論新預算法視角下地方債務的問題

林慈恩（廣東財經大學，廣東 廣州　510000）

論新預算法視角下地方債務的問題

林慈恩
（廣東財經大學，廣東 廣州510000）

2014年8月31日十二屆全國人大常委會第十次會議重新頒布修訂后的預算法，新的《預算法》自2015年1月1日起施行，在這次預算法的修改對地方政府的債務問題上有了新的突破。因為投融資體制不健全、積極財政政策的促進了地方政府債務、城市化拉動了地方政府債務的等問題出現而產生地方債務的不斷發生，隨著近年來預算法對其的態度轉變，在新的預算法修改后的對地方債務上不僅需要條文的允許限制，在執法實施上也需要注意相關的問題，并且肯定預算法的修改有利于進一步規范地方政府舉債的問題。

地方債務；預算法修改；體制政策；執行有度

一、預算法對地方債務的推行進程

20世紀80年代末至90年代初，地方政府債券一度風行，許多地方政府為籌集資金修路建橋而發行地方政府債券。為防止地方政府舉債過度，1994年制定預算法時，第28條條文明確規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。堵上了地方政府發債的道路。但不少地方政府在發展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務性融資，這也是地方債務產生原因之一，特別是2008年應對國際金融危機以來，以地方融資平臺等方式積累的地方政府性債務的規模急劇擴大，其所形成的風險逐日顯現。根據審計署對全國中央、省、市、縣、鄉五級政府債務情況的全面審計結果，地方政府性債務的各項風險指標處于國際通行的控制標準范圍內，風險總體可控，但也存在較大的風險隱患，特別是不少地方政府債務率超過100%，債務余額超過當地綜合財力，甚至出現債務逾期等問題，需要加快予以規范和逐步化解。在2015年1月1日新的《預算法》正式實施，其中對地方債方面也作出了重大的修改，增加了允許地方政府舉借債務的表述和五個方面的限制性規定。

二、地方債務產生的原因

（一）投融資體制不健全。

我國地方政府在投資方面存在下列問題：

1.投資的范圍太寬。地方政府不但在公共產品領域進行融資，還大量涉足競爭性領域。政府這只“看得見”的手變成了“控制不住”的手，擠壓民間資本，占據了本應由市場發揮作用的空間。

2.政府缺乏投資法律的約束，投資的規劃機制和論證機制不健全，可選擇性較強。一些地方盲目投資，興建了許多政績工程、形象工程。這類工程往往在決策階段盲目立項；在資金使用和管理上不規范，造價高，收益低；從工程效果看，人民群眾受益小，且極有可能成為腐敗的原因。但由于此類工程有利于當政者出政績，使得官員們都可愿意去施行。

（二）積極財政政策促進了地方政府債務。

1997 年我國出現嚴重的通貨緊縮。為振興經濟，我國啟動積極的財政政策。截至 2005年末，8 年間國家共發行了近萬億元的國債，在此基礎上地方政府債務規模在很大程度上受到了積極的財政政策的影響。

在發行的這些國債中，根據相關預算法案的要求，一部分要轉貸給地方。以便保證獲中央批準的地方建設項目能夠有充分的資金支持。此類中央轉貸地方的債務總額達2450 億元，是地方政府債務的開始。

接著中央并不為其批準的地方建設項目提供全部的資金，幾乎所有項目都需要地方政府提供相應的配套資金。這個舉措使得有些資金貧乏的地方政府不得不靠舉債或變相舉債來籌集項目的配套資金。為規避預算法和擔保法的制約，地方政府通過建立由其實際控制的投融資平臺公司，通過債券市場進行融資以解決項目建設資金的配套問題。

其次為應對金融危機所帶來問題，自 2008 年開始國家推出了“4 萬億”的經濟刺激計劃。根據國家發改委此前公布的“4 萬億”投資明細，除 1.18 萬億中央預算內投資外，其余 2.82萬億需地方政府配套。這些配套資金的落實給地方政府增加了很大的財政壓力，以至于配套資金中很大的部分要由地方政府舉債來完成。到 2011 年，中國的經濟增長速度開始放緩，且伴隨著較高的通脹率。但國家仍保持這積極的財政政策，而且提出了新一輪的投資計劃，規模遠超 2008 年的水平。新投資計劃的推出，更加劇了地方債務的擴大局面。

