新常態下我國糧食主產區綜合利益補償機制創新研究*

高 　昕

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【三農問題聚焦】

新常態下我國糧食主產區綜合利益補償機制創新研究*

高 昕

當前我國實施的“普惠性”糧食生產補貼政策對糧食生產的激勵作用不僅越來越弱，而且在一定程度上阻礙了糧食主產區的經濟社會發展。現有補償機制的根本缺陷在于忽略了糧食主產區的經濟發展基礎——土地發展權。在經濟轉型背景下，我們應兼顧糧食安全與區域經濟的平衡發展，發揮市場機制與政府調控的協同作用，筑牢糧食主產區區域發展的物質基礎，建立糧食補貼“雙掛鉤”制度，加大適度規模糧食生產補貼力度，以土地發展權為政策工具對糧食主產區實施糧食生產、現代農業發展、農村勞動力轉移和城鄉一體化的“綜合利益補償”機制。

糧食主產區；收入問題；土地發展權；補償機制

黨的十八大報告提出的“主體功能區戰略”為我國經濟區域協調發展提供了科學的理論依據。然而，要真正構建“科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局”，還必須完善區域發展政策，加大轉移補償力度，實現經濟、人口、資源的協調發展。為此，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》針對提高糧食生產能力和保障水平明確提出“健全糧食主產區利益補償機制”。深入探討當前我國糧食主產區的發展困境及現有利益補償機制的缺憾，創新和完善糧食主產區利益綜合補償機制，是新常態下我國農業發展重要而迫切的現實課題。

一、當前我國糧食主產區發展的現實困境

為保障國家糧食安全，我國劃定了黑龍江、河南、湖南、江蘇等13個糧食主產區。這些地區以其獨特的農業生產條件為確保我國糧食增產、保障糧食安全作出了巨大貢獻。隨著我國經濟發展格局的調整和發展方式的轉變，糧食主產區經濟發展面臨諸多困境。在國家視角的宏觀層面，面臨糧食增產潛能減弱與剛性需求增加的雙重挑戰；在主產區經濟發展的中觀層面，面臨保障國家糧食安全與區域經濟跨越發展的兩難選擇；在種糧農戶的微觀層面，面臨持續增加收入與確保糧食生產的二元博弈。

1.面臨糧食增產潛能減弱與剛性需求增加的雙重挑戰

隨著人口總規模的擴大、城鄉人口結構的調整、食品消費結構的升級以及糧食工業用途的拓展等，未來我國糧食需求將保持剛性增長。聯合國糧農組織和世界經濟合作組織聯合編寫的《2013—2022年農業展望》指出，中國糧食消費量未來10年的增長仍將略快于產量增長，消費量年均增速將比產量高0.3%。按目前我國人口基數、增長速度以及城鎮化發展速度，預計到2020年，我國人口總規模將達到14.5億人，城鎮化水平將達到60%，分別比2015年年底增加7500萬人和4個百分點。據此，有專家預測，屆時我國糧食需求量大約為7.0億噸，尚有1000萬噸的缺口。

另外，我國糧食增產長期以來主要依賴于土地產出率的提高，屬于典型的粗放式不可持續發展，這種以犧牲資源環境為代價的糧食增產方式已經亮起了紅燈，糧食主產區增產能力幾近極限，生態可承受能力已達頂峰。我國人均耕地面積不足世界平均水平的一半。《中國國土資源公報》顯示：截至2015年年底，我國耕地面積為20.25億畝，比2014年減少99萬畝。除此之外，糧食主產區耕地地力透支，水土流失、土壤退化、面源污染加重也是我們無法回避的現實。在不及世界1/10的耕地上，我國的化肥施用量卻占到全球施用量的1/3，單位面積耕地的化肥施用量為世界平均水平的3.9倍。此外，糧食主產區水資源短缺已經嚴重阻礙了糧食增產步伐，淮河以北地區耕地面積約占全國的2/3，但水資源量不足全國的1/5，隨著糧食主產區持續向缺水和生態脆弱的北方地區轉移，單位耕地面積上水資源的占有量將進一步減少，畝均水資源占有量不足世界平均水平的一半。①

