國際碳交易機制的演進與前景

文/黃以天

國際碳交易機制的演進與前景

文/黃以天

國際社會對在未來全球氣候變化治理體系中使用碳交易機制已達成較為一致的看法，并正在采取行動。由于參與方實力與產業特點上的差異，國際碳交易機制能對各方收益產生不同的影響。探討碳交易在國際層面的演進歷程和當前動向，對于理解各方的立場以及國際碳交易未來的發展趨勢都有積極意義。

爭議與發展：1992-2006年

根據參與方是否負有達到減排目標的強制義務，碳交易機制可分為強制和自愿兩種類型。1992至2006年是碳交易在爭議中獲得推廣的時期。《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）的簽訂和生效，標志著全球氣候變化治理體系開始建立。作為一項框架協議，《公約》將國際性減排機制的設計交由進一步談判解決。在美國與歐盟的先后推動下，碳交易逐漸進入國際社會的視野。

在1997年之前關于《京都議定書》的談判中，美國最先提出將國際碳交易作為“靈活機制”的組成部分，這樣既能發揮美國在機制上的優勢，也呼應了其在全球積極推動的市場化改革。但是，1997年美國參議院通過了“伯德-哈格爾決議”，規定美國的參與以發展中國家承諾減排為條件。2001年，美國正式退出《京都議定書》，其對于國際碳交易的支持也隨之停止。在《京都議定書》談判初期，美國的國際碳交易構想遭到歐盟的反對。但隨后歐盟轉而支持國際碳交易，將其視為維護自身利益的重要手段。

強制與自愿碳交易機制在這一時期都得到了初步發展。《京都議定書》于2005年生效，規定了《公約》附件一國家在2008-2012年的強制減排目標以及排放權貿易、聯合履約和清潔發展機制三種“靈活機制”。這些規定構成了2012年之前國際強制碳交易的規則基礎。其中，排放權貿易和聯合履約在發達國家之間進行：前者允許發達國家直接交易碳排放指標；后者允許發達國家通過減排項目合作獲得碳排放配額。清潔發展機制則將發展中國家和發達國家聯系起來——發達國家可通過提供資金與技術與發展中國家合作開展減排項目，從而獲得減排量用于履行減排義務。清潔發展機制被認為運用了市場的邏輯，能通過跨國合作優化資源配置，降低減排成本。但也有批評的聲音認為，這一機制讓發達國家以低廉的價格獲得排放權，減少了發展中國家未來以低成本減排的機會。

國際性的自愿市場也開始發展。該市場中有“基于項目”和“總量控制與交易”兩種模式。前者是主流，即機構和個人自愿購買由節能減排項目產生的減排量。2003年開始運行的芝加哥氣候交易所則采用了后者，為自愿參與的企業設定了排放限額——與歐洲碳交易體系（EU ETS）的規則類似，超出限額的企業需購買配額，而配額有富余的企業可通過賣出配額獲得收益。

碳交易也在這一時期逐漸進入中國的視野。在全球氣候談判中，中國對碳交易機制的使用最初持懷疑態度，認為發達國家可藉由“靈活機制”將排放轉移到發展中國家，是不公平的制度安排。但從談判全局出發，中國后來支持市場化的“靈活機制”，并積極參與清潔發展機制的建設和運行。盡管如此，中國還是表達了對于公平性的擔憂。自愿碳交易在這一時期也開始在中國出現。

早在《京都議定書》談判期間，國際社會就已開始商討如何推進國際海運和民航業減排。根據《京都議定書》第2條第2款的規定，發達國家應當限制或減少來自海運和民航業溫室氣體的排放。作為政府間國際組織，國際海事組織和國際民航組織開始考慮建立減排機制，但未采取實質性的行動。

共識與行動：2007年至今

國際碳交易的發展在2007年進入新的階段。“巴厘行動計劃”以及哥本哈根、坎昆和德班等氣候大會達成的協議被認為反映了關于碳交易的“一般性共識”——即國際社會有興趣發展國際碳市場，但具體制度安排和責任分配有待于進一步談判。在這一背景下，世界銀行等國際組織通過提供援助推動發展中國家建立碳交易機制。2010年，世界銀行主導的“市場準備伙伴”計劃在坎昆氣候大會上正式成立，是為發展中國家碳市場建設提供支持的專項基金。聯合國開發計劃署和亞洲開發銀行也是推動碳交易的代表性機構。

歐盟和美國對于國際碳交易采取了不同立場，但同之前相比其立場具有延續性。退出《京都議定書》后，美國未在國際層面大力推廣碳交易，但其國內碳市場建設以加利福尼亞的“總量控制與交易”和東北部地區的“區域溫室氣體行動計劃”為代表，已取得一些實質性進展。對來自歐盟的競爭以及對中國等發展中大國是否參與感到疑慮是美國在制定碳交易戰略時的重要考量。盡管美國尚未在聯邦層面建立碳交易機制，但由于其強大的經濟、金融實力以及碳交易實踐經驗，美國仍是不可忽視的重要力量。

