馬克思土地產權理論視角下的中國農地產權問題研究

趙仕慧

（西北大學，陜西 西安 710000）

馬克思土地產權理論視角下的中國農地產權問題研究

趙仕慧

（西北大學，陜西 西安 710000）

文章以馬克思的土地產權理論為基礎，通過分析新中國成立以來農地產權歷史變遷，進一步研究現行土地制度弊端及其產權問題，并提出政策建議。

馬克思土地產權理論；終極所有權；占有權；使用權；轉讓權；土地流轉

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.019

伴隨著中國的城市化進程，城鄉(xiāng)二元經濟問題日益突出，其中最重要的一個部分就是農村土地問題——包括土地荒廢問題、流轉性不足、農地征用過程中的腐敗問題等，究其根本是現階段我國農地產權不明確，農民所有權主體地位不穩(wěn)定。接下來，本文就以馬克思的土地產權理論為基礎，通過分析我國農地產權的變遷，來進一步研究現行土地制度及其產權問題，并提出政策建議。

1 馬克思的土地產權理論

馬克思并未將土地產權作為完整明確的理論提出，而是將其隱含于《資本論》《剩余價值理論》等著作中。洪名勇學者在其《論馬克思的土地產權理論》（1998）一文中將土地產權概括為“由終極所有權及所有權衍生出來的占有權、使用權、處分權、出租權、轉讓權、抵押權等權能組成的權利束”。本文同意這種觀點，并重點介紹終極所有權、占有權和使用權（在第三部分介紹轉讓權），并以此為基礎分析中國農地產權制度的歷史變遷及現行土地產權制度缺陷和改革方向。

首先，土地終極所有權是馬克思土地產權理論中最基本的權利，它是指“土地所有權主體把土地當作他的意志支配領域而加以保持，排斥他人并得到社會公認的權利”。其定義包含了兩個重點，即土地受其所有者的自由意志支配且這種所有權具有排他性，兩者缺一不可。同時表明了土地無論從法律上還是意志上都歸土地所有者所有，這點是土地終極所有權與權能理論權利束中其他權利的最大區(qū)別。

其次，土地的占有權是指“經濟主體實際掌握、控制土地的權利”。土地占有權是權能束中最容易與土地終極所有權混淆的權利。這里馬克思就給出了解釋，他認為占有是一種“現實的、能動的關系”，即占有權更多的是一種占有者與土地的現實關系的表現（但這并不代表占有權不具有法律層面上的意義），所以，從這個角度來看，土地的占有者一般也擁有土地使用權。

最后，土地使用權是指“土地使用者依據一定的規(guī)則對一定土地加以實際利用的權利，是土地產權中最重要的權能”。

2 中國農地產權制度的歷史變遷

新中國成立后，中國農地產權制度隨土地制度的變遷而改變，主要經歷了四個階段：土地改革時期的農民土地私有制、農村合作化時期的農地產權制度、人民公社時期的農地產權制度、中共十一屆三中全會后的農地產權制度（現行的農地產權制度）。下面本文就通過分析不同時期土地終極所有權、占有權和使用權的產權主體來研究土地產權制度的歷史變遷，各時期產權制度詳見下表。

各時期產權制度表

2.1 土地改革時期的農民土地私有制（1949—1952年）

新中國成立初期，為獲得廣大農民對于政權的擁護，廢除“地主所有，租佃經營”，實行“農民所有，個體經營”的農民土地私有制在解放區(qū)內建立起來。在這一土地制度中，土地的終極所有權、占有權和使用權三權高度統(tǒng)一，權利歸農民所有，這一變革從很大程度上穩(wěn)定了農民對土地的預期，解放了農業(yè)生產力。這一時期，地租被農民平分，雖然“50年代前期的農業(yè)稅率已達到總產量的11%”，但這一部分遠遠不足以支撐新中國成立初期的工業(yè)化積累，國家還需從地租中獲得農業(yè)剩余，土地產權制度也在國家的干預下開始發(fā)生變革。

2.2 農村合作化時期的農地產權制度（1953—1957年）

正如上文所述，落后的小農經濟無法滿足國家工業(yè)化原始積累的需求，農民土地私有制無法滿足國家對地租占有的需求。1953年，農村生產合作化時期正式到來。這一時期，國家通過控制生產指標、農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷、嚴禁自由貿易等方式一步步侵入農民土地所有權，從而獲得除了農業(yè)稅以外的另一部分農業(yè)剩余——地租，租稅在中央集權的國家手中，整合為一體，直至農民私有權徹底被消滅。

