秦巴山脈國家中央公園戰略發展研究

雷會霞，敬博,2

（1. 西安建大城市規劃設計研究院，西安710055；2. 西北大學城市與環境學院，西安710055）

秦巴山脈國家中央公園戰略發展研究

雷會霞1，敬博1,2

（1. 西安建大城市規劃設計研究院，西安710055；2. 西北大學城市與環境學院，西安710055）

秦巴山脈地區自然生態與歷史人文資源豐厚，是國家級自然保護區、森林公園與地質公園最為集中的區域之一。本文基于對秦巴山脈地區資源價值與保護利用現實存在問題的剖析，借鑒其他國家建設國家公園的相關經驗，圍繞提升秦巴山脈國際影響力、解決資源保護與社會扶貧矛盾的戰略目標，探討秦巴山脈建設國家中央公園的必要性和可行性，并提出在秦巴山脈地區建設國家中央公園的思路和建議。

秦巴山脈地區；國家公園；戰略研究；社會扶貧

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.006

一、前言

秦巴山脈位于我國陸地版圖的中央區域，是中國地理、氣候和文化的南北分界帶。在世界地理格局中，秦巴山脈與阿爾卑斯山脈、落基山脈被地質學家和生物學家并稱為“地球三姐妹”。特殊的地理環境條件，孕育了秦巴山脈地區豐厚而獨特的自然與歷史人文資源，使其成為世界重要的物種基因庫和以中華文明為表征的東方文明溯源地，也是國家級自然保護區、國家級風景名勝區及國家級森林、地質、水利、濕地公園等分布最為集中的區域之一。但秦巴山脈卻遠未獲得與阿爾卑斯山和落基山相當的國際知名度，與名山地位反差強烈。同時，由于已建自然保護區大多集中在相對貧窮和落后的區域，自然保護區與貧困地區分布呈現高比例的重疊，資源保護與扶貧開發矛盾十分顯著。此外，國家森林、地質、水利、濕地等各類公園劃分區域交叉重疊，多頭管理的矛盾與問題也十分突出。如何借鑒國外地區的發展經驗，通過理順管理體制機制，探索實施秦巴山脈國家中央公園戰略，統籌協調自然保護和扶貧發展的矛盾，進一步挖掘與整合秦巴山脈地區自然人文資源，塑造具有世界影響力的文化旅游產品，提升秦巴世界名山的品牌影響力，成為本文研究的重點問題。

二、秦巴山脈資源價值與保護利用現狀

（一）資源價值高，品牌感知度低

秦巴山脈東西綿延1 000多km，總面積為3.086×105km2，涉及陜西、湖北、四川、河南、甘肅、重慶五省一市的20個設區市及甘南藏族自治州、湖北神農架林區，119個縣（區、縣級市）［1］。這里是我國重要的水源涵養和南水北調工程的水源供給區，是渭河、漢江、嘉陵江、丹江、洛河等眾多河流的發源地，是《全國主體功能區規劃》確定的17個重要生物多樣性生態功能區之一［2］。區內動植物種類數量達6 000多種，占全國總量的75 %，分布有大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛四大國寶，以及林麝、紅豆杉、冷杉等珍稀動植物。秦巴山脈地區不僅是我國重要的生態功能區，也是世界重要的物種基因庫，具有世界級的生態價值地位。同時，秦巴山脈地區也是中華文明演進的溯源地。距今204萬年前的重慶巫山猿人化石和華胥、伏羲、女媧、神農、大地灣、半坡等多處中華民族祖先的遺址、遺跡均是這一地區文明的有力佐證。眾多學者以“父親山”為喻將秦巴山脈地區與黃河“母親河”并稱。博大精深的儒家重要經典學說《周易》，更把秦嶺稱作“中國的龍脈”。雖然秦巴山脈與阿爾卑斯山脈、落基山脈并稱世界“三大名山”，且無論從地質構造、動植物資源還是文化積淀等方面均具有世界性價值，同時也具有突出的東方文化價值，但相較于阿爾卑斯山和落基山的國際知名度，卻尚未形成強烈的國際感召力，人們對秦巴山脈的認知程度還普遍較低，對秦巴山脈之于中國乃至世界的價值和意義認識更為不足。

