中是合法的，且此類問題不能依靠技術決策解決，而應通過政治協商解決。此外，提高地方公共管理的社會聲譽，提供有關鄰避設施問題的透明信息，確保鄰避設施得到持續性維護，在后續管理活動中強化公眾參與，并避免不成比例的補償措施已成為公眾關注的焦點與規避鄰避風險的有效途徑。當地居民的鄰避情節也受居民地方依附感的作用。項目決策者的公眾信任水平受制于當地居民的地方依附感，鄰避項目的選址與居民地方依附感受到威脅之間的矛盾會導致當地居民的消極態度和對抗行為，調節并緩和當地居民的地方依附感在鄰避效應中的作用對于規避鄰避風險至關重要。

（二）生態環境視角

生態環境學派更看重鄰避設施對周邊生態環境的影響，認為鄰避風險來源于設施本身。如風力渦輪機運轉產生的噪音與設施本身給當地居民帶來的景觀上的視覺沖擊，是產生此類鄰避風險的主要原因。要想當地居民接受該設施，就需要了解當地居民的看法，并與其進行溝通，溝通問題是規避此類風險的關鍵。充分利用公共機構資本（知識資源、關系資源和動員能力），開展過程開放的協同性規劃，才能較大限度地減少公眾對鄰避設施的偏見。

（三）環境經濟視角

環境經濟方面的研究更看重鄰避設施對周邊居民所表現出的空間效應，即鄰避設施與居民住宅距離的不同，居民心理上所感受到的環境價值損害也不相同。可以針對不同人群的公眾偏好及其環境價值觀類型，輔以一定的政策引導措施，調節居民的鄰避情節。此外，經濟補償與稅收的方式也是調解鄰避效應的有效方式。一方面，政府可以通過鄰避設施對周邊物業環境損害價值的評估，給予當地居民不同程度的補償；另一方面，對鄰避設施運營企業的征稅與對周邊業主財產稅的減免也能促進此類問題解決。

（四）規劃學視角

城市與區域規劃角度的研究重視對鄰避設施周邊居民與鄰避項目決策者利益關系的協調。此類研究通常認為，居民的抵制情緒源于對鄰避設施環境影響的煩惱與對項目決策者信任的缺乏。對鄰避設施的環境影響評價的嚴格把控是對周邊居民利益維護的基本前提，同時，通過信息公開與公眾參與以改善利益相關者之間的信任程度，也是提升決策信任的關鍵。此外，“自上而下”的公共決策模式易產生“專制偏差”與“公眾敵意”，鄰避項目決策過程還需民主參與的政策支持。

（五）管理學視角

管理學視角的研究側重現象學、象征性互動、語篇分析、社會認知等多方法的綜合運用。以地方依戀、地方認同等心理學理論解釋當地居民的行為心理，以社會表征理論監測居民行為的變化，并將鄰避主義看作地方保護運動，強調通過政策制定引導公眾參與，以消除鄰避危機。

相比之下，行為心理角度的研究較為接近鄰避風險產生的本質（當地居民對鄰避設施的恐懼心理），但也有缺陷，即對鄰避設施項目決策者（基層政府）的行為考慮不足。為完善鄰避風險的研究框架，還需汲取環境經濟角度所說的心理價值損害和生態環境角度所重視的物理環境損害因素，以及規劃學角度所討論的利益相關者協調因素。

新技術與新媒介的運用加速了鄰避事件議題的擴散，多學科、多領域研究視角催生了鄰避風險治理新特征。一是鄰避風險作為發生鄰避行為的可能性，其產生原因包括居民對鄰避設施的畏懼心理和選址過程的開放性。二是鄰避型環境設施具備負外部性和成本與收益的不均衡性，由此衍生出鄰避設施本身的安全隱患和鄰避項目選址決策過程中的風險。三是鄰避風險的強弱程度隨利益相關者的社會心理反應而發生變化。弱勢群體（低社會話語權居民）的隱忍會弱化鄰避風險對整個事件的影響；強勢群體（中、高社會話語權居民）的抗爭會強化鄰避風險對整個事件的影響；學者的特殊群體作用可能對強、弱群體的心理反應起到調節作用。四是不同學科角度的鄰避風險治理方法各具特色，但以行為心理理論構建的鄰避風險治理模式更有利于鄰避風險的規避與調控。

此外，鄰避風險治理過程傾向于運用多學科復合性方法，重點關注網絡輿情調控、鄰避風險量化、鄰避風險智慧監管、第三方參與、社會心理調控和鄰避風險時空交錯周期性傳遞等6個方面問題的解決。

【楊雪鋒系浙江財經大學公共管理學院教授，章天成單位：浙江財經大學公共管理學院；摘自《國外理論動態》2016年第8期；本文系國家社會科學基金項目“環境鄰避效應誘致復合性風險的演化機理及治理路徑研究”（16BSH034）的階段性研究成果】