軌道交通PPP項目干系人動態管控模型設計

陸 瑤 王林秀,2

(1.中國礦業大學力學與建筑工程學院 江蘇徐州 221116;2.江蘇建筑節能與建造技術協同創新中心 江蘇徐州 221116)

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軌道交通PPP項目干系人動態管控模型設計

陸 瑤1王林秀1,2

(1.中國礦業大學力學與建筑工程學院 江蘇徐州 221116;2.江蘇建筑節能與建造技術協同創新中心 江蘇徐州 221116)

公私合營(PPP)模式作為基礎設施項目融資建設的新方式，對其在城市軌道交通項目的應用已成為新的研究焦點。PPP項目結構復雜、參與方眾多，決策和設計階段的干系人管理對項目順利實施有較大影響。運用利益相關者理論，對徐州城市軌道交通項目干系人進行系統地識別及細分，在詳細分析各干系人的期望與要求的基礎上，設計基于全生命周期的項目干系人動態管控概念模型，包括主體識別機制、協調合作機制、資源共享機制以及績效反饋機制，為PPP項目干系人管理提供一種創新思路。

公私合營模式；軌道交通；干系人；動態管控

1 軌道交通PPP項目及其干系人

隨著BOT模式在我國水利、交通等領域30多年的應用，PPP模式應用于城市軌道交通項目在北京、深圳等地鐵獲得實踐，發揮了管理水平和資金籌集的優勢，提高了基礎設施建設運營效率。PPP(公私合營)模式強調在合作中的風險公平分擔、優劣勢互補和利益共享[1]，其本質是公共部門和私人部門通過項目全壽命期契約形式合作，基于合理的控制權配置、利益分配和風險分擔，充分發揮各自優勢來提供公共產品或服務的管理模式[2]。PPP項目全過程涉及項目發起與確立、選擇PPP合作方及融資方式、設計、施工、運營維護等諸多方面，以干系人數量多、決策和設計階段影響較大區別于一般項目，且很大程度受限于體制環境和經濟條件。項目干系人管理程度更復雜、難度更大(見圖1)，如何運用利益相關者理論，進一步提高項目干系人管理效率值得深入研究。

圖1 PPP項目全生命周期各階段主要利益相關者

2 利益相關者理論

自從Freeman[3]將“利益相關者”這個概念和理論引入戰略管理的主流，利益相關者理論在發展過程中形成了豐富成果。從項目管理角度來分析項目的成敗，通常和項目管理與利益相關者之間的關系緊密相關。Cleland[4]最早將利益相關者理論應用到項目管理領域中，強調了利益相關者管理對于項目成功的重要性，同時構建了項目利益相關者管理框架：識別、分類、分析和管理措施的形成。現有學者們對于利益相關者理論在項目管理領域的研究成果，包括項目利益相關者的識別、分析、管理以及參與項目的過程等。目前，項目利益相關者管理已成為項目管理者的一項重要技能[5]，也成為在組織和機構中流行的管理工具。

3 徐州軌道交通1號線項目干系人識別

徐州軌道交通1號線一期工程項目作為第一批國家級PPP示范項目，項目體量相當巨大，涉及的項目干系人眾多(見表1)，整個過程中的參與方涉及政府公共部門、項目投資人、項目公司、金融機構、保險公司、設計咨詢機構、工程承包商、材料供應商、第三方服務方，以及媒體和用戶等，各方都將在一定程度上“影響項目或者被項目影響”[6]。

表1 徐州城市軌道交通項目干系人登記

續表

4 徐州軌道交通1號線干系人分析

4.1 干系人細分

根據Mitchell提出的干系人的3個固有特性：合法性、影響力和緊迫性[7]，將項目干系人細分為3類7種類型。不同的干系人期望和目標相差甚遠，導致不同的優先權和沖突，勢必在協調和利益制衡上帶來諸多問題，必須根據管理情境“因地適宜”采取不同的管理策略。

表2 干系人類型和管理策略

4.2 干系人期望與要求分析

項目經理對項目利益相關者的期望進行前瞻性的管理是項目獲得成功不可缺少的關鍵要素[8]，根據徐州軌道交通1號線干系人細分全面識別項目干系人，對每一干系人的期望與要求進行詳細的分析，以決定其利益傾向及潛在影響。