農村合作化時期共分為三個階段，分別是農業(yè)生產互助組階段、初級社階段和高級社階段。在這一時期的任何階段中，從國家對農產品生產和經營的控制看，土地是不能完全受農民的自由意志所支配的，土地的終極所有權歸國家。在互助組階段，由于農業(yè)生產中農民只是表現為互助合作的關系，所以其占有權和使用權仍歸農民所有，沒有發(fā)生變化；在初級社階段，土地占有權主體依然是農民，但使用權歸集體所有；直到高級社階段，土地的占有權和使用權均歸集體所有。

2.3 人民公社時期的農地產權制度（1958—1982年）

1958年人民公社制度的實行，標志著我國社會主義公有制的正式建立。這一時期的產權結構與高級農業(yè)生產合作組時期類似，終極所有權歸國家所有，而土地占有權和使用權主體是公社。這時，集體經濟的低效率也淋漓盡致地表現出來，這主要是由于國家對土地的終極所有，剝奪了大部分的勞動剩余，打擊了勞動者的生產積極性；而集體占有和使用，滋生了部分“搭便車”行為，進一步導致勞動者生產積極性不足從而造成效率損失。

2.4 十一屆三中全會后的農地產權制度（1983年）

1979年，產生于安徽鳳陽的農民聯產承包責任制是一種集體占有、農民以戶為單位承包經營的效率較高的生產方式。這種新型的土地關系自產生以來迅速在農村發(fā)展起來，并得到了國家的重視。家庭經營方式不但提高了農民的勞動積極性，并且節(jié)省了監(jiān)督費用，其表現出來的高效率啟示了集體經濟改革的方向——當家庭經營勞動激勵帶來的效率增加大于集體經濟降低規(guī)模引起的效率損失時，家庭經營模式開始逐步替代人民公社。1983年的《當前農村經濟政策的若干意見》全面肯定了家庭聯產承包責任制。自此，家庭聯產承包責任制正式在全國范圍內實行起來。

在這個過程中，國家通過縮減計劃收購、改統(tǒng)派購為合同收購、宣布農副產品完成收購量后允許自由貿易等政策調整逐步放開對土地終極所有權的控制，從而“在農民自發(fā)的制度創(chuàng)新推動下承認了農民自有資源的私產制度”。農地的終極所有權主體回歸集體，而占有權和使用權則通過包產到戶的方式回歸到農民手中，土地產權終于在國家、集體、農民三者的博弈過程中取得了暫時的平衡。

3 中國現行土地產權制度改善及存在的問題

3.1 中國現行土地產權制度的演變

自1983年家庭聯產承包責任制確立以來，我國農村土地產權制度主要經歷了以下幾個方面的演變。

第一，農民作為土地所有權主體地位的提升。根據馬克思的產權理論——當除土地終極所有權以外的其他產權權能從土地產權內分離出來并集中在一起，由另一個產權主體行使時，馬克思則稱之為經濟意義上的土地所有權或者事實上的土地所有權，可知1982年家庭聯產承包責任制確立以來，農村土地的終極所有權歸集體所有，但事實上的所有權是歸農民所有的。

家庭聯產承包責任制確立以來，中國農村土地政策的演進使得農民作為土地所有權主體的地位不斷上升，1982年確立了包產到戶、包干到戶的農地產權制度，到《憲法》規(guī)定了：農村實行以家庭承包經營為基礎的統(tǒng)分結合的雙層經營體制，到《農村土地承包法》“賦予農民長期而有保障的土地使用權”——以法律形式確立了家庭聯產承包責任制中農民的所有權，并保障了農民對于土地的使用權、占有權和收益權。

第二，土地承包期的延長。家庭聯產承包責任制確立初期，由中共中央第三個頭號文件確立的農民土地承包期限為15年；為了穩(wěn)定農民對于土地的預期，到1993年的11號文件，承包期限延長至30年；而2003年，《農村土地承包法》正式在法律明確了“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30～50年，林地承包期為30～70年”。農地承包期的延長在一定程度上穩(wěn)定了農民預期，提高了農地生產效率。

第三，農用范圍內轉讓權——農地承包權流轉的確立與完善。為了方便下文的探討，這里補充另一個重要的土地權利——轉讓權。馬克思筆下的轉讓權主要包括兩個方面：一方面是土地所有者的轉讓權；另一方面是土地其他產權主體的轉讓權。結合現階段中國的土地產權制度轉讓權的兩個方面內容，一是土地終極所有者——“集體”的轉讓權，村集體（發(fā)包方）有權將土地轉讓給農戶（承包方）經營使用；二是土地事實所有者——農戶的轉讓權，農戶在其土地承包期限內，有權將土地經營權轉讓（農用范圍內）。而這里我們要說明的是后者。

