淺析我國氣象預報的市場化改革

呂正枚（中央民族大學，北京　10081）

淺析我國氣象預報的市場化改革

呂正枚
（中央民族大學，北京10081）

氣象預報是人們生產(chǎn)生活的不可或缺的一部分，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，氣象預報的市場價值越來越突出。但目前我國的氣象預報由氣象部門壟斷，缺乏市場競爭，導致氣象部門工作效率低、責任意識淡薄，無法滿足市場對氣象預報的需求，并且氣象部門還依靠壟斷地位獲取巨額的部門利益，損害公共利益。面對這一現(xiàn)狀我們有必要進行市場化的改革，但是改革也面臨很多障礙如利益集團的阻撓、公眾的反對以及市場準入高等等。為了應對這些難題，我國應修改《氣象法》為氣象預報市場化提供法律基礎；開放市場，引入競爭機制；同時放松政府管制，提供相應的政策支持等。

氣象預報；壟斷；市場化

氣象預報是社會經(jīng)濟發(fā)展和人們生產(chǎn)生活的一種基本需求。近年來，隨著霧霾問題越來越突出，空氣污染指數(shù)、晨練指數(shù)等等與天氣相關的信息日益受到人們的關注。但是對于現(xiàn)有氣象預報的準確度、可信度等，公眾的質(zhì)疑聲卻不斷。而面對公眾的質(zhì)疑，最有效的辦法之一就是打破現(xiàn)有的氣象部門的壟斷，進行市場化改革，從而提升氣象服務的品質(zhì)，為社會大眾提供良好的氣象服務。

一、我國氣象預報市場化改革的原因

（一）氣象部門依靠法律與行政權利形成了壟斷。

2000年我國頒布的《氣象法》規(guī)定“國家對公眾氣象預報和災害性天氣警報實行統(tǒng)一發(fā)布制度。各級氣象主管機構所屬的氣象臺站應當按照職責向社會發(fā)布公眾氣象預報和災害性天氣警報，并根據(jù)天氣變化情況及時補充或者訂正。其他任何組織或者個人不得向社會發(fā)布公眾氣象預報和災害性天氣警報。”這一規(guī)定明確表示只有各級氣象主管機構所屬的氣象臺站是氣象預報的主體，也就是說氣象臺站發(fā)布氣象預報的壟斷權有了法律的依據(jù)，不過《氣象法》對氣象信息的傳播并沒有任何許可限制，任何人、任何主體都可以自由的傳播氣象信息。

但是2004年中國氣象局制定了《氣象預報發(fā)布與刊播管理辦法》，該辦法指出除了政府指定的媒體外，其他媒體需刊播氣象預報的，應當與當?shù)貧庀笾鞴軝C構所屬氣象臺站簽訂刊播協(xié)議，雙方根據(jù)協(xié)議提供和刊播氣象預報。如果“未經(jīng)許可擅自刊播氣象預報；擅自將獲得的氣象預報提供給其他媒體；未經(jīng)許可擅自轉(zhuǎn)播、轉(zhuǎn)載氣象預報；擅自更改氣象預報內(nèi)容，引起社會不良反應或造成一定影響。這四種行為將被處以一萬元以下的罰款。”在氣象預報由氣象臺站獨家發(fā)布的前提下，這一規(guī)定使得傳播者沒有選擇其他預報來源的權利。這實質(zhì)上就賦予了氣象臺限制傳播者身份、壟斷氣象預報增值服務經(jīng)營的權利。法律手段與行政手段的雙管齊下，使得氣象部門在氣象預報和傳播上形成了法定的壟斷。

（二）氣象部門工作效率低下且責任意識淡薄。

首先，在計劃經(jīng)濟體制的影響下，我國的氣象部門長期采用事業(yè)單位的運行模式，內(nèi)部職工擁有事業(yè)編制，享受穩(wěn)定的工資和高的福利，沒有失業(yè)的后顧之憂，因此職工普遍缺乏提高勞動生產(chǎn)率的動力，工作效率低下。此外，由于氣象部門在氣象預報和傳播上的法定壟斷地位，使得其他市場主體無法進入氣象領域，缺乏市場競爭，經(jīng)濟刺激效應不足，使得氣象部門競爭能力喪失，最終導致我國整個氣象行業(yè)發(fā)展緩慢。如2012年我國氣象預報24小時暴雨、最高氣溫、最低氣溫預報準確率分別為23.7%、74.1%和80.1%，24小時晴雨預報準確率86.5%。目前這預報的水平，與發(fā)達國家還有一定的差距［1］。