2.面臨保障國家糧食安全與區域經濟發展的兩難選擇

目前，我國糧食主產區的區域發展都面臨著保障國家糧食安全與促進區域經濟發展的兩難選擇：實施區域趕超戰略勢必影響糧食生產，保持糧食生產會進一步拉大區域發展差距。糧食主產區一般都是經濟發展較為落后的地區，發展基礎相對薄弱，發展任務更加繁重，發展愿望更加迫切。中國小康建設研究會對全國800個產糧大縣的調查顯示：這些產糧大縣每年為我國貢獻了75%左右的糧食產量，但其自身的經濟發展水平多居于全國中低水平，其綜合城鎮化水平僅為24%，不足全國水平的一半，其中有105個為國家級貧困縣，貧困人口高達3600萬人。另據國家統計局數據顯示，2015年全國13個糧食主產區中，除了江蘇、遼寧、山東、吉林、湖北5個省人均GDP超過全國平均水平，其余的8個省區均低于全國平均水平。②

就我國目前的發展模式而言，糧食主產區要實現跨越式發展就必須加大對第二、三產業的投資力度和政策傾斜，這首先意味著要有大量的耕地轉化為工業用地、基礎設施用地和城市發展用地等方面的“剛性”用地，以此實現資本的積累，耕地的減少將直接影響糧食生產。其次，這意味著糧食主產區大量農村勞動力的流失，農村勞動力的流失必然導致糧食生產人口減少，糧食生產能力弱化，這也間接對保障糧食安全提出了新的挑戰。同時，由于糧食生產比較效益本身遠低于其他行業，不僅農民種糧積極性不高，而且地方政府也缺乏支持農業發展的內在動力，然而在國家宏觀政策的約束下，糧食主產區又不得不犧牲經濟跨越發展的選擇。

3.面臨持續增加農民收入與確保糧食生產的二元博弈

在經濟起飛的初級階段，糧食是工業化的基礎和支撐，由于工業化對勞動力需求的快速增加，極易出現糧食生產的下降與供給的短缺。如果糧食出現短缺，必將引起物價普遍上漲并帶動工資水平的上漲，從而使工業化成本增加，所以，這一階段的問題被稱之為“糧食問題”或“李嘉圖陷阱”。此時農業生產最根本的任務就是為經濟發展提供糧食保障。隨著這一問題的解決，又會出現另一問題，即糧食生產中的“收入問題”。由于“食物”不具有工業產品的需求特征，即人們對農產品的需求缺乏彈性：在農產品短缺時，價格極其昂貴，一旦滿足，就出現過剩，價格急劇下跌，而且由于價格的下降大于產出的增加，就導致勞動的邊際產出(工資水平)降低和資本回報的下降，不再具有吸引資本進入的動力和勞動者從事農業生產的吸引力，進而影響農產品的生產與供給。糧食生產中的“收入問題”是經濟發展中的規律性問題，發達國家都曾出現過這樣的問題。我國在改革開放后的工業化過程中，雖沒出現糧食危機現象，但也曾發生過因“收入問題”而導致糧食短缺的隱患。例如，1985年、1994年和2003年先后出現的幾次明顯的糧食產出水平嚴重下降的波動。

隨著我國農業發展階段的轉變，糧食生產逐漸由“糧食問題”逐漸轉向“收入問題”，并呈現出二者相互博弈的態勢。保障糧食安全是宏觀層面的國家戰略，增加收入則是微觀層面農戶的現實需求，雖然二者在客觀上具有密切的相關性，但這并不意味著農戶種糧行為的價值取向與政府糧食安全戰略的邏輯導向始終處于一致狀態。為確保糧食生產，國家出臺了大量引導政策以提高糧農種糧積極性，但在生產成本上升、種糧利潤減少的現實中，廣大糧農更多是基于自身利益的考慮而放棄比較利益偏低的糧食生產，轉而從事其他行業經營。一項對湖南、遼寧、重慶、廣西等地的調查顯示：目前只有1/3的農民有種糧積極性，農民愿意外出打工的接近80%，愿意在家種糧的只有20%左右。③在這種“增產”與“增收”的二元博弈中，如何實現糧農增收與國家利益的均衡已經成為新常態下我國農業宏觀政策調節的重要任務。

二、我國糧食主產區利益補償機制的缺憾分析

21世紀以來，為保障國家糧食安全，我國先后出臺了一系列政策措施，建立了多層次的糧食主產區利益補償機制。概括而言，主要包括宏觀領域的產銷區之間利益協調政策、中觀領域糧食主產區的利益補償政策和微觀領域糧食主產區糧農的利益補償政策。宏觀領域的利益補償主要是為解決產銷區之間的利益平衡而采取的儲備糧異地代購代銷，產銷區糧食購銷合作以及產銷區互建生產、儲存、加工、銷售基地等；中觀領域的利益補償主要包括對產糧大縣的產糧獎勵和農田水利建設資金補助兩個方面；微觀領域的利益補償主要是針對糧食生產經營主體的補貼和價格支持等。

