秦巴山脈綠色循環發展戰略

徐德龍，潘云鶴，李偉，劉旭，徐南平，鐘志華，侯立安

（1. 中國工程院，北京100088；2. 國務院發展研究中心，北京100010；3. 中華人民共和國科學技術部，北京100862；4.火箭軍工程大學，西安710025）

秦巴山脈綠色循環發展戰略

徐德龍1，潘云鶴1，李偉2，劉旭1，徐南平3，鐘志華1，侯立安4

（1. 中國工程院，北京100088；2. 國務院發展研究中心，北京100010；3. 中華人民共和國科學技術部，北京100862；4.火箭軍工程大學，西安710025）

為推進秦巴山脈地區的綠色循環發展，中國工程院于2015年啟動“秦巴山脈綠色循環發展研究”重大咨詢項目。本文從秦巴山脈的范圍界定、價值認知方面入手，以保護與發展中的問題為導向，探究創新發展的路徑，提出了生態文明、區域協調和特色扶貧三大戰略重點，并從制定專項規劃、建立協調機制和加大政策扶持等層面提出措施和建議。

秦巴山脈；綠色循環；戰略重點；措施建議

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.001

一、前言

習近平總書記高度重視生態主體功能區的建設，反復強調要給自然流出足夠的恢復空間，要守住生態文明的底線。秦巴山脈地處我國內陸地理中心，是我國的中央水庫，也是我國的生態根基和安全命脈。秦巴山脈的綠色循環發展不僅是自身脫貧轉型發展的根本路徑，更是關系國家“一帶一路”戰略聯動、影響國家生態環境和牽動國家戰略安全的重要問題。基于此，中國工程院于2015年啟動了“秦巴山脈綠色循環發展戰略研究”重大咨詢項目。經過24位院士、300余位專家的深入調查研究，形成了《秦巴山脈綠色循環發展戰略咨詢報告》，提出了多項重要的對策建議，為我國秦巴山脈地區乃至廣大山區的綠色發展提供了思路。

二、秦巴山脈概況與價值認知

（一）范圍界定

秦巴山區是指秦巴山脈的所在區域，橫亙中國中部，綿延1 000多km，總面積約3.086×105km2，總人口為6 164萬人（見表1），涉及陜西、湖北、四川、河南、甘肅、重慶五省一市的20個設區市及甘南藏族自治州、湖北神農架林區，119個縣（區、縣級市）。

表1 秦巴山脈范圍涉及區縣［1］

（二）價值認知

1.空間區位十分特殊

秦巴山脈位于我國陸地版圖的中央區域，是我國南北氣候的自然分界區，黃河、長江兩大流域的分水嶺，東部平原區和西部高原區的過渡帶。在世界地理格局中，秦巴山脈與阿爾卑斯山脈、落基山脈被地質學家和生物學家并稱為“地球三姐妹”。秦巴山區北接絲綢之路經濟帶、南連21世紀海上絲綢之路、并跨長江經濟帶，周邊分布有成渝城市群、關中城市群、長江中游城市群、中原城市群等中西部主要城鎮聚集區，對我國東西部平衡發展、“一帶一路”、長江經濟帶等國家戰略相互銜接具有特殊的空間區位價值。

2. 生態價值十分突出

秦巴山區是我國的中央水庫、生態綠肺和重要的生物基因庫。區內發育有235條河流、建有55座大型水庫，總徑流量為1.532×1011m3，水質優良，是我國南水北調中線工程的水源涵養地和供給地。區內分布有1處世界自然遺產、1個世界地質公園、40個國家自然保護區、61個國家森林公園、12個國家地質公園、11個國家濕地公園、7個國家級風景名勝區和5個國家水利風景區，森林面積占全國森林總面積的10 %，是重要的森林碳匯和氧吧。區內動植物種類達6 000多種，分布有大熊貓、朱鹮、金絲猴、羚牛等120余種國家級保護動物和珍稀植物，在世界物種基因保護方面占據顯著地位。

3. 文化資源十分豐厚

秦巴山脈是中華文明的搖籃，更是華夏文明精髓的祖庭殿堂。區內分布2處世界文化遺產，發現的距今204萬年前的重慶巫山猿人化石是迄今發現的中國最早的猿人遺跡，鄖縣、龍崗、藍田、洛南、大荔等約17處人類遺址在年代上有很好的延續性。此外，區內分布有華胥、伏羲、女媧、神農、大地灣、半坡等20多處中華民族祖先的遺址、遺跡，孕育了周邊地區眾多聞名于世的歷史古城和人類聚居地，形成了中華文明的源脈地區。秦巴山脈是我國“生道、融佛”之地［2］，區內擁有白馬寺、草堂寺、樓觀臺、終南山、武當山、華山等佛教和道教圣地，也是漢文化、三國文化、楚文化、秦文化、巴蜀文化、藏文化、紅色文化等多元文化的交匯融合區。總之，秦巴山脈地區對提升國家文化軟實力、實現中華文明偉大復興具有重要價值。

（三）存在問題

受行政管轄壁壘等因素影響，多年來秦巴山區發展滯后，“生態高地”與“經濟洼地”之間反差巨大，經濟社會發展與生態環境保護之間的矛盾日益凸顯。

一方面，貧困人口數量巨大，脫貧攻堅任務繁重。秦巴山區是全國11個集中連片特困區中，所處地理位置最為居中、涉及的省份最多、國土面積最大、貧困人口最多的區域。2015年年末，秦巴山區共有貧困人口712萬人，占全國貧困人口的12.8 %；貧困發生率為11.6 %，為全國平均水平的2.04倍；有國家級貧困縣67個，占全國總數的11.3 %［3］。其中，“十三五”期間，僅陜南地區仍需異地搬遷31.14萬戶，約108萬人，占全國預搬遷人口的10.8 %。秦巴山區貧困規模大，貧困程度深，減貧成本高，脫貧難度大。