《氣象法》雖然規(guī)定各級氣象主管機構及其所屬氣象臺站的工作人員由于玩忽職守，導致重大漏報、錯報災害性天氣警報等事故的，要依法給予行政處分；而致使國家利益和人民生命財產(chǎn)遭受重大損失的，構成犯罪的，要依法追究其刑事責任。但是由于氣象信息的不確定性無法避免，氣象預報本身無法達到百分之百的準確，因此部分氣象機構就將這一事實作為不好好履行其職責的一個借口，導致部分氣象機構和工作人員責任意識淡薄。

（三）氣象部門通過公眾氣象信息盈利導致部門利益膨脹。

《氣象法》規(guī)定氣象臺站在確保公益性氣象無償服務的前提下，可以依法開展氣象有償服務。但是氣象部門這一規(guī)定下向著對自己有利的方向無限擴大解釋，從中央到地方層層制定具體細則，最后演繹成為只有和當?shù)貧庀笈_站簽訂合同才能合法傳播天氣預報。中國氣象局的有關人士聲稱居委會大媽即使出于方便居民的目的，每天將氣象預報抄于小黑板上也是與氣象法規(guī)定不相符的行為［2］。由此從國家到地方的氣象部門都成立了隸屬于自己的從事公眾氣象預報傳播經(jīng)營活動的實體，這些實體不僅沒有與其他傳播者處于同等的競爭地位，反而在氣象主管部門、氣象臺站的扶植下，將其他經(jīng)營者逐漸擠出了競爭市場。氣象部門在實踐中一步步地擴大其對于公眾氣象預報的收費范圍，先是電視臺、報紙等一些媒體，繼而在傳呼臺、自動電話應答、氣象短信等各個傳播領域擴張自己的“權利”，獲取巨額利潤，部門利益膨脹［3］。據(jù)21世紀經(jīng)濟報道估計，氣象部門每年僅從運營商的分成收入有幾億元。在短信業(yè)務高峰時，一度超過5億，有時加總起來甚至接近10億元。而氣象臺從電視太獲得的利潤也是相當可觀，2003 年北京電視臺天氣預報有關的廣告收入將近3 個多億，幾乎占到了北京電視臺總收入的1/ 5，按照保守估計， 北京氣象臺拿到了其中的5000 萬元［4］。氣象部門利用行政權利對公共氣象預報進行收費，這種行為不但違反了《氣象法》而且嚴重損害了公共利益和社會公平。

（四）氣象預報信息供不應求。

氣象與經(jīng)濟有著密切的、直接的關聯(lián)。經(jīng)濟學界流行的“德爾菲氣象定律”表明企業(yè)在氣象上投入1元，可以得到98元的經(jīng)濟回報投入與產(chǎn)出比為1：98。在不同的市場條件下應用這一定律，有可能還會帶來更高的經(jīng)濟回報率。如果商家事先知道天氣走勢，在生產(chǎn)、采購、銷售計劃中考慮到氣象因素趨利避害不僅能夠避免損失，而且還可以在競爭中獲取一定的優(yōu)勢。據(jù)中國氣象局開展的全國氣象服務效益評估項目的結(jié)論表明：中國氣象部門提供的氣象服務每年至少在經(jīng)濟社會中產(chǎn)生了3328億元效用；投入產(chǎn)出的效益可達1∶69，而這一比例各地不平衡，廣東省1∶99，北京市則達到1∶221。［5］經(jīng)濟學界另一個氣象定律“一度效應”表明氣溫只要有1℃的變化，商品的銷量就會隨之發(fā)生很大改變。德國曾統(tǒng)計，夏季氣溫每上升一度，啤酒的銷售量會增加230萬瓶。日本則統(tǒng)計夏季30攝氏度以上的氣溫多一天，空調(diào)銷量就會增加4萬臺。準確、精細的氣象信息能夠帶來巨大的經(jīng)濟效益，如果商品的生產(chǎn)者能夠及時的掌握氣候變化的趨勢，他們就能很好的預估市場前景，從而做出科學合理的決策。作為“理性人”的生產(chǎn)者，都追求更大的經(jīng)濟效益都希望能夠在競爭中贏得主動、贏得市場，因此他們對氣象預報信息都有著強烈的需求。