4.2.1 確定類干系人

4.2.1.1 徐州市政府及相關部門

對于正在高速發展的蘇北城市而言，如城市軌道交通基礎設施的建設，不僅能夠快速拉動經濟，帶動眾多行業的發展，也是鞏固和強化影響力的政績證明，政府各級領導無疑都會在保證安全和質量的情況下大力支持。站在政府的角度，其期望是緩解徐州市現狀交通壓力，方便市民出行，帶動軌道交通沿線的區域發展。而對于地鐵1號線尚未經過的城區而言，也必將努力爭取參與。在PPP模式下私營資本的引入，不僅加快了基礎設施建設領域的投融資變革方式，同時也減輕了政府自身的財政壓力。因此，對于該項目而言，政府的高關注度必然影響其自身的成功與否。

4.2.1.2 徐州市軌道交通工程建設指揮部

徐州市城市軌道交通有限責任公司承擔軌道交通策劃、建設、運營和資源，其中徐州市軌道交通工程建設指揮部是市軌道交通建設領導小組的具體辦事機構，承擔項目報批、規劃設計、籌融資、征地拆遷、工程建設、運營管理、質量安全監督等日常工作的統籌協調。指揮部對于本項目的期望為：各項工作高效完成，軌道交通項目按計劃實施，質量等符合相關規定，并按時竣工投入使用；相關單位按要求高效配合工作。

4.2.1.3 PPP項目合作投資人

1) 私營資本。PPP模式中的私營資本是項目的重要組成部分，對于項目而言，私營企業的資質信譽和綜合實力是PPP項目能否成功實施的關鍵。綠地集團進駐徐州已有10年之久，此次綠地集團與徐州市市政府以PPP模式共同開展徐州軌道交通項目建設，與其原有的地產業務實現了有效互補，以投資地鐵沿線上蓋城市綜合體及配套設施的綜合收益獲得一定的經濟回報。對于綠地集團而言，參與項目不僅在于增加經濟回報和市場份額，更在于提升企業聲譽，擴大企業社會影響力。

2) 政府股權投資機構。通常PPP項目大多投資額龐大，需要政府承諾資本金(40%)，并且目前在運營的城市軌道交通項目往往需要政府的財政補貼。徐州市國有資產投資經營集團有限公司作為政府的股權投資機構，其訴求往往與政府一致。

4.2.1.4 保險機構

在軌道交通PPP項目中各參與方風險共擔，轉移如項目資金等各種風險因素最有利的方式就是投保。保險機構提供保險服務以及項目風險咨詢服務，按合同規定向投保人收取保險費(見表3)。由于自身損益與項目息息相關，保險公司也必然是希望項目能夠順利進行，相關單位支持并配合保險公司工作，出現事故時，按程序索賠。

表3 徐州地鐵1號線保險公司名冊

4.2.1.5 融資機構

融資機構包括國家開發銀行、中國工商銀行、交通銀行、江蘇銀行等。

PPP項目的有限追索權和項目本身存在的風險，使得融資機構會高度重視項目的技術和經濟可行性，綜合考慮預計效益及風險后提供貸款和融資咨詢，并獲取相應的貸款利息和服務費用，其關注點還有通過項目擴大信貸資產規模。徐州市政府的參與無疑會給項目的信譽帶來良好的保證，尤其當徐州城市軌道交通1號線在江蘇省獲得100萬元的資金獎勵后，立即獲得了江蘇銀行1 000萬元的貸款金額，而充足的資金來源則是項目能夠順利開展的重要保證。

4.2.2 預期類干系人

根據上文分析，徐州軌道交通1號線項目預期類干系人為傳統工程項目在建設實施階段的干系人，主要有勘察、設計、施工、咨詢、監理、材料設備供應商及驗收機構，各干系人對項目的期望和要求如表4。

表4 預期類項目干系人的期望和要求匯總

4.2.3 潛在類干系人

4.2.3.1 徐州市民及外來人員

作為PPP項目的最終服務對象，徐州當地市民的需求在于得到更好的服務和更便捷的出行方式。比如路線規劃合理，站點設置合理，方便換乘；出站口設計合理，方便沿途居民出行，緩解交通壓力；地鐵建成之后，票價合理等。他們通過新聞媒體關注施工進展，要求施工區域內及時布置燈光、護板、格柵等警示標志，希望項目在規定時間內施工，避免出行不便，影響附近居民的正常生活。更重要的是，城市軌道交通項目在運營過程中，評價和改進的建議主要都是來自于市民大眾，只有關注他們的需求，才能夠完成基礎設施建設的初衷。相比于徐州當地市民而言，一部分進入徐州的外來人員對項目有更敏銳的評價和傳播得更遠更廣的影響。