關于農戶土地轉讓權的政策調整如下：1984年明確允許農戶承包地可以自愿轉包；2001年18號文件對土地流轉主體和原則做了明確規(guī)定；而2003年《農村土地承包法》以法律形式規(guī)定了土地轉讓權主體、轉讓形式、轉讓價格和收益歸屬等具體內容。但這些政策調整，僅僅保障了農戶在農用范圍內的土地轉讓權，卻完全沒有涉及非農用范圍的討論。

現行土地制度確立以來，農地產權制度得到了積極的調整，但不可否認，現階段的土地流轉市場建立受滯，農民權利受到侵犯或剝奪等問題都是由于產權制度缺陷造成的，下文就具體探討了現行農地產權制度中存在的弊端。

3.2 現行農地產權制度中存在的弊端

3.2.1 集體所有制始終是農民土地產權的一大挑戰(zhàn)

第一，集體人口變動需調整土地承包權。集體人口的變動（如外出務工人員回歸村集體要求重新拿回土地經營權、人口增加戶向集體索要增加的土地等）造成了農民對土地產權預期的不穩(wěn)定，打擊了農民的勞動積極性，不利于農村土地流轉市場的形成。

第二，土地流轉過程中村集體的干涉。雖然《農村土地承包法》明文規(guī)定“土地承包經營權的流轉應當主要遵循平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權的流轉”，現實情況中卻存在著村集體為實現土地的規(guī)模化經營，強迫和半強迫農民將土地轉出的行為。

3.2.2 承包期短

相比城市住宅50—70年的批租期，農村土地的30年的承包年期仍然較短，較短的承包期無法有效地穩(wěn)定農民對于土地的預期，這樣一方面導致了土地生產率的降低；另一方面阻礙了農地經營承包權流轉市場的建立。

3.2.3 農地征用制度的弊端

在農地轉為非農業(yè)建設用地方面，《土地管理法》做出明確規(guī)定，其唯一合法途徑就是國有化（即國家壟斷的方式），“國家為了公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征用”，而《憲法》規(guī)定了，由于全部城市土地歸國有，所以農地轉為城市建設用地必須同時完成國有化。另外，農地轉為國有建設用地后，土地的配置問題。我國現階段采用的是行政配置與出讓（出讓包括協議出讓以及招標、拍賣、掛牌的方式）相結合的方式。關于土地行政劃撥和出讓范圍，相關政策也做出了明確規(guī)定。下圖就反映了農地征用的全部過程。

土地征用流程圖

現行的土地制度下，土地征用過程中存在很多不合理規(guī)定，導致在農地轉為非農用地過程中，農民的轉讓權完全被剝奪，以及在土地征用過程中嚴重的腐敗問題等。

第一，Ⅰ過程中農民土地轉讓權的缺失。土地征用過程中，農民作為土地所有權主體無權參與談判，而是由集體代理；土地征用補償按土地產值來核算而非其機會成本（市場定價），造成了農民巨大的利益損失。這都是農民轉讓權缺失造成的嚴重后果。

第二，Ⅱ過程中政府行政權力的過度使用。Ⅱ過程中，政府運用行政權力決定土地供給，通過“劃撥權”獲得高昂的權力租金，導致土地配置過程中的腐敗問題嚴重，配置的低效率。同時，政府通過對征地權的壟斷，獲得②（產值定價）過程與④⑤（市場定價）過程中的差額，并使其實現利潤最大化。

3.3 土地產權制度改革的政策調整建議

第一，不斷弱化集體所有制，并進一步強化農民的作為土地所有者的主體地位，這樣才能進一步穩(wěn)定農民對于土地的預期，保障農民權利不受集體侵犯；第二，延長土地承包期至永久，這樣不僅可以提高農民生產積極性，同時為農地承包經營權流轉市場的建立打下基礎；第三，承認農戶承包土地的完全轉讓權（包括農業(yè)和非農業(yè)用途），并按照市價對承包農戶進行補償。

除此之外，針對征地制度中的弊端，應打破政府對于城市土地一級市場的壟斷，允許集體所有的建設用地進入市場，充分發(fā)揮市場的資源配置作用。對于行政劃撥進行嚴格監(jiān)管和篩選，防止地方政府運用行政權力謀取權力租金，杜絕土地供給過程中尋租、設租等腐敗行為。

［1］洪名勇.論馬克思的土地產權理論［J］.經濟學家，1998 （1）.

［2］洪名勇.論馬克思的土地產權制度及其變遷理論［J］.貴州財經學院學報，1996（4）.

［3］石瑩，趙昊魯.從馬克思主義土地所有權分離理論看中國農村土地產權之爭——對土地“公有”還是“私有”的經濟史分析［J］.經濟評論，2007（2）.

趙仕慧（1992—），女，漢族，山西運城人，研究生在讀，西北大學。研究方向：西方經濟學。