（二）生態高地，發展洼地

秦巴山脈地區分布著40個國家級自然保護區，大多集中在相對貧窮和落后的區域，自然保護區與貧困地區分布呈現出高比例的重疊。截至2015年，秦巴山脈地區縣級城市的城鎮化率平均為32.9 %，共有67個國家級貧困縣，占全國貧困縣總數的11.3 %，貧困人口約占全國的10 %，是全國最為典型的山區集中連片貧困區［1］。究其原因，這一區域的生態價值極高，但自然保護區周邊的大多數居民耕作方式落后、交通條件不便、“靠山吃山”，對自然資源的依賴程度較高，而自然保護區劃定后使得居民賴以生存的生活來源被切斷，生態保護與居民脫貧的矛盾十分突出。同時，目前設立的各類國家森林、地質、水利等公園因為劃分區域交叉重疊、多頭管理及缺乏較高的品牌影響力和清晰的盈利模式，也使得資源開發對區域經濟發展的帶動作用尚不明顯。這些生態價值極高的區域也陷入“越保護、越貧困”和“重點保護區域最貧困”的怪圈。

（三）空間整體，管理分割

由于自然保護區、森林公園、風景名勝區等分屬林業、農業、水利、國土資源、建設、旅游等十多個部門管理，造成區內資源在保護、管理、執法及評估等方面存在多頭管理、法規交叉、區劃不清、缺乏協調機制等問題。如秦嶺主峰太白山不僅集國家級自然保護區、國家森林公園、國家水利風景區于一身，其內部還含有一處省級文化旅游名鎮。由于各部門對生態保護及利用的目標、手段和管理視角不一，難免出現行政利益沖突、管理效率低下等問題。不少地區或成為眾多部門關心的“寶地”，或因其轉化經濟價值的程度不同，成為無人問津的“棄地”。

與管理部門交叉重疊等問題同時存在的還有秦巴山區各個省市區域協調不足的問題。秦巴山脈地區是一個整體，資源的賦存分布并不與行政區劃完全重合，但因該區域涉及省市眾多，各省市對于生態資源保護、利用和管理的程度往往存在差異，不同省市為了經濟利益過度開發、重復開發的現象頻發。與此同時，秦巴山脈外圍被西安、重慶、成都、武漢、鄭州、蘭州等20多個大中型城市所環繞，這些大中型城市都將秦巴山區視為“后花園”，不斷向內輸入旅游人口，卻尚未協調好內外旅游目的地與旅游服務中心的關系，內部旅游服務設施嚴重不足，極大地影響了秦巴山脈旅游的健康可持續發展。

三、國家中央公園概念引入

美國是最早提出國家公園概念的國家，1872年美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。美國在建立黃石國家公園之時即以法令形式提出“國家公園服務體系是為了保護風景、自然和歷史遺跡、區域內的野生動物，并為游客提供娛樂場所而建立的”［3］。根據相關研究可以發現：以美國為代表的國家公園理論及實踐具有以下三大主要特征。

（一）把保護與利用相協調作為主要宗旨

通過梳理多項有關美國國家公園的發展歷程研究，從美國藝術家喬治?卡特林(Geoge Catlin)“對美國西部大開發對印第安文明、野生動植物和荒野的影響深表憂慮”，到黃石公園創立時“為人民福利和快樂提供公共場所和娛樂活動的場地”，再到后來衍生出“世界遺產”和“生物圈保護區”等概念，可以發現國家公園模式也從原來一種樸素的純粹保護觀念轉變為兼顧保護與游憩功能的生態資源和遺產保護模式，而保護的方法也由消極保護轉變為一種更積極、更可持續的方法［4］。

（二）成熟完備的法律體系作為其管理系統的基礎

美國的立法、法案和管理政策的頒布都伴隨著國家公園發展演進的全過程，1872年3月頒布的《關于劃撥黃石河上游附近土地為公眾公園專用地的法案》，促成世界上第一個國家公園——黃石國家公園的誕生；1916年8月通過的《關于建立國家公園管理局及相關目的的法案》（簡稱《組織法》或《國家公園法》），促成了國家公園管理局的建立［5］；國家公園理念探索的后期，美國從保護類型到組織管理再到特殊區域等各個角度制定了眾多法律和規章，且使其成為一個有機完善的系統，這一系列立法都為美國國家公園嚴格的生態保護、開發利用和管理奠定了基礎（見表1）。