4.2.3.2 大眾傳媒

在項目招投標階段，大眾傳媒通過發布招標公告等信息，向徐州市民推送地鐵建設工程進展等，承擔起社會責任。此外，在項目的全壽命周期中，大眾媒體通過采訪報道有關軌道交通項目的熱點問題，提高收視率，擴大媒體影響力。

4.2.3.3 被拆遷方

由于徐州軌道交通1號線項目建設的路線規劃沿途多經過人員密集的居住區與城市商業區，考慮工程造價，采取以地下隧道和高架結合的形式。因而，難免會產生沿途建筑物或者構筑物進行拆遷的問題，被拆遷方對軌道交通的影響很大。被拆遷方包括被拆遷居民和被拆遷管道單位等。被拆遷居民希望如期獲得合理的賠償金并得到較好的安置；被拆遷管道單位希望在協助做好管道拆遷工作的同時獲得賠償，或者為避免大規模管線拆遷改變規劃路線。

4.3 干系人分析小結

在本項目中政府部門、相關行政管理部門等作為人民權利的代理機構，履行各自的政府職能，參與的最終驅動因素來自于社會責任；承建單位根據合同獲得利潤和聲譽；徐州市民獲得公共服務等?？傊?，通過參與項目實現組織或自身利益。本項目干系人參與驅動因素有兩種，參見圖2。

圖2 徐州市軌道交通項目干系人驅動分布

受驅動因素的影響，政府部門、承建單位和徐州市民三者關注信息的側重點不同。徐州政府關注項目質量、進度和執行情況；承建單位更關注項目進度、質量、風險；對于徐州市民而言，他們最關注項目對個人生活的影響、項目質量和風險。

5 干系人動態管控概念模型

基于對徐州軌道交通1號線干系人的識別和分析，就目前該項目管理現狀，總結干系人管控機制，形成城市軌道交通項目的干系人管控系統。在項目決策、設計、實施和運營的全壽命周期中引入里程碑事件，為項目管理信息系統提供數據支持。干系人管控概念模型在對干系人識別、需求分析、利益分配和執行措施的管理步驟上，分別從明確訴求識別、協調一致合作和資源開發共享等方面的機制出發，確定干系人參與管理的對策和措施，并進一步反饋和評價滿意度績效，形成一個閉合循環，實現基于項目全生命周期的工程項目干系人動態管控，如圖3所示。

圖3 基于全壽命周期的干系人動態管控概念模型

5.1 主體識別機制

正確細分各類項目干系人并制定相應管理策略有助于合理利用和分配資源，提高建設效率。政府、軌道交通公司和以中建、中鐵和江蘇盛華等為代表的優勢型項目干系人構成了城市軌道交通項目建設的主體，對其管控的有效性決定了項目績效；投融資機構、保險和公共媒體等則扮演輔助角色；徐州市民作為直接用戶，其需求和建設意見決定了城市軌道交通項目的口碑；危險型和酌處型干系人雖然與項目的關聯性較弱，常常被忽視，但他們往往是沖突的重要導火索，甚至給項目的建設帶來致命性的阻礙[9]。

5.2 協調合作機制

5.2.1 達成目標一致共識

由政府協調促使求同存異，各有讓步。一方面，本項目通過政策、法規和項目管理制度對公共項目信息披露和信息溝通進行必要的要求和規范，保障項目干系人的知情權和參與權；另一方面，在出現利益沖突和問題時，各干系人還要尊重彼此組織的利益，避免給其他干系人帶來經濟或聲譽損失[10]。

5.2.2 發揮政府橋梁作用

建立日常的項目溝通機制、開通徐州市軌道交通項目政務網站、微博、公眾號等，通過公眾項目熱線、項目網絡、項目聽證會、項目質詢制度和項目外聯會議等多種形式拓寬公眾參與渠道；及時傳遞電視、網絡、報紙等公共媒體的信息，切實落實徐州市民的知情權、參與權、監督權，實現項目信息對社會公眾的透明化和公開化；項目資料實時傳送共享，確保信息的準確性，大大改善了政府“重建設、輕管理”[11]的現狀。

5.3 資源共享機制

5.3.1 搭建信息管理系統平臺

借助于計算機技術和網絡技術，干系人信息科學、高效地集中管理，包括申報審批、招投標、項目管理、項目追蹤等眾多功能模塊，對項目的資金、物資、人力、進度、風險、預算等信息采集、處理、分析和評價，準確地反映項目建設全貌，構建信息共享機制[12]，為項目的建設實施提供信息支持和數據支撐。