但是目前我國的氣象預報信息無法滿足市場的需求，在供給與需求之間存在著巨大的不對稱。例如部分企業(yè)需要根據(jù)比較長期的氣候分析從而決定其生產(chǎn)線等，但是氣象部門對長期氣象預報的準確性卻不高，因而就無法滿足客戶的需求；與此同時，的、氣象部門目前提供的產(chǎn)品主要以預報“陰、晴、雨、風、雪”為主，對于具體的氣象指數(shù)的預報信息主要是面向公眾的一種公共服務如穿衣指數(shù)、舒適指數(shù)、晾曬指數(shù)、晨練指數(shù)等，而對于生產(chǎn)者需要的具體的、定向的氣象指數(shù)預報信息例如啤酒指數(shù)、空調(diào)指數(shù)、雨傘指數(shù)、泳裝指數(shù)等卻很少很少，也就是說目前氣象部門提供的氣象信息還比較粗糙，大多數(shù)只是簡單地告訴客戶表象的天氣信息，缺乏對信息的深加工，因此他們無法告訴客戶氣候?qū)ζ洚a(chǎn)品的生產(chǎn)及銷售活動將會帶來什么影響，同時也不可能為商家在采購、物流、客流等各個具體環(huán)節(jié)上提供氣候方面的指導性意見。總之，目前我國的氣象部門對于氣象信息的缺乏深加工，氣象信息未能發(fā)揮完全發(fā)揮其價值，無法滿足市場的需求。

二、當前我國氣象預報市場化改革的障礙

（一）利益集團的阻擋。

目前就我國的現(xiàn)狀而言，中央和地方的各級氣象部門構成了一個龐大的利益集團，氣象預報的市場化改革意味著氣象部門不再擁有獨自享有氣象信息的資源，不再具有壟斷地位，他們也就不可能再依靠壟斷來獲取巨額的部門利益。市場化會嚴重損害他們的現(xiàn)有的利益，而作為“理性人”的氣象部門，他們不會允許自己的經(jīng)濟利潤受損，因此他們會采取各種措施來極力反對氣象預報的市場化改革。其中最突出的一點就是他們極力否定其自身擁有法定壟斷地位。他們不認為自己壟斷，不需要市場化的改革。利益集團的阻撓也將是氣象預報市場化改革最主要的障礙之一。

（二）氣象預報準入的門檻高。

氣象預報具有投入大、風險高、回報周期長等公共產(chǎn)品投入產(chǎn)出的特點。無論是氣象預報的基礎設施建設、氣象信息的采集歸納，還是氣象人才的培養(yǎng)和氣象信息的加工等等都需要持續(xù)的巨額資金投入，不具備強大經(jīng)濟實力的企業(yè)難以進入氣象市場。與此同時，氣象服務的投入回報周期長，在較短的時間內(nèi)盈利的可能性比較小，這對于企業(yè)是極大的經(jīng)濟負擔與壓力。而高投入與回報周期長帶來的是極高的風險，若企業(yè)等市場主體欠缺強大的經(jīng)濟實力、良好的管理等優(yōu)勢，即使開放了市場它們有機會進入了氣象服務領域，最后也有可能因資金短缺等原因而被淘汰。

（三）公眾氣象經(jīng)濟意識淡薄。

目前在我國大部分人對氣象消費仍然感到陌生，提高經(jīng)濟效益的意識尚未發(fā)展到利用氣象信息的層面。正是由于人們對氣象經(jīng)濟還缺乏認識，社會公眾包括企業(yè)對氣象信息的消費形成了慣性，他們將氣象信息的獲得看作是一種社會福利或者是公共服務，習慣于從氣象部門免費獲得自己所需要的氣象信息。如果部分氣象信息的獲得由免費到有償服務，短期內(nèi)公眾很難會接受，甚至會采取相應的措施來反對。因此氣象預報在市場化改革的之初必然會受到公眾的不理解和不支持。

三、我國氣象預報市場化改革的建議及對策

（一）修改法律法規(guī)，為氣象預報市場化奠定法律基礎。

氣象部門之所以能夠長期維持其壟斷的地位，將其他企業(yè)或個體排斥在外，自己獨享豐富的氣象數(shù)據(jù)，主要是由于《氣象法》和《氣象預報發(fā)布與刊播管理辦法》的相關規(guī)定為其提供法律依據(jù)。因此，要進行市場化改革，最重要的就是對《氣象法》中作為氣象部門法定壟斷依據(jù)的條文進行廢止或修改。只有在法律方面打開了壟斷的缺口，其他的市場主體才有機會進入氣象行業(yè)。除了廢除相關的壟斷依據(jù)的條文外，《氣象法》對氣象服務的類型也要做出明確的規(guī)定，即氣象服務分為公益氣象服務和商業(yè)氣象服務，明確公益氣象服務和商業(yè)氣象服務的概念、范圍和界限，對商業(yè)氣象服務的收費做出原則性的規(guī)定等等。總之，要為氣象服務的市場化奠定良好的法律基礎。