與美國相比，歐盟更為積極地推動國際碳交易機制的發展，希望確立在這一領域的主導地位。2009年哥本哈根氣候大會前，歐盟提出市場機制應當成為2012年之后全球氣候變化治理體系的一部分。歐盟還試圖通過單方面行動擴展其碳交易體系的邊界。2011年，歐盟宣布了一項將飛經歐盟的國際航班納入EU ETS的計劃。盡管這一計劃在中國、美國、印度等國的堅決反對下被擱置，但歐盟仍堅持聲稱是否重啟取決于國際民航業所采取的減排措施是否符合其預期。其他一些國家和地區如日本東京、新西蘭、瑞士等也開始試點碳交易機制。

除在國內發展碳交易之外，多個國家在探索建立碳市場連接。中國與澳大利亞已決定討論連接雙方碳市場的可能性。美國加利福尼亞州同加拿大魁北克省碳交易體系在2014年1月正式連通。歐盟與瑞士也在進行商議。

中國采取了謹慎試點的態度，并積極與發達國家及國際機構展開合作。2007年6月，國務院頒布《應對氣候變化國家方案》。2010年10月，國務院發布《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，要求探索碳交易機制。2011年3月，全國人大通過“十二五”規劃，提出將逐步發展國內碳市場。2011年10月，國家發改委正式批準7個地區自2013年起開展“總量控制與交易”試點，并計劃在2016年之后建立全國性的碳市場。國家發改委還于2012年6月公布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。相應地，碳交易機制也逐步得以建立。2015年9月，中國宣布將在2017年啟動全國性的碳市場。

在國際層面，世界銀行、聯合國開發計劃署、亞洲開發銀行等多個國際組織以及一些發達國家積極參與了中國的碳市場建設。與此同時，中國繼續關注國際碳市場的發展是否公平。針對發達國家片面倚重碳交易而忽視公平的立場，中國與77國集團在2008年的曼谷氣候會議上共同進行了抵制。同時，中國強調國內碳市場的建設是自主行為，與中國的國際責任無關——即開展碳交易試點并不意味著中國改變發達國家應率先減排的主張。

雖有《京都議定書》的規定，但發達國家對在國際海運和民航業率先減排比較消極，而是在這兩個行業推動建立覆蓋發展中國家的減排機制。2011年7月，國際海事組織下屬的海洋和環境保護委員會在第62屆會議上決定對400噸以上新建船舶強制實施能效標準，對所有400噸以上船舶強制實施“船舶能效管理計劃”。該決定強調能效標準的“非歧視性”，給予發展中國家的緩沖期僅到2019年，因而遭到中國等發展中國家的反對。在此基礎上，該委員會也在考慮引入市場機制，但由于復雜的利益牽涉而仍在商討之中。在2015年2月為巴黎氣候大會舉行的磋商中，歐盟國家支持對于國際海運業采取減排措施。

2013年9月，國際民航組織第38屆成員國大會要求建立以市場為基礎的減排機制，并在2020年以前每年將能效提升2%，在2020年之后實現碳排放的零增長。中國等發展中國家認為此決定沒有考慮到發展中國家民航業在迅速發展的事實，因而有失公平。2015年4月，國際民航組織舉行關于市場機制的第一次“全球民航對話”，并計劃在2016年第39屆成員國大會上啟動“全球市場機制”。

兩種路徑

國際碳交易機制的發展已經展現出兩種路徑。一種是在各國碳市場之間建立連接，從而發展出綜合性的跨行業機制。另一種則是為特定行業建立國際性的碳市場機制，這是目前國際海事組織和國際民航組織所選用的路徑。

根據《京都議定書》所建立的“靈活機制”不要求參與企業來自相同行業。例如，清潔發展機制允許發展中國家的小水電、造林等項目產生減排量；而購買者通常來自發達國家的其他行業。同樣，各國綜合性的碳交易機制可建立連接，并在一定條件下允許跨國交易。以歐盟主要國家為代表的發達國家陣營是主要推動力量。通過這一方式發展國際碳市場在國內政策層面將具有較強的靈活性。《公約》框架下的氣候大會是具有廣泛代表性的談判平臺，通過雙邊談判建立連接并逐漸擴展也具有可操作性。

減排責任分配將是需要解決的難題。“共同但有區別的責任”原則被認為是聯合國氣候大會的基石之一。然而，一個國家總體上的減排目標牽涉到歷史累積排放、經濟發展水平、產業結構、國際競爭力等多方面因素，發達國家與中國、印度等發展中大國對于如何劃分減排責任有著不同認知和立場。中國等發展中國家認為發達國家歷史累積排放高，應當率先減排；發達國家則強調發展中大國迅速增長的排放總量的未來影響。例如，一些發達國家提出其國內減排措施會導致“碳泄漏”——即產業由于成本上升進行跨國轉移。由于“總量控制與交易”的基礎是確定溫室氣體排放總量的上限，建立此類連接必然會面臨減排責任分配帶來的挑戰。

