西藏應急管理制約因素與優化

何成都　倪潔（西藏民族大學管理學院，陜西 咸陽　712082）

西藏應急管理制約因素與優化

何成都倪潔
（西藏民族大學管理學院，陜西 咸陽712082）

西藏應急管理事業起步晚，面臨著自然、經濟、行政、法治和宗教等制約因素，應樹立科學的應急管理理念，開展公民教育，充分發揮基層組織、駐村干部和當地“精英”的作用，創新應急管理援藏制度，整合應急力量，從而提高西藏應急管理能力。

應急管理；公民教育；應急援藏

我國應急管理事業起步較晚，但應急管理的重要性越來越受到各級政府的重視，并投入大量資源進行應急管理能力建設。西藏作為我國邊疆少數民族地區，不僅面臨著實現經濟社會跨越式發展的重任，還肩負著維護社會穩定，鞏固多民族國家統一的使命。因此，提升西藏應急管理能力，全力推進“六個西藏”①建設，顯得尤為重要。

一、西藏應急管理現狀

以2008年“3.14事件”為契機，西藏自治區應急管理能力得到顯著提升。但是，與西藏應急管理能力服務于維護西藏長治久安，實現西藏經濟社會跨越式發展的現實需要之間還存在巨大差距。西藏應急管理存在著應急管理長效機制尚未建立，干部群眾的風險防控意識不強，政府應對風險依然較為被動，應急力量尚未形成合力，相應法律法規可操作性不強，應急管理預案缺乏地方特色和脫離實際，分裂主義勢力利用我們工作失誤煽動群眾破壞社會穩定等諸多問題。

二、西藏應急管理制約因素分析

西藏應急管理能力建設面臨著諸多制約因素，全面分析這些不利因素有利于針對西藏應急管理實際，提出具有針對性、合理化的建議，促進政府改進應急管理工作，提高應急管理能力。

（一）自然和資源因素。

西藏地處我國西南邊陲，屬青藏高原一部分，多高山湖泊。區域大部分高寒缺氧，氣候差異大，氣象條件復雜，干旱少雨，多暴風雪。西藏東南部受印度洋暖濕氣流影響，降雨豐沛，氣候復雜多變，易造成洪澇、泥石流、山體滑坡等災害，嚴重威脅當地群眾生命財產安全。西藏位于亞歐板塊與印度洋板塊的交匯處，地震活動頻繁，地質條件脆弱，地質災害多發。這些不利自然條件給應急管理帶來嚴峻挑戰，加大了應急救援的頻率和成本，增加了應急救援難度。

西藏自然資源豐富，但分布不均。西藏天然優質草場面積廣闊，主要集中于羌塘草原。耕地主要集中于藏南河谷地區，未開發利用土地占全區土地總面積的1/3左右。原始森林主要集中于林芝地區，占全區林地面積的4/5左右。水能資源、礦場資源和特色生物資源豐富。一方面，資源分布和資源開采利益分配不均易加大貧富差距，為社會財富的分配制造新的不平衡因素，從而引發社會張力加大，甚至導致社會矛盾增多［1］；另一方面，資源的無序開發，容易產生環境污染和其他次生災害，引發各種突發事件。同時，農牧區單一的生產結構和經濟來源及人口分布分散，抵御自然災害能力差，應急救援難度極大。

（二）行政區劃和經濟因素。

西藏自治區面積122多萬平方公里，下轄5個地級市（拉薩市、日喀則市、昌都市、林芝市和山南市），2個地區（那曲地區和阿里地區），73縣（區）［2］。西藏地方各級政府管轄面積廣（如阿里地區普蘭縣行政面積13179平方公里，遠大于上海市的行政面積8359.12平方公里），在應急管理中，信息收集、傳遞和應急力量投送面臨著嚴峻挑戰。西藏自治區行政建制多樣，既有市一級政權，又有行署一級政權，當跨行政區域應急救援時，不同建制的機構難以做到有效對接與協同，不利于應急救援工作的開展。