隨著資本、勞力、土地、科技、信息等要素結合日益緊密，各類一二三產業融合發展，我國原有這些利益補償機制的弊端和不足也逐漸顯現出來，并嚴重制約了糧食主產區經濟社會的發展，主要表現在三個方面。一是補償力度相對不足。2004—2014年，我國的種糧補貼從116億元增長到1784億元，年均增幅為31.43%，但相對于龐大的農業生產規模和現實需求，種糧補貼依然存在很大的缺口。以國家財政部統計數據為例，2014年中央財政預算安排良種補貼中玉米、小麥和大豆補貼標準為0.66元/公頃，水稻補貼標準為1元/公頃，農民人均補貼為288元，僅占農民純收入的3%，遠低于歐美等發達國家40%—60%的水平。二是補償方式相對單一。目前我國糧食主產區的利益補償更多是政府主導下的單一的返哺型補償，這種外生性的補償方式資金主要來自中央財政，糧食主銷區和消費者利益補償供給主體相對缺位。《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008—2020年)》雖然也提出了一些鼓勵政策引導糧食主銷區與主產區之間相互建立糧食生產經營平臺，實現利益補償，但由于這些政策多是鼓勵性而非強制性，因而更多地流于形式。三是補償效應漸趨式微。近年來，糧食主產區利益補償效應漸趨式微，其中利益失衡表現尤為突出。一方面是主產區與主銷區地方政府的利益失衡，另一方面是種糧農戶與消費者的利益失衡。國家統計局的統計數據表明：2014年河南省糧食產量為5572.3萬噸，占全國的9.2%；浙江省糧食產量為757.48萬噸，僅為河南省的13.1%。同期河南省財政年收入2739.26億元，浙江省財政收入為4122.02億元，二者相差1382.76億元。在農民人均純收入上，2014年河南省農民人均純收入為9966.07元，而浙江省農民人均純收入為19373.28元，是河南省的近兩倍。④

目前我國糧食主產區利益補償機制是一種外生政策的驅動，其政策效應主要依靠國家政策的強制約束和地方政府的被動接受，糧食主產區及主銷區自身的主動性和積極性并沒有釋放出來。為了保障糧食生產，糧食主產區付出了大量的財政補貼，包括地方承擔的糧食風險基金、農業科技支出、各種專項轉移支付的配套資金以及落實各項補貼的地方財政支出等，導致伴隨著主產區糧食的大量調出，實際上隱含了主產區補貼、地方財政收入和利益的大量流失，主要流向了經濟較為發達的糧食主銷區，造成了事實上的“貧困地區補貼富裕地區”的不合理、不公平現象。由此可見，現行的糧食主產區利益補償機制是一種“治標不治本”的“權宜之計”，從根本上忽略了糧食主產區利益補償的根基——土地發展權。糧食主產區被長期限定在從事糧食生產的戰略安排上，糧食安全責任的固化和強化，造成土地、勞動力、資本等生產要素無法像主銷區那樣更多地參與收入效益較高的種植經濟化、產業工業化、土地資本化等市場競爭，使得原本與糧食主銷區省份收入水平基本相同的主產區省份在市場經濟競爭中處于不利地位，區域之間的收入差距越拉越大。土地作為財富之母，在經濟發展中發揮著極為重要的作用，是糧食主產區經濟發展、農村增收重要的物質基礎和資源保障，其發展權作為土地所有權的延伸已經成為新常態下撬動糧食主產區利益補償機制改革的重要政策工具。但是，我國現行的法律法規中鮮見對農村土地發展權的明確規定，導致糧食主產區的農地產權虛置、農地主體虛位、農地權能殘缺，進而導致糧食主產區經濟發展基礎不牢，動力不足。糧食主產區因糧食生產而不能在法律法規的框架內持續釋放土地發展權的活力，進而導致除了糧食生產，主產區其他產業發展嚴重滯后。諸多外生性的糧食補貼政策和措施雖然在表面上對糧食主產區進行了補償，但這相對于主產區為確保糧食生產而犧牲的利益以及自身發展的現實需要，也只是杯水車薪。

三、糧食主產區利益補償機制的創新思路及現實選擇

區域經濟發展主要解決的是本區域經濟發展的產業定位問題，如果這一問題解決不好，將會產生許多“逆配置”現象。然而，區域經濟發展又與整體經濟發展水平和區域布局密切相關，需要通過區域政策和市場機制加以解決。因此，創新糧食主產區利益補償機制的前提是獲得區域發展的政策資源和物質基礎，持續釋放土地發展權，筑牢糧食主產區經濟發展的物質基礎，為糧食主產區經濟發展提供內生動力。進一步釋放糧食主產區土地發展權的活力，需要發揮政府調控與市場機制的協同作用，強化并培育糧食主產區自我發展能力，提升糧食主產區“造血”能力，逐步完善建立以市場手段為主導的內生性綜合補償機制。針對當前我國糧食主產區利益補償機制的缺陷和糧食主產區經濟發展的現實需要，應從三個方面進一步完善這一綜合補償機制。

