績效評價視野下的高校滾動預算初探

王瑩+梁清泉

摘要：我國財政體制漸以預算管理體制為核心發(fā)展目標，高校預算管理體制革新也逐步展開，預算管理的良好實施是保證高校財務工作順利開展的必要前提。靜態(tài)年度預算是傳統(tǒng)的管理模式，已成為提高高校財務管理水平的阻礙。構造高校滾動預算管理體系，完善績效預算管理機制，是高校預算管理模式發(fā)展的必然趨勢。

關鍵詞：績效評價視野 高校 滾動預算

伴隨著我國財政體制和教育體制日益的變革發(fā)展，高校資金來源與支出項目日趨多樣化和復雜化，傳統(tǒng)的預算管理模式與高等教育事業(yè)的飛速發(fā)展已難以適應，加強預算管理研究，構建滾動預算管理體制，提高財務預算的前瞻性，為高校中長期規(guī)劃決策提供有效的財力保障；建立跨年度預算平衡機制，編制單位中長期預算，實施預算管理績效評價，提高預算經(jīng)費使用的連續(xù)性、系統(tǒng)性，盤活預算資金的使用效益，促進高校的可持續(xù)發(fā)展。

一、高校實施滾動預算編制的必要性

2014年，財政部專文下發(fā)指出：各地需盡快啟動2015-2017三年期滾動預算的編制，針對規(guī)劃期內開展的“三重”事項：重大改革、重大政策和重大項目，在政策目標、評價辦法、運行機制等方面進行深入研究。高校與各級財政部門基本同步，每年預算編制工作從7-8月開始啟動，沿用自下而上的編制方式，歷經(jīng)“兩上兩下”的預算編制流程，涵蓋收入預算和支出預算。財政部于2015年開始在中央部門實施滾動預算，在編制2016年部門預算時，同步編制2016-2018年中期財政規(guī)劃。部屬高校走在規(guī)劃編制三年滾動預算的前列。

（一）有利于促進高校預算控制設計與學校中長期規(guī)劃的緊密銜接

預算編制、預算執(zhí)行和預算報告是傳統(tǒng)高校預算管理模式的三大要素。各方聚焦目標是預算執(zhí)行中的投入信息，而對于預算支出，過多強調的是否按規(guī)定開支，能否節(jié)約，對資金的使用效果則考慮較少。此種“重投入、輕產出”的預算管理模式是傳統(tǒng)預算管理模式的弊端，會導致不同時期的預算控制缺乏有效銜接，年度預算對學校中長期發(fā)展規(guī)劃缺乏有力的支持，甚至有悖于學校的長遠規(guī)劃目標。

高校實行滾動式中期財政計劃，可以激勵各部門運用中長期的視野來考慮本部門能支配的經(jīng)費額度，有效避免各部門在年度資金分配上“討價還價”。并且以本年度支出預測作為下年年度預算的參考值，對實現(xiàn)預算控制的穩(wěn)定性和持續(xù)性有積極作用。

在滾動預算執(zhí)行過程中，若發(fā)現(xiàn)經(jīng)營活動與預算編制的差距，可及時采取相應的措施，有利于高校管理層全面考慮和規(guī)劃學校未來3年的經(jīng)營活動和管理目標，有機融合學校的中長期發(fā)展規(guī)劃與日常預算控制管理目標。以預算目標為支撐點的學校中長期規(guī)劃，與以體現(xiàn)中長期規(guī)劃行動目標作為支出的預算，兩者之間互為保障，相輔相成，能有效地協(xié)調配置高校“三大資源”——人力資源、財力資源、物資資源，進一步加強前瞻性、預見性，從而降低不確定因素。對于提升資源使用績效，增加辦學能力效益，加強學校的核心競爭力和長遠發(fā)展能力起到促進的作用。

（二）有利于完善高校預算編制方法，加強預算編制的準確性

當前，傳統(tǒng)的“基數(shù)+增量”預算編制方法為大多數(shù)高校所采用，基礎數(shù)據(jù)來源于上年度預算實際執(zhí)行情況，參考下一年度經(jīng)費運行期間可能變動的因素，適當增減相關項目的預算額度。這種方法在運用過程中簡單易操作，但不利于資源的公平分配，從而導致實際支出與計劃支出之間存在一定的差異，會計信息披露缺乏真實性，預算計劃形同虛設，成為“雞肋”，易引起高校預算編制的混亂。學校基本預算支出的編制往往采用零基預算。此編制方法以零為起點，結合費用開支的內容和金額，編制預算支出，具有一定的科學性，但無法解決超預算收入的支出問題，導致年終資金沉淀，結轉結余資金規(guī)模較大，資金使用效率降低。

滾動預算，可稱“跨年度預算”、“連續(xù)預算”，又或稱“滾動式中期財政計劃”。其指在編制單位預算時，不考慮會計年度，而把預算期間與預算的執(zhí)行相匹配，持續(xù)遞延充實，逐期向后滾動，使預算周期維持在一個相對固定的期間，此編制方法較為科學。

從動態(tài)的角度，滾動預算能掌握學校近期目標和遠期規(guī)劃布局，以利于學校根據(jù)前期預算的執(zhí)行情況，適時調整和修訂近期預算。以助于確保學校各項工作的完整性、延續(xù)性，使預算管理的指導、控制作用得以充分發(fā)揮。