改革開放以來，西藏在中央及各兄弟省市的援助下，經濟獲得了巨大發展，長期保持兩位數增長，2014年上半年經濟增速為11.7%［3］，為全國最高。但西藏經濟基礎差、底子薄的現狀沒有根本改變，服務于應急管理建設能力不足。一方面，經濟實力的大小直接決定著地方應急能力的強弱。西藏地方財政支出的90%左右為中央轉移支付，地方財力弱，且地方各級政府財力極不平衡，決定了地方應急管理投入和應急管理能力不均衡。另一方面，當前西藏社會正處于轉型期，社會利益分化、社會矛盾交織，社會風險防控難度大。同時，西藏經濟長期依賴“輸血式”發展，自我發展能力不足，市場化水平較低，市場容納就業能力有限，大批農牧區富裕勞動力需要轉移，城市下崗職工再就業問題等給社會應急管理提出了新的挑戰。

（三）人口、民族和宗教因素。

西藏自治區總人口達310萬，居住分散，管理半徑大，管理成本高。一方面，人口增長對生態環境的壓力不斷加大，環境污染較為嚴重，這為西藏應急管理提出了新的課題。另一方面，西藏人均受教育程度普遍偏低，高素質勞動力缺乏，農業人口依然占總人口的大多數，決定了西藏各族群眾在面臨各種突發事件時，自救能力差，應急救援難度大。同時，西藏地區之間、城鄉之間貧富分化較大，易產生“相對剝奪感”，是應急管理的巨大風險源。

西藏是以藏民族為主體的少數民族聚居區，藏族人口占西藏總人口的90%以上，民族結構單一。由于文化和生活方式的差異，不同民族間因生活習俗不同而產生的矛盾，易被別有用心者利用、放大，影響我國民族關系和諧，加大西藏社會風險。西藏基本全民信教，藏傳佛教在西藏群眾日常生活中具有重要影響力，以十四世達賴為首的分裂勢力不甘喪失其封建腐朽的統治特權，借助宗教權威，脅迫和煽動一些寺院、僧人干預司法和教育，甚至蠱惑一些群眾進行違法活動，加大了社會風險。民族和宗教問題極為敏感，極易被國內外反動勢力利用，處理不好將嚴重影響各民族的和諧相處與對多民族國家的認同，要以極大的耐心、更細致的工作與高超的應對技巧妥善做好應急管理工作。

（四）教育和法治觀念因素。

教育是一項基礎工程，對于轉變思想觀念和生產生活方式，促進經濟社會可持續發展具有極大的推動作用。改革開放以來，西藏教育事業取得了巨大成就，教育體系完整，教育在推動西藏各族群眾觀念轉變，促進經濟社會又好又快發展方面發揮了巨大作用。但是，西藏教育事業仍然落后于全國平均水平，西藏人均受教育年限較低，接受高等教育的人數占總人口的比重極低。因此，人們在日常生活中往往憑簡單的善惡觀念理解和看待社會復雜現象，缺乏利用現有社會機制和渠道表達利益訴求的能力，易采取非理性方式解決現實矛盾。特別在社會利益多元、社會心理失調、社會矛盾凸顯的轉型期，這種問題處理方式給社會穩定造成了極大威脅。

法律是社會關系和社會利益的調節器，能為社會良性運行提供有效保障。公民良好的法制觀念和法律意識對維護社會穩定，促進社會和諧具有重要意義。由于西藏各族群眾文化程度相對較低，具有民族地區特色的法制建設較為落后，普法教育不夠深入，傳統的習慣法在社會中還扮演著重要角色，西藏各族群眾整體法制觀念淡薄，知法、懂法、守法和用法的能力較差。在面臨糾紛時，習慣用傳統的習慣法、求助寺廟等方式解決，這種矛盾糾紛處理方式極易損害他人合法權益，激化矛盾，增加社會風險。