表1 美國國家公園立法體系［5］

（三）實行集約統一的管理體制

美國采取的是中央集權為主，輔以部門合作和民間機構合作的模式。國家公園體系實行垂直領導，由內政部國家公園管理局統一管理。其保護資金的來源主要是聯邦政府的財政撥款，輔之以門票、特許經營收入和社會力量的支持。多年來，美國國家公園始終貫徹“公益性理念”，執行多方參與、權責利平衡的管理體制［4］。這種垂直統一的管理體制最大程度保證了管理的高效性，避免了各個部門條塊分割、管理不順的問題。

我國關于自然文化遺產的保護和管理主要采用的是自然保護區、風景名勝區和各類型公園的形式，且最早風景名勝區的設立也是以國家公園概念作為模板進行的探索。基于秦巴山脈獨特的生態與歷史人文資源價值及國家中央生態主體功能區的戰略地位，為了避免秦巴山脈生態保護和利用多頭管理、效率低下、區域開發重復的情況繼續惡化，“秦巴山脈綠色循環發展戰略研究”課題提出“國家中央公園”戰略，旨在借鑒國外先進經驗，探索有效的國家公園建設模式及管理機制，全面整合秦巴山脈地區資源與產品，塑造具有國際影響力的世界名山品牌形象。

四、秦巴山脈建設國家中央公園的必要性和可行性

（一）建設秦巴山脈國家中央公園對于提升大國文化影響力、保護地區生態環境和促進地方經濟發展意義重大

秦巴山脈地區擁有華山、武當山、神農架、終南山、太白山等眾多名山景觀，是我國“生道、融佛”之地，具有突出的東方文化資源價值，是中華民族文化價值體系的溯源地和華夏人文根基。秦巴山脈國家中央公園的建設，將成為彰顯東方文化內涵、傳承中華核心價值觀、弘揚中華文化精髓的重要載體。同時，由于國家公園是基于生態功能區劃的選擇性旅游資源開發項目，生態資源保護和生態環境修復是國家中央公園建設中的重要內容，所以，秦巴山脈建設國家中央公園對于加強地區生態保護力度、保護好秦巴山脈生物多樣性功能區具有積極作用。建設秦巴山脈國家中央公園，能夠有效促進地區文化旅游產業發展，助推地區綠色生態經濟建設，大力提高秦巴山脈的旅游感召效應，對于加快地區經濟社會建設、促進地區脫貧具有重要意義。

（二）秦巴山脈具有突出的自然生態資源和歷史人文資源，具備建設國家中央公園的依托基礎

秦巴山脈地區擁有世界文化遺產2處、世界自然遺產1處、世界地質公園1處、國家級自然保護區40處、國家地質公園12處、國家森林公園61處、國家濕地公園11處，許多資源具有不可再生性和唯一性，蘊含世界級的生態和文化價值。豐厚的自然生態與歷史人文資源，造就了其獨特的地質地貌景觀、山岳川塬景觀、河湖水系景觀、森林峽谷景觀、田園花海景觀及神話史實、詩書雕畫、名城古鎮、民俗鄉情等諸多景觀形態，同時由于其資源的多元復合性，更使地區景觀兼具了悠久璀璨與奇險、弘大、秀美等多種氣質特征。加之秦巴山脈居于我國地理中心區域，平均森林覆蓋率為57.3 %，是我國森林碳匯的中央匯聚地和植物釋氧的核心供給區。綜合來看，秦巴山脈地區從空間和職能上都構成我國的生態綠心，具備建設國家中央公園的優勢與條件。

（三）國家公園建設模式對于秦巴山脈資源保護與利用的適用性

歷經100多年的發展，以美國國家公園為代表的國家公園制度被認為是一種資源保護與開發利用實現雙贏的先進管理模式,是讓生態環境與旅游消費達到共存的國際慣例和普遍適用的規律［6］。