三、新預算法對地方債務的規定

新預算法的推行，在各個方面均有所修改。特別是各界均有關注的地方政府債務管理方面，新預算法參照國內外的經驗教訓，順應現實生活的客觀需要和公債風險防控的規律，在第35條增加了允許地方政府舉借債務的表述和五個方面的限制性規定。在預算法上首先地方政府可以通過債券舉借債務的方式籌措預算中必需的建設投資的部分資金。其次在允許的條件下，設定了五種限制。分別是限制主體、限制方向、限制規模和控制風險。

政府負債是現代市場經濟國家的普遍現象，與現代國家治理的機制建設和能力提升具有內在關系。根據經典的經濟和財政理論，在市場經濟條件下，政府應當行使資源配置、收入分配和穩定經濟等職能；為完成上述職能，必須通過法定的程序賦予政府一定的事權和財權。

從市場經濟多年發展的實踐經驗看，世界各國都有要求由中央政府通過舉債為基礎設施建設、公共事業發展籌措一部分財力，并以公債的發行配合宏觀政策來力求熨平經濟周期波動、引導結構優化、促進經濟社會發展。不僅有中央政府發行的國債，不少國家的地方政府也可依法發行地方債。據有關部門統計，世界53個主要的樣本國家中，有37個允許地方政府舉債。由于一些基礎設施建設項目，如公路、鐵路、市政設施、城市軌道交通，投資量大，投資期長，發揮作用的時間段也長，其效益具有很強的代際轉移特點，完全依靠當期財政稅費收入難以解決；而債務具有代際償還的特征，通過適度舉債建設，可以兼顧經濟社會發展和財政收支的長期均衡，平滑處理公共工程支出負擔，有機結合公平與效率，更好地造福于公眾。隨著經濟發展，經濟總量增加，政府負債的絕對規模一般也呈增長之勢，公債風險的防控主要看負債率（公債余額與GDP之比）等相對數指標。所以從某些意義上講，連續滾動的公債發行與到期還本付息的周而復始，以及公債絕對規模的上升，使得政府“借新債還舊債”已成為一種現代經濟生活中的常態機制。

從上述分析可以看出，今后在新預算法執行中，我們特別需要實現觀念上的必要轉變。有債務不一定意味著存在風險失控問題，低債務也不一定意味著絕對安全，關鍵是把握好相應的尺度，抓好相關的制度、機制建設，特別是現代財政制度中應有的公債風險監管、防范、化解的制度體系和機制建設，充分發揮公共債務的積極作用，將其負面作用控制在最低，將其風險控制在可承受范圍內。要控制政府債務的風險，除了條文中所大概表述的限制外，在實際執行中需要準確地作用在具體工作中。

首先要是限制政府的權力。在實際執行中，地方政府借來的錢并不都是用在改善民生的刀刃上，還有相當一部分資金用在了重復建設、樓堂館所、“三公”消費以及各種面子工程、政績工程上面了。如果制約權力的相關制度不同時發力，權力亂花錢、亂借錢還會繼續上演。其次，要加強地方債務監管需要準確地執法。相關部門要提高法律執行力，依法治理地方政府非法舉債融資，防止地方政府舊債未還又添新債。更重要的是，相關部門要前移監管關口，對地方政府盲目舉債明確處罰細則，讓地方官員基于違法成本考慮不敢擅自舉債鋪攤子、上項目，維護政府形象與公眾權益。最后需要改革現行“重政績考核、輕債務考核”，“重資金投入、輕效益評價”的考核機制。在現有政績考核模式下，對地方領導干部的實際激勵仍是其在任內提高經濟增長率。在土地收益因為房地產調控而大為減少的情況下，通過借債以獲得發展資金就會成為“自然選擇”。由于領導干部的升遷、調任并不與債務掛鉤，債務運行周期也無法與地方政府官員的任期匹配，這就意味著，無須真正為地方債務負法人之責。如果融資貸款成了每一任地方官員發展經濟都離不開的主要憑借，那么，地方債務有可能出現“滾雪球效應”，增大違約風險。因此，建議干部考核制度要隨經濟發展情況適當做出調整，把舉債、償債、資金使用等方面的指標納入考核指標體系，這也是保障地方財政安全，防止中央代地方買單的舉措之一。

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F812.5

A

1671-864X（2016）05-0051-02

林慈恩，女，漢族，珠海，研究生，廣東財經大學，經濟法