（五）群眾參自治能力弱，基層管理水平較低。

基層群眾自治制度是我國的一項基本政治制度，有利于充分行使人民當家做主的權利，維護人民當家做主的地位。近年來，西藏基層民主得到了實質性發展，各族群眾民主權利得到維護，自我管理、自我教育和自我服務能力得到增強，參加政治生活的積極性不斷提高。但是，由于西藏各族群眾的文化程度普遍較低，參與基層政治生活能力較弱，權利意識不強，對涉及自身根本權益的政治生活關注度不夠。加之，傳統的官民思想盛行，民主參與渠道少，溝通不暢，村民委員會和居民委員會發揮防范基層風險、化解社會矛盾功能不充分。

黨員干部是執政黨和政府形象的代表，但部分黨員和政府工作人員“官本位”思想根深蒂固，為人民服務的理念尚未全面落實，導致黨群關系和干群關系不和諧。群眾在面臨糾紛和矛盾時，極易采取非理性的方式，而非借助合法的方式和渠道表達利益訴求、化解社會矛盾。政府為了政績，集中發展當地經濟，忽視了社會矛盾化解和社會風險防控，導致矛盾長期積累，增加了社會風險。同時，開展“強基惠民”活動，促進了基層政權建設和民生改善，但輸血式的惠民幫扶措施容易使基層群眾產生依賴意識，削弱村“兩委”班子在基層的影響力，利益分配不均，容易產生新的矛盾，不利于基層社會風險防控和應急管理。

三、優化西藏應急管理的策略

（一）堅持科學發展，用發展的眼光解決問題。

發展是硬道理，發展中出現的問題應在發展中解決。西藏各族人民既面臨著日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，也面臨著同十四世達賴分裂集團之間的特殊矛盾。因此，應理順穩定與經濟發展的關系，穩定是前提，發展是目的，不能為了穩定而維穩。應創造更加寬松的投資環境，把更多的資源用于經濟發展。應盡可能地采取“疏導”的方式化解，采取教育和引導的方式化解人民內部的矛盾，避免矛盾擴大與激化。

通過經濟發展，合理分配發展成果，增強西藏各族群眾的獲得感，加強各族群眾自覺維護安定團結的積極性，吸引其主動參與應急管理全過程。同時，加大對應急管理的投入，包括應急預案的科學合理編制，應急管理法律法規的制定，應急管理制度的建立和健全，應急管理機制的優化和應急保障能力建設等，為西藏應急管理提供符合實際且具有民族特色的制度和物質保障。

（二）發揮基層組織、駐村干部和當地“精英”的作用。

健全基層民主，暢通村民委員會和居民委員會作為西藏各族群眾參與政治生活，表達利益訴求，行使人民當家做主權利的渠道。通過基層自治組織，基層群眾選出自己信任的干部，有效監督村（居）務運行情況，確保“兩委”班子真正為民辦實事。黨員干部得到群眾的信任，可以及時發現和化解矛盾糾紛，這有利于將“小事”化解在基層，“中事”化解在縣（區）內，“大事”化解在市（行署）內，避免“小事”演變為“中事”，“中事”演變成“大事”，有效降低社會風險和應對成本。

駐村干部在開展“強基惠民”工作時，應更注重惠民利益均衡分配，防止基層群眾因利益分配失衡而產生“相對剝奪感”，及時做好矛盾化解工作，及時上報不能解決的矛盾，防止矛盾激化與事態擴大。駐村干部還應肩負起村民防災和減災教育，提高基層群眾防災減災意識，增強抵御風險的能力。

當地知識分子、致富能手、德高望重者和黨員因知識豐富、品德高尚、能力出眾，深得群眾信賴，具有很強的凝聚力。應充分發揮他們在防御基層社會風險，化解基層社會矛盾中的作用，利用其影響力有效地傳達民意、疏導民怨、宣傳突發事件應對措施等，增強基層應急管理能力。