盡管我國目前尚未有明晰的國家公園命名及管理規范，但早在20世紀50年代，我國已開始了類似國家公園體系的嘗試。1982年，我國啟動了風景名勝區體系建設并分批次公布了國家風景名勝區的名單，而在1990年前后，風景名勝區的建設部門開始將國家級風景區闡釋為國際上通行的國家公園。同時國家林業、國土、水利、建設、文物等主管部門也分別在自己權限范圍內認定了一批國家公園：“國家森林公園”“國家地質公園”“國家水利風景區”“國家城市濕地公園”“國家礦山公園”“國家考古遺址公園”等［7］?；诤诵纳鷳B、生物資源保護要求而設立的國家級自然保護區在生態保護、科學考查和研究等方面，目標上也與國家公園的內涵一致。因此，相關實踐表明，我國的各類國家級保護區、風景區雖無“國家公園”之名，但確已有“國家公園”之實。所以，在此基礎上按照國家公園的建設模式和要求進行整合，打造具有世界影響力的國家公園已具備較好的條件。

（四）秦巴山脈建設國家中央公園是在我國進行國家公園探索實踐的有力補充

近年來，我國整體發展理念已經全面轉向生態文明建設的方向。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的文件中也正式提出建立國家公園體制，這是黨中央關于國土空間功能使用和自然文化遺產保護管理思路的重大舉措。因此，在當前我國全面進行改革深化的大背景下，按照兼顧保護與利用、協同開發與管理的要求建設一個具有中國特色和世界影響力的秦巴山脈國家中央公園將成為可能。

2015年1月國家發展和改革委員會、環境保護部等13部委聯合發布了《建立國家公園體制試點方案》，提出了建立統一、規范、高效的體制以實現保護為主、全民公益性優先的目標。同時明確在北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海開展建立國家公園體制試點。每個試點省份選取1個區域開展試點。試點時間為3年，2017年年底結束。

盡管我國近年來在國家公園體制建設上進行了諸多有益的探索，但從目前的實踐工作和相關政策來看，國家公園的建設試點只選擇了9個省市，數量較少，同時多以省管轄區域為單位，回避了生態資源價值高、保護問題矛盾突出的跨省區域。在秦巴山脈地區建設國家中央公園，一方面能對我國探索跨省區域自然生態與文化遺產保護和利用提供實踐經驗，同時也能使國家中央生態功能區的目標盡早落實。

五、建設秦巴山脈國家中央公園的思路和建議

（一）整合區內資源，跨行政區域聯合申報世界自然遺產、人文遺產，提高區域整體的世界知名度

為提升秦巴山脈在全世界范圍的影響力，將其建設成為與阿爾卑斯山脈、落基山脈齊名的國際名山，首先，要進一步深入挖掘秦巴地區的自然與文化資源價值，將秦巴山脈定位在國家中央生態主體功能區、中華文明的精神標識和自然標識的高度上，聯合五省一市，跨行政區域聯合申報世界自然、人文遺產，捆綁營銷具有世界影響力的自然文化資源，提升中華文明在世界上的影響力，如陜西、四川聯合申報蜀道世界文化遺產。

（二）依托現有自然、文化旅游資源，盡早建立具有跨省級區域特征、文化-生態雙重屬性的中國特色秦巴山脈國家中央公園

由于秦巴山區面積廣、范圍大，跨省較多，山、水、嶺、塬等自然資源在空間上存在連續性，地理屬性范圍與省級區劃范圍并不一致，導致各省在對資源的開發策略和保護力度上存在差異，區域重復開發時有發生。另外，秦巴山區以其豐富的文化資源和獨特的文化價值，成為我國為數不多的極具自然、文化雙重價值的保護地，應優先選擇世界遺產、世界級地質公園、國家自然保護區、國家風景名勝區等資源基礎好、文化感召力強的既有景區并進行整合提升，最終形成以神農架景區、華山景區、終南山景區、太白山景區、武當山景區、光霧山景區、伏牛山景區、小三峽景區、麥積山景區、白馬王朗景區、白水江景區、劍門蜀道景區、佛坪景區、寶天曼景區、古隆中景區15個景區為核心游覽區域的秦巴山脈國家中央公園，同時以“保護為先、重點培育、片區聯動、分類引導”為建設思路，將現有景區分自然型、文化型和文化景觀型三種類型進行發展引導，打響秦巴山脈國家中央公園品牌，提升秦巴山脈國際知名度。