（三）有利于促進預算績效管理工作的開展，構建績效評價體系

滾動預算是實現(xiàn)績效考核目標的有效助力。有別于年度預算，滾動預算作為業(yè)績考核指標的一個方面，其目標是不斷調整變化的短期目標，自身不作為考核目標，但卻是業(yè)績指標的載體，亦構成執(zhí)行考核的依據(jù)，實質上應該與年度預算目標相一致。年度預算指標預期完成的進度快慢，易造成滾動預算目標與年度預算目標的差距。滾動預算具有控制職能，其強化預算，強調項目的重要性，其實施的過程，不僅是對全年預算進行比較分析和趨勢分析，更是對重要項目的變化進行全面關注，以利于學校領導客觀判斷，正確決策，進一步推動實現(xiàn)年度業(yè)績考核目標。

針對滾動預算項目依照績效預算考評辦法，制定對應的績效考評指標，按照滾動期進行考核，對考核結果獎優(yōu)罰劣。

二、滾動預算與績效預算的聯(lián)系與區(qū)別

績效預算的體制構成：預算導向—目標、衡量指標—成本、核心內容—業(yè)績評估，是一種效益預算。其三要素：績、預算、效。績是指業(yè)績目標和指標；預算指完成此業(yè)績所需的經(jīng)費額度；效是指業(yè)績與預算結合的方式以及業(yè)績的考核。

預算績效評價通過系列的、合理的、細致的績效評價指標對預算執(zhí)行的結果和資金使用效益進行分析、評價，構成預算管理的重要環(huán)節(jié)。高校依照預算績效考評的成果，可建立比較完備的獎勵機制。績效評價結果與學校中期財政規(guī)劃、經(jīng)費投入方向、院（部）系業(yè)績考核等多方結合，將充分發(fā)揮績效評價的激勵和約束作用。

滾動預算與績效預算目的一致，績效預算以結果為導向，滾動預算最終目的亦是追求預算的高效運行，滿足預算發(fā)展的基本規(guī)律和要求。滾動預算有助于建立嚴密的預算控制制度，嚴明的預算環(huán)境。而績效預算實施的必要條件之一即是可靠的預算控制環(huán)境，因為預算支出部門只有在預算可調控的情況下才擁有充足的自由支配預算的權力。

但兩者既緊密聯(lián)系又有所不同，區(qū)別點在于二者的側重點不同。預算執(zhí)行結果是績效預算的著重點，這種執(zhí)行結果可能是年度預算執(zhí)行結果也可能是中長期預算執(zhí)行結果；而中長期滾動預算所關注的則是預算周期的延伸，著眼點在于減少年度預算存在的短視性等弊端。

滾動預算體現(xiàn)了績效管理的最高境界，預算績效把績效管理落實到每個項目、每個部門及至每個人，使其相互促進，尋求各自利益最大化的平衡點。

三、構建滾動預算與績效預算有效的銜接機制

高校實施滾動預算管理模式，構建預算編制、預算執(zhí)行、預算考評的有機結合的績效管理體系，試從以下三個方面進行設計。

（一）梳理部門各項職能，編制中期財政規(guī)劃

按照學校各部門（院系）的職能系統(tǒng)梳理其事業(yè)發(fā)展目標及重心，明確項目責任單位，對照學校中長期發(fā)展規(guī)劃，編制部門連續(xù)三年滾動預算，密切關注逐年的經(jīng)費項目運轉情況，根據(jù)變化及時做出相應調整。

（二）整理各類預算項目，建立中期滾動預算項目庫

編制年度預算和三年滾動預算的基礎來源是項目庫。以學校中長期規(guī)劃為依據(jù)，開展項目的申報、分類和立項等系列工作，緊抓入庫項目的可行性論證、明確實施的期限、劃分合理的預算需求、制定績效目標、落實預算審核等前期工作。納入項目庫的項目實行全周期滾動管理，適時對項目庫進行更新和維護，建立較詳實的滾動式動態(tài)項目庫。

（三）開拓預算績效管理模式，提升績效管理質量

高校各部門（院系）著手編制本年度部門預算時，制定績效目標應涵蓋所有項目。績效目標是指財政預算經(jīng)費安排在相應期間內應實現(xiàn)的產出和成果。它是基本建設項目庫、編制部門預算、實施績效監(jiān)控、展開績效評價等工作的基礎來源和主要依據(jù)。

（1）績效目標按照預算支出的內容和范圍劃分：部門支出、基本支出、項目支出三大類；

（2）績效目標按照時效性劃分：中長期目標、年度目標兩種；

（3）績效目標按照性質劃分：產出、效益、滿意度三項目標。

針對高校預算執(zhí)行的每個項目，都應強化績效目標的管理落實，實施行之有效的績效控制和考評。開展年度績效目標管理的同時，加強中期績效目標管理；在開展年度績效評價基礎上，針對重大專項資金、重大工程等目標，實行中期績效評價，加強預算評審和支出績效管理，將項目評審納入預算管理流程，執(zhí)行績效考評。把績效管理的理念和要求植入項目支出預算管理的各流程、各環(huán)節(jié)，構建事前目標，事中控制，事后評價的全過程、全方位績效運行機制。借助數(shù)字化校園平臺，依托財務賬務系統(tǒng)平臺，構建提供信息共享、計劃、決策、控制和績效評價全視角的預算管理信息化平臺，構建較完善的高校滾動預算管理體系，促進預算績效管理質量的逐步提升。

基金項目：2014年江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究項目（2014SJA008）

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（作者單位：徐州醫(yī)科大學計劃財務處）