5.3.2 靈活創新溝通方法

靈活組合方法和工具，實現溝通方式多樣化，既有傳統的口頭、電話、會議、文案，也有現代化的電子郵件、QQ微信群組、網絡會議等。例如，采用網絡視頻會議進行突發或緊急事件的溝通，搭建項目信息化平臺，通過項目網站或信息系統發布、存儲、處理項目信息，優化溝通的效果。

5.3.3 強化參與激勵

項目各干系人參與渠道千差萬別，激勵方式也應基于其利益取向和價值訴求。徐州軌道交通公司應從經濟激勵和非經濟激勵兩方面提升干系人的參與度，例如設置優秀單位、明星單位、最佳個人等獎項，并附帶相應的獎金和獎品，獎勵本身所帶給單位的口碑和榮譽，又將在未來的項目招標和建設中帶來更加豐厚的經濟利益。

5.4 績效反饋機制

5.4.1 建立定期溝通評價制度

對于項目溝通效能的定期評價有助于政府和徐州軌道交通公司及時了解、掌握和監控項目的溝通情況，并及時進行改善和優化。項目干系人管控評價制度應當作為項目管理制度予以常態化[13]，定期的項目溝通效能評價作為日常管理的一部分，與項目的進度、質量、成本等管理同等重要。

5.4.2 實施項目責任制度

落實項目責任制度，對項目內部各干系人、工作范圍、承擔責任和職權明確的劃分和規范，促進動態管控的合理分工，明確各個崗位和部門的任務和要求，將復雜的項目活動細化為若干各職位或部門的日常工作，做到“管控有人管、人人有專責”。

5.4.3 完善項目滿意度反饋制度

徐州軌道交通公司應采用項目報告、通告、會議、面談等多種形式將評價結果定期反饋給考核主體，并提出績效改善的對策。項目問題及時通報，將評價結果與激勵機制緊密關聯，反饋是管理的最后一個環節，也是提升管控績效水平的重要環節。

6 結語

PPP模式下城市軌道交通項目建設規模大，投資高，項目涉及的利益相關者眾多、構成復雜，要獲得項目的成功，首先必須做好項目干系人管理。筆者以徐州市軌道交通1號線為例，運用利益相關者理論，首先根據項目實施順序對項目干系人進行了識別，根據密切爾提出的干系人的3個固有特性將項目干系人細分為3類7種類型。針對不同類型的干系人，詳細分析其期望與需求，并分別從明確訴求識別、協調一致合作、資源開發共享和滿意度績效反饋方面制定管理策略，設計了基于全壽命周期干系人動態管控概念模型。另外，如何強化PPP模式下前期融資決策階段涉及的眾多私人股權機構、金融保險機構等項目干系人參與的管理，有待更近一步詳細的研究。

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(編輯：曹雪明)

Dynamic Model Design of Stakeholders Management in Urban Rail Transit PPP Projects

Lu Yao1Wang Linxiu1,2

(1. School of Mechanics and Civil Engineering, China University of Mining and Technology, Xuzhou, Jiangsu 221116;2. Jiangsu Building Energy-Saving Construction Techniques and Collaboration Innovation Center, Xuzhou, Jiangsu 221116)

Public-Private-Partnership is a new way of infrastructure project financing, and its application in urban rail transit project has become a new research focus. Because of the complex structure and numerous participants, stakeholder management of PPP projects has a greater effect on success in the decision-making and design phases. Based on the stakeholder theory, this paper systematically identifies and subdivides the stakeholders of Xuzhou Rail Transit Line 1. With detailed analysis, the dynamic model of stakeholder management in full life cycle is conceptually built, including subject identification mechanism, coordination mechanism, resources sharing mechanism and performance feedback mechanism, which provides an innovative idea to stakeholder management in PPP projects.

Public-Private-Partnership; urban rail transit; stakeholder; dynamic management

10.3969/j.issn.1672-6073.2016.05.003

2016-05-27

2016-06-20

陸瑤，女，碩士研究生，研究方向：工程項目管理，

國家自然科學基金(41171441)

U231；F276.2

A

1672-6073(2016)05-0014-06

924455019@qq.com

王林秀，女，教授，博士生導師，研究方向：礦區土地利用與資源開發，wanglinxiu@cumt.edu.cn