（三）出臺秦巴山脈國家中央公園保護開發相關法規條例，構建理念領先、符合現實的國家公園保護開發模式

秦巴山脈國家中央公園的建設應以國家資源的嚴格保護和永續利用為主要目標，正確處理保護與開發的關系，將生態保護支撐下的合理開發，提高國家自然、文化資源的可游覽性，促進區域經濟發展，帶動當地群眾脫貧致富作為秦巴山脈國家中央公園保護與開發的最高宗旨。因此，必須明晰完善頂層設計，出臺國家公園相關法規條例，使得秦巴山脈自然生態及文化資源的保護和利用在相關法律框架內進行?；谖覈槍夜珗@的立法空白以及類似法規如《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等在立法目標、適用范圍方面存在差異等問題，呼吁國家立法部門盡快出臺《國家公園法》。同時制定秦巴山脈國家中央公園保護開發條例，重點解決以下幾個方面的問題：①協調保護與利用生態效益和經濟效益，建構可持續理念的國家公園保護利用模式；②協調處理好秦巴山脈國家中央公園與現有其他保護地之間的交叉、重疊關系，理清國家公園與現有自然保護區、風景名勝區及國家森林公園等概念；③破除地方政府以旅游經濟收益為導向的各類保護地發展動力機制，通過加大中央財政投入支持，限制地方政府過度開發，使國家公園凸顯全民公益性；④明確中央政府、各省市地方政府、管理機構等主體在秦巴國家中央公園保護管理方面的權利、責任和義務以及根據其貢獻獲得獎勵、補償的原則和辦法。

（四）梳理現有管理體制，協調五省一市相關管理機構，嘗試建立統一保護、垂直管理的國家公園體系

從國內外管理體制的實踐上來看，強有力的立法和集約化的管制機制是國家公園建設實施、處理保護與開發矛盾以及塑造國家品牌的有力保證。秦巴山脈地跨五省一市，國土面積大，區內涉及自然保護區、風景名勝區和各類國家森林、地質、水利公園等，應將秦巴山脈國家公園管理體系建設作為探索我國跨區域國家公園管理體制的試點，系統梳理現有保護條例、地方法規及部門管轄、事權劃分，將現有自然保護區、風景名勝區和各類國家森林、地質公園納入統一的國家公園體系，按照同一標準進行類型劃分，根據保護對象確定其保護和開發的強度并對其名稱進行確定；同時應將管理體制創新作為秦巴山脈國家中央公園建設的重要突破口，協調五省一市，嘗試性地組建職權清晰、隸屬明確的大秦巴國家中央公園管理機構（如秦巴國家中央公園管理局），負責對所屬地范圍內各個類型的國家公園進行垂直化的建設指導和行業管理，實現一個區域對應一塊牌子，以解決管理機構重疊、管理區域交叉和管理法規矛盾等帶來的眾多弊端。

（五）將周邊城市納入中央公園旅游服務網絡,構建大秦巴旅游服務協作圈

秦巴山脈國家中央公園的建設可依托環秦巴山脈周邊大中城市構建多層次的國家中央公園旅游服務體系。將重慶、成都、西安、武漢、蘭州、鄭州打造為國家中央公園的旅游集散樞紐和綜合服務中心，依托秦巴山脈內部的達州、廣元、漢中、天水、安康、十堰等城市，形成國家中央公園的內部旅游服務次中心和集散節點，構建內外聯動、要素互通的旅游服務網絡。外部服務節點城市（大中城市）重點補充與秦巴聯動的旅游集散設施和區域性旅游服務職能，內部服務節點城市（中小城市）重點補充基礎旅游服務設施和景區級旅游服務職能，最終促進秦巴地區旅游服務網絡化，形成大秦巴地區旅游服務協作圈。