1.建立糧食補貼“雙掛鉤”制度，增強利益補償的針對性

為了鼓勵農民的種糧積極性，糧食補貼政策應該建立“雙掛鉤”制度。一是糧食補貼和糧食產量掛鉤，建立與糧食產量相聯系的綜合糧食補貼制度，把現行的種糧直補、農資綜合補貼、農機補貼、良種補貼等合并在一起，與糧食產量掛鉤。這樣不僅有利于鼓勵農民種糧，而且有利于提高糧食產量，提高勞動生產率和土地產出率。當然，這項綜合補貼應在現有補貼的基礎上進一步提高，以降低農民生產糧食的投資成本，提高種糧農戶的收入水平。二是最低收購價與糧食生產成本掛鉤。因為糧食綜合補貼只是在一定程度上降低了農民的直接成本，但如果糧食豐收了，往往會出現糧價的下跌，使種糧者的收入減少。為了保證糧食作物的播種面積，必須讓農民有穩定的預期收益，所以這個最低收購價可以使農民即使在糧價波動時，也有穩定的收入。當然這個最低價的確定，必須和種糧成本掛鉤，以確保糧食生產者的基本收入水平。

2.加大對適度規模糧食生產經營的補貼，突出利益補償的導向性

在制定糧食補貼政策時除了以上“雙掛鉤”政策，還要對農業規模化經營給予支持，這是由經濟發展規律決定的。按照配第-克拉克定理，隨著經濟的發展，農業部門的產值占整個經濟產值的比重逐步降低，相應地，農業勞動力在全部勞動力中的比重也應隨之降低。從勞動力收入的角度看，只有進行規模化生產，在農業中保留較少的農業勞動力，才能通過規模收益的提高阻止農業收益的快速下降。例如，在初始，農業部門占GDP的比重為50%，就業占全部就業的比重也是50%，則農業部門的收入于非農業部門的收入相對平衡；假設隨著經濟的發展GDP總量擴大3倍，但農業部門占GDP的比重降到20%，而農業部門仍吸納50%的就業，則50%的勞動力分配GDP20%的份額，盡管農民總體收入略有提升，但在相對收入上會有明顯差距。為了支持規模化經營，政府可以對土地流轉給予補貼，國外就有對退出農業部門的年老農民給予退休補貼的情形。我們應該鼓勵農民把自己的土地承包經營權流轉出來，同時對于新型農業經營主體，像種糧大戶、家庭農場、農業專業合作社等，從融資和提高機械化水平、社會化服務等方面給予補貼，以便這些新型農業經營主體實施規模化經營，提高農業勞動生產率，加快我國農業現代化進程。

3.依托土地發展權為政策工具，凸顯利益補償的實效性

為使主產區農民保持種糧積極性，在進行糧食補貼的同時，還必須加快推進鄉村區域的全面發展，讓種糧農民充分享受促進城鄉一體化發展的成果。鑒于糧食生產和農業發展公共產品的性質以及糧食主產區利益的損失的現實，我們可以依托土地發展權為政策工具，妥善解決彌補糧食主產區生產的機會成本和外部效應。理論上說，任何土地都內含有土地發展權，在未被開發之前，這一權利處于“沉睡”狀態，一旦經濟環境成熟，必將被“喚醒”，使其處于顯性狀態。在目前的制度安排下，由于土地的開發能夠獲取“暴利”，因而，利益驅動往往促使人們去主動喚醒土地發展權。如果大家都這樣做，那么，就很容易導致“公地悲劇”。例如，放棄糧食種植導致糧食安全得不到保障，沒有規劃，過度、無序地開發導致環境惡化等。要控制這一現象的發生，必須使土地發展權維持“沉睡”的常態，其措施就是對土地發展權的購買(或者跨區轉讓)，保持土地正常利用。