（三）采取靈活策略，引導宗教界服務于應急管理。

貫徹好黨的民族宗教政策，積極引導宗教與社會主義社會相適應，發揮宗教愛國人士和廣大僧尼的積極作用，在地方政府的科學管理下，維護社會和諧穩定的意義重大。［4］在法制前提下，合理引導宗教發揮安撫信教群眾、穩定社會秩序的功能，可以嘗試吸納高僧大德參與到應急管理的全過程，采用宗教話語表達政府觀點，引導宗教團體和信教群眾自覺維護社會秩序，配合政府開展應急工作。同時，宗教領袖可以起到安撫信教群眾和矯正心理失常的作用，防止因群眾出現恐慌情緒而引發新的社會公共事件。

由于西藏獨特的歷史、地理和人文環境決定了宗教的存在是一個長期過程，宗教有其存在的群眾基礎。因此，在應急管理中，應充分信任宗教界，授予其相應的應急管理權限，配備相應人員，做好相應的物資保障。同時，應嚴把政治關，防止宗教界為國內外分裂勢力所利用。

（四）加強公民教育，提高公民法律意識。

公民是法治國家的主體，公民意識的培養和教育是公民行使權利和履行義務的前提。現代公民教育包含公民對國家制度、法律制度的認同，公民享有的權利和履行的義務，公民民主、平等精神的培養等內容。西藏民族地區公民教育在我國整體公民教育事業中占據著重要地位，提高西藏公民素質對促進多民族國家的團結和穩定至關重要。因此，應加強對西藏各族人民的民主法治教育、權利義務教育，培養其法制觀念和良好的法律素養，增強對國家和中華民族的認同。

在全面推進依法治國的大背景下，公民知法、懂法、用法和守法對推進我國法治社會和法治國家建設具有決定意義。西藏各族人民法治意識和觀念的培養，對于法治西藏、和諧西藏建設影響深遠。因此，應加大普法教育力度，一方面，將法治教育納入西藏地區國民教育體系及教育的全過程；另一方面，借助各種媒介，通過多種渠道和形式開展普法教育，特別要加大基層法治教育力度，培養農牧民法治意識，加大寺廟僧尼愛國守法教育。通過公民法治意識養成，減少西藏社會風險，增進社會和諧。

（五）創新應急管理援藏制度，整合應急資源。

由于歷史和現實原因，西藏經濟社會發展相對落后，財政基本屬于“吃飯財政”。因此，用于應急管理能力建設的投入遠不能滿足應急管理現實的需求，西藏自身財力難以從根本上改變應急管理能力不足的現狀。因此，中央財政可以為西藏應急管理能力建設設立專項基金，幫助西藏提高風險預警、風險防范、風險應對、風險評估和災后重建能力。可借鑒對口支援經驗，建立各省市對口支援西藏地方政府建立應急管理能力的機制，包括應急預案的編制，應急法律法規的制定，應急管理制度和應急管理機制的建立健全，應急物資的保障等。同時，中央政府可以出臺相應的稅收優惠政策，鼓勵保險機構針對西藏應急管理開展特色保險業務，為西藏防災、減災和災后重建提供必要的資金保障。

由于西藏應急管理往往需要跨地區、跨省區的協調與配合，所以應整合有限資源，破除地區內、相鄰省區，甚至全國的應急管理溝通協調障礙，樹立全面、全區域和全國的應急管理安全觀。在國家層面，應編制國家整體應急管理預案，建立統一的常設應急管理機構、應急管理機制和法律體系，為國家組織和協調應急救援提供保障。在地方層面，應組建跨區域的應急管理機構，編制聯合應急預案，建立聯合應急管理體制、機制，為跨區域應急管理提供保障

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1671-864X（2016）05-0166-03