六、結語

生態環境和自然文化遺產是人類賴以生存的基礎，面對日益加劇的環境危機和人們不斷增長的游憩需求，建立一種可持續的資源利用和管理方式尤為重要。秦巴山脈地區以其特殊的地理位置、巨大的生態價值、深厚的文化底蘊和突出的戰略地位成為我國實現可持續發展、構建生態文明社會過程中不容忽視的重要區域，其孕育的偉大文明使其成為中華地理的精神標識和自然標識，因此有必要從世界高度和國家發展戰略角度來思考這一地區的生態保護和資源可持續利用問題，解決其突出的保護利用矛盾問題、區域協調問題、超容量開發問題和居民脫貧問題。

國家公園是人類生態文明發展的重要成果，已經成為世界范圍采用解決資源保護和經濟社會發展矛盾、平衡多方利益以實現可持續發展的有效管理方式和模式創新。在秦巴山脈地區建設具有中國特色的國家中央公園對于保護生態環境、傳承中華文明、促進生態文明建設具有重大理論意義和實踐意義。然而，與國外相比，我國的國家中央公園建設才剛剛起步，秦巴山脈國家中央公園建設之路還很漫長，對于國家公園立法、資源分類標準、生態補償以及管理體制改革創新等諸多問題還需多方研究解決。

［1］ 中國省市經濟發展年鑒編委會.2014中國省市經濟發展年鑒［M］.北京:中國財政經濟出版社, 2015. China Province and City Statistical Yearbook Editorial Committee. 2014 China provinces and cities economy development yearbook ［M］. Beijing: China Financial and Economic Publishing House, 2015.

［2］ 國家發展和改革委員會.全國及各地區主體功能區規劃［M］.北京:人民出版社, 2015. National Development and Reform Commission. National and regional main functional area planning ［M］. Beijing: People’s Publishing House, 2015.

［3］ 唐芳林.中國國家公園建設與理論實踐研究［D］.南京:南京林業大學博士學位論文, 2010. Tang F L. Study on theory & practice of national parks construction in China (Doctoral dissertation) ［D］. Nanjing: Nanjing Forestry University, 2010.

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［6］ 林洪岱.國家公園制度在我國的戰略可行性 (一) ［N］.中國旅游報, 2009-02-02(7). Lin H D. Strategic feasibility of the national park system in China (one) ［N］.China Tourism News, 2009-02-07 (7).

［7］ 王連勇,霍倫賀斯特·斯蒂芬.創建統一的中華國家公園體系——美國歷史經驗的啟示［J］.地理研究, 2014, 33(12): 2407-2417. Wang L Y, Stephen H H. Building aunified Chinese national park system: Historical lessons leamed from the United States ［J］. Geography Research, 2014, 33(12): 2407-2417.

［8］ 李如生.美國國家公園管理體制［M］.北京: 中國建筑工業出版社, 2005. Li R S. The United States national park management system ［M］. Beijing: China Architecture & Building Press, 2005.

［9］ 楊銳.論中國國家公園體制建設中的九對關系［J］.中國園林, 2014(8): 5-8. Yang R. Discussions on nine relationships to build a national park and protected area system in China ［J］. Chinese Landscape Architecture, 2014(8): 5-8.

Study on Development Strategies for an National Central Park in the Qinba Mountain Area

Lei Huixia1, Jing Bo1,2

(1. Xi’an Jianda Institute of Urban Planning and Design, Xi’an 710055, China； 2. College of Urban and Environmental Science, Northwest University, Xi’an 710055, China)

Rich in natural ecology and historical and cultural resources, the Qinba Mountain Area is one of the most concentrated regions in national preserves, forest park, and geological park. Based on the analysis of issues on the value and the protection and utilization of the Qinba Mountain Area resources, as well as the lessons learned from other countries’ experiences in establishing national parks, this paper discusses the necessity and feasibility of establishing a National Central Park in the Qinba Mountain Area, and proposes ideas and suggestions for initiation of such a park in the region to enhance the international influence of the Qinba Mountain Area and mediate the conflict between resource protection and alleviation of poverty.

the Qinba Mountain Area； national park； strategic research； poverty alleviation

X321

A

2016-07-26；

2016-08-05

雷會霞，西安建大城市規劃設計研究院，副院長，教授級高級工程師，主要研究方向為城鄉規劃理論與設計；E-mail：549625501@qq.com

中國工程院重大咨詢項目“秦巴山脈綠色循環發展戰略研究”(2015-ZD-05)

本刊網址：www.enginsci.cn