土地發展權怎么確定呢？我們要保證糧食安全首先必須保耕地，國家以18億畝作為紅線，我們可以用18億畝耕地除以全國人口數，得出全國人均最低耕地保護數，用這個平均數乘以本區域的人口數就是該區域應承擔的保護耕地的數量。如果本地區的實際耕地數低于其應承擔的保護數，就意味著其他地區代替了該地區的耕地保護責任，該地區必須為此付出代價，向國家交納耕地保護調節基金。而那些實際耕地數高于其應承擔保護耕地數量的糧食主產區則應該得到補償，這是因為糧食主產區更多地承擔了保護耕地的任務，這些耕地不僅為保障糧食安全提供了基礎，而且還保護了生態環境，為可持續發展保護了寶貴的土地資源，這本身就是對國家作出的貢獻，其價值是非常大的。特別是那些保護了更多耕地的區域還放棄了自身的土地發展權，不改變耕地的用途也就犧牲了發展的機會。

建立耕地保護調節基金不僅體現了地區之間的公平，還有利于鼓勵地區積極開墾耕地，減少耕地占用，控制人口增長。這個耕地保護調節基金應該包括糧食主產區為確保糧食安全所必須支付的成本和放棄土地發展權的機會成本：一是耕地維持和改良費用。為了使那些耕地更有利于糧食生產，必須不斷投入，改良土壤，修建水利設施，防治環境污染，修復自然災害帶來的損壞等。二是農業科技研發推廣費用、生態環境保護費用和農民培訓費用。三是土地發展權補償費用(機會成本)。這個機會成本包括大體相當于政府因不改變土地用途而少得到的土地出讓金和土地改變用途后政府能夠得到的各種稅費收入，這部分基金以省為單位計算，各省內部完全可以用同樣的方法在省內建立耕地保護調節基金，對承擔保護耕地任務多的市縣進行經濟補償。

我國農業發展已經進入“收入問題”階段，需要從收入方面加以解決，對糧食生產的補貼應由主要的“價格補貼”轉變為“政策補貼”。目前，我國糧食生產的各種補貼已經轉變為事實上的“收入補貼”，從效果上看，這種“普惠制”的補貼政策不利于糧食主產區的農業發展，反而形成了“貧困地區補貼富裕地區”的倒掛現象。新常態下，我們需要對糧食主產區實施以糧食生產、現代農業發展、勞動力轉移、城鄉一體化為主要內容的“綜合利益補償”。基于糧食的公共產品特性和土地價值增值歸公的基本理論，我們的政策選擇除了繼續完善針對糧食生產者的補貼，還應以土地發展權作為工具，制定針對糧食主產區的區域發展綜合補貼政策。

注釋

①蔣和平：《糧食安全與發展現代農業》，《農業經濟與管理》2016年第1期。②④《國家數據》，國家統計局網站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=E0103，2016年6月11日。③周清明：《中國糧食安全問題的瓶頸與對策》，《中國鄉村發現》2015年第1期。

[1]蔡保忠,曾福生.糧食生產對經濟發展的影響及利益補償途徑分析——基于我國13個糧食主產區2002—2012年數據的實證研究[J].糧食科技與經濟,2015，(2).

[2]高忠敏,等.我國現行糧食生產性補貼政策存在問題及對策分析[J].中國食物與營養,2016，(3).

[3]程傳興,高士亮,張良悅.中國農地非農化與糧食安全[J].經濟學動態,2014，(7).

[4]胡霞.中國農業成長階段論——成長過程、前沿問題及國際比較[M].中國人民大學出版社，2011.

[5]國家統計局重慶調查總隊課題組.我國糧食供求及“十三五”時期趨勢預測[J].調研世界,2015，(3).

責任編輯：澍文

The Innovation of Benefit Compensation Mechanism in the Main Grain-Producing Areas from the Perspective of China′s New Normality

Gao Xin

Currently, the generalized grain producing subsidy policy in our country has more and more weak incentive effect on grain-producing, and that even hindered the regional development of main grain-producing areas to some extent. Ignoring the economic development of major grain-producing areas base — land development rights, which becomes the fundamental flaws of the existing compensation mechanism. Under the background of economic transformation, we should balance the food security and the development of regional economy, express the synergistic effect on the market mechanism and government regulation, build the material basis for the regional development of the main grain-producing areas, implement "double hooks" system in subsidy policy, enlarge the scale food production subsidies moderately, as which can realize the integrated benefit compensation mechanism aimed at land development rights, the development of modern agriculture, rural labor transfer and urban and rural integration.

main grain-producing areas; income; land development rights; compensation mechanism

2016-06-06

河南省高等學校哲學社會科學應用研究重大項目“糧食技術擴散路徑研究”(2017-YYZD-02)；河南省教育廳人文社科研究項目“我國農業發展方式轉變機理研究”(2017-ZDJH-080)。

高昕，女，河南農業大學經濟與管理學院博士生(鄭州450002)。

F304.5

A

1003-0751(2016)10-0049-05