（二）開放市場允許其他主體的進入。

我國氣象部門開放市場的途徑主要依靠分解業(yè)務，分解業(yè)務是指根據(jù)業(yè)務的市場范圍和流程進行橫向分解（也叫水平分解）和縱向分解（也叫垂直分解）。橫向分解就是將壟斷行業(yè)的服務按市場來分解，它又包括按地理區(qū)域分解和按業(yè)務類型分解等兩種?？v向分解就是把壟斷行業(yè)的服務沿服務流程縱向分解為幾個相對獨立的部分［6］。

結(jié)合我國氣象預報的實際情況，我國氣象部門的市場化改革應當以橫向分解為主，即公益氣象預報由氣象部門無償?shù)奶峁渲泄鏆庀箢A報主要包括以下三個方面：天氣預報、災害性天氣警報、海洋天氣預報。這三個方面只能由國家氣象部門的公益性服務機無償?shù)奶峁?，政府對所需的?jīng)費給予全額財政撥款。商業(yè)性的氣象預報則全面放開，除去公益氣象預報的內(nèi)容其他的氣象預報都屬于商業(yè)性的氣象預報，民營氣象公司和國家控股的商業(yè)氣象服務企業(yè)一起公平競爭，對于所需的氣象資料和信息由國家氣象部門免費提供。民營氣象公司和國家控股的商業(yè)氣象服務企業(yè)根據(jù)國家氣象部門提供的一般氣象信息，與媒體（如廣播、有線電視、電訊單位）合作進行分類加工，制作包括水文、農(nóng)業(yè)、航運等不同領域?qū)Ｓ玫奶毓庀笮畔?，提供給相關行業(yè)的用戶，進行有償服務。

（三）政府放松管制并為氣象預報的市場化提供相應的制度支持。

政府對于氣象部門的放松管制主要是放松進入的管制，形成一個暢通的渠道，對潛在的市場預報的主體創(chuàng)造進入氣象領域的條件，使氣象部門或現(xiàn)有的在位企業(yè)隨時都面臨來自潛在競爭者的壓力和“威脅”。具體的來說政府要做好兩方面的工作，一是規(guī)范氣象行業(yè)的市場交易規(guī)則，取消不公平的市場主體的限制或禁止性規(guī)定，完善反壟斷與反不正當競爭制度，為市場主體進入氣象領域創(chuàng)造一個公平的環(huán)境；二是制定相關政策鼓勵私人氣象服務提供者進入氣象預報市場，如在技術和資金等方面的提供傾斜性的制度安排、在原始氣象信息的獲取、共享等方面建立公平保障性制度以及在稅收方面提供一定的優(yōu)惠等。這些措施不僅可以為其他主體進入氣象預報市場提供良好的環(huán)境，同時也可以提升氣象預報主體的預報能力，從而為社會公眾提供更加優(yōu)質(zhì)的氣象服務。

［1］中國氣象局.2013年全國氣象局長會議工作報告［EB/OL］.

http：//www.cma.gov.cn/2011xwzx/2011xqxxw/2011xqxyw/201301/ t20130117_203524_3.html.2013-01-27/2015-12-20.

［2］李海.氣象臺是否在壟斷性經(jīng)營［N］.北京現(xiàn)代商報，2004-03-19.

［3］周文.論我國氣象服務市場化［J］.西安電子科技大學學報（社會科學版），2002（06）：16-19.

［4］高志國.“新辦法”壟斷性思維及氣象經(jīng)濟發(fā)展趨勢［N］.沈陽今報，2004-02-03.

［5］陳強，程行歡，朱杏金.中國氣象經(jīng)濟為什么未成氣候［J］.今日國土，2010，（10）：42－44.

［6］宋曉丹.我國氣象經(jīng)濟發(fā)展困局的制度破解［J］.經(jīng)濟問題探索，2013（04）：61-63.

C916

A

1671-864X（2016）05-0179-02

呂正枚（1991—），女，土家族，湖北宜昌，研究生，中央民族大學管理學院，行政管理專業(yè)。