通過國際海事組織和國際民航組織進行平行多邊談判的模式獲得了各國認可——國際民航組織第38屆成員國大會所通過的決議A38-18即聲明該決議不影響《公約》框架下的全球氣候談判。然而與其他談判類似，減排責任分配將導致直接的利益沖撞。首先，由于靈活性的缺乏和國際產業競爭，各方難以在多個行業之間進行騰挪和交換，在目標設定上易于陷入此消彼長的對立關系，難以在機制設計的重要參數形成妥協。由于發達國家的堅持，國際海事組織的能效標準未遵循“共同但有區別的責任”原則；發達國家也反對該原則在國際民航業的適用。行業利益的牽涉更是限制了各國的回旋余地。例如，上述國際民航組織決議提出，國際民航業不應成為其他行業減排資金的來源。其次，發動機技術水平在海運和民航業減排中扮演重要角色。碳交易將激勵企業使用能效更高、排放更低的發動機。中國在海運和民航業有重要利益，也在大力發展高端船舶和大飛機制造業，但同發達國家在動力技術水平上仍有不小差距。從國際社會整體利益的角度來看，這一激勵有助于減少排放，但在經濟利益的分配上卻易導致不公。

結論

市場機制通過促進競爭提高資源配置的總體效率。但如果缺乏平衡機制，在“競爭導向”的市場中容易出現不平等加劇、“贏者通吃”等局面。碳交易遵循市場邏輯為溫室氣體設立價格，激勵企業為降低成本、贏得競爭而提高能效。因此，可以認為國際碳交易內嵌有“競爭導向”的理念。從整體效率的角度來看，國際碳交易是適當的政策工具。然而溫室氣體減排不僅關乎效率，公平同樣是其核心議題。發達國家在工業化過程中產生了大量排放，同時積累了在技術、管理、全球產業分工等方面的優勢；而發展中國家正處在工業化工程中，其企業參與國際競爭的能力整體上明顯弱于發達國家。

從交易被引入國際氣候談判開始，其“競爭導向”的理念一直在影響相關發達國家和行業的策略。歐盟轉向支持國際碳交易有爭奪規則制訂權的考慮。在EU ETS具體規則的制訂中，歐盟也極為注意其企業的國際競爭力受到的影響——對于參與國際競爭的企業，歐盟在配額發放數量等方面會給予優惠等傾斜保護，并已制訂 “碳泄漏”清單。美國加利福尼亞州在制度設計上也考慮到了“碳泄漏”的影響。這些措施實質上是在為企業提供補貼，并對碳市場機制的作用造成扭曲。

歐盟和美國片面強調“碳泄漏”的不公平，但忽視其競爭力優勢是在長期高排放過程中得到確立的事實。以民航業為例，歐盟對于國際民航業減排機制的影響進行了評估，認為由于歐盟經濟的重要地位，其民航業不會受到顯著影響。由于發展中國家企業處在相對弱勢地位，即便減排責任初始分配公平，國際碳交易機制在運行過程中也可能導致其利益受損。同時，新興的發展中經濟體之間存在產業競爭，國際碳交易對企業成本的抬升可能在發展中國家之間導致矛盾，并從負面影響發展中國家的參與程度。

從采取謹慎反對的態度到逐漸轉變為積極建設國內碳市場并參與國際碳市場的發展，中國的立場有清晰的脈絡可尋——即堅決維護自身的合法權益，同時也對國際社會承擔一個負責任大國應有的責任。進行減排符合中國進行產業結構升級的規劃，也符合國際社會對中國的期待。由于碳交易在這一時期逐漸成為主要的國際減排政策工具之一，中國作為負責任的大國必然會采取積極立場。“競爭導向”的國際碳交易能夠從兩方面對中國的利益產生影響：來自其他國家企業的競爭作為“外力”可激勵中國企業節能減排；但如果減排責任的分配、特別是“碳泄漏”問題不能得到公平解決，國際碳交易將損害中國企業的競爭力。

在談判路徑的設定上，中國應考慮兩種路徑連通的可能性。美國等發達國家在國際海運和民航業的談判中否定“共同但有區別的責任”原則的做法表現了撇開《公約》的傾向。但中國等發展中國家并不需要按照這一路徑劃分行事。《公約》作為全球氣候變化治理體系的基礎性條約，其原則對于具體行業的減排同樣具有指導意義。在實踐層面，連通兩種路徑也具有可行性。《京都議定書》規定了發達國家在國際海運和民航業率先減排的責任，為巴黎氣候大會進行的磋商也已涵蓋兩個行業的減排議題。

在規則設計上，中國應當同其他發展中國家積極協作，增強在平臺建設和運行中的話語權。例如，針對歐盟將其碳交易體系發展成為國際碳市場主要平臺的計劃，中國國內碳市場的制度建設應將國際化作為一項重要目標，打造能夠提供國際碳交易服務的體系。由于國際碳交易機制的“競爭導向”，中國還應提出要充分降低其對發展中國家企業競爭力的影響，并推動建立常設性的監測機制對其影響加以評估和控制。同時，考慮到機構人員組成直接影響各國話語權，而《公約》某些機構存在發展中國家被邊緣化的問題，中國應主張國際碳交易機構在人員設置上必須保證發展中國家得到充分代表。

【作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院；摘自《上海交通大學學報》（哲學社會科學版）2016年第1期】