另一方面，生態環境相對敏感，環境污染風險加劇。秦巴山區約有2/3的國土屬于生態主體功能區中的限制開發區和禁止開發區［4］。作為國家的生態綠肺和中央水庫，擁有眾多水源保護區、水源涵養區、生物多樣性保護區、自然保護區、原始林區、水土保持區等生態敏感區，生態保護成本高。目前山區內水污染、工業污染、城鎮垃圾污染等風險日益加劇，水體富營養化、開礦挖沙及水土流失等問題十分嚴峻。區內現有尾礦庫1 100余座，其中700余座位于水源區，每年都有潰壩事件發生，水土流失面積占區域總面積的23 %。

三、秦巴山脈綠色循環發展思路與目標

（一）發展思路

圍繞“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，以生態文明建設為根本，強調“生態保護為本”的研究立意，針對地區脫貧與社會經濟發展問題，探索“綠水青山就是金山銀山”的生態型發展路徑，確保秦巴山脈“凈水清風”，釋放生態生產力，通過綠色循環發展扶持民生建設。

（二）發展目標

1. 總體目標

圍繞國家到2020年全面建成小康社會以及建設美麗中國的總體要求，以實現秦巴山脈生態環境保護與地區社會扶貧雙贏為發展目標。

（1）生態環境保護目標

切實保護秦巴山脈地區水資源、生物資源和農林資源，解決地區突出的水土流失、挖沙開礦等嚴重危害生態安全的問題，解決當前同流域水資源治理的不同步、不協同問題，生態紅線以內的居民點全部遷出，確保秦巴山脈的社會經濟發展在生態可承載范圍內，通過建設國家中央公園等平臺，切實強化秦巴山脈對我國生態文明建設中所承擔的自然恢復功能。

（2）社會扶貧發展目標

大力發展山區教育，結合秦巴山脈內外的區域協同發展，使秦巴山脈實現700余萬山區貧困人口全面脫貧。從交通網絡搭建、產業協同發展等領域促進秦巴山脈內外的協同聯動發展。通過綠色農林畜藥業的技術創新和地區文化價值的挖掘展示，構建秦巴山區的綠色產業體系。

2. 階段目標

（1）近期目標（到2020年）

秦巴山脈地區實現全面小康，建立區域生態補償機制，文化旅游業和綠色農林畜藥業逐步成長為地區支撐產業。西安—武漢、重慶—西安、重慶—蘭州、西安—成都高速鐵路建成，打通蘭州—成都高速公路，形成環秦巴城市群地區完善的骨干路網體系。城鄉空間體系得到基本整理。

（2）中期目標（到2030年）

秦巴山脈地區生態經濟效應顯現，生態紅線內的居民點全部遷出，人口城鎮化率維持在55 %左右。地區突出生態問題得到改良修復，建立秦巴國家中央公園體系，生態空間安全格局基本形成。腹地內部國省道一級斷頭路全部打通，環秦巴地區形成通用航空網絡。地區信息互聯網絡體系基本建成。

（3）遠期目標（到2050年）

秦巴山脈地區的綠色產業體系全面建成，生態效益全面顯現。秦巴山脈核心區和外圍區功能錯位、協調互補的發展格局基本形成。核心區生態脆弱區和生態敏感區生態修復全面完成。國家生態文明示范區效應得到全面體現，成為全國廣大山區的綠色循環發展示范高地。

（三）理論路徑

秦巴山脈綠色循環發展的理論路徑重點體現在以下三方面。

1）構建跨行政地域的循環網絡拓展模式。一是構建循環經濟示范區的發展載體；二是構建“資源—產品—再生資源”的反饋流程；三是構建區域工業循環系統、區域農業循環系統、區域社會循環系統。

2）構建跨城鄉范域的循環空間運轉模式。一是尋求城市循環經濟模式、城鎮循環經濟模式、鄉村循環經濟模式之間的耦合關系；二是構建城鄉一體循環經濟點軸模式；三是形成城鄉一體循環經濟網絡模式。

3）構建跨產業領域的循環經濟發展模式。一是基于生態效益的縱向閉合循環經濟產業鏈發展；二是構建集群區域的區域整合產業鏈系統。

四、秦巴山脈綠色循環發展戰略重點

（一）生態文明戰略

1. 戰略思路

充分發揮秦巴山脈的生態資源，利用現代產業技術與現代網絡信息技術融合發展模式（互聯網+），以生態文明建設為根本，以生態經濟發展為支撐，協同推進秦巴山脈中央生態主體功能區建設。

2. 戰略目標

通過秦巴山脈中央生態主體功能區的打造，進一步保障南水北調中線、長江、黃河和淮河的水質安全，保護地區生態安全格局和生物多樣性，促進地區生態經濟發展，使之成為全國生態文明建設的示范高地。

3. 戰略重點

（1）構筑秦巴保護地體系，建設國家中央公園

基于秦巴山脈突出的生態戰略地位以及巨大的國際感召潛力，建議對接國際標準，啟動最高級別的生態保護力度，構筑秦巴保護地體系。秦巴保護地體系是基于生態紅線劃定基礎，通過中央和省市協同，由五省一市共同構建的最嚴格的生態保護體系，加強生態資源保護和生態環境修復。借鑒世界自然保護聯盟的保護地體系劃定標準，秦巴保護地體系可分為三個層級：第一層級為國家層級，通過整合國家級風景區、自然保護區、森林公園、地質公園等，建立不同類型的秦巴山脈國家公園；第二層級為區域層級，包括省級自然保護區、森林公園、地質公園、濕地公園等；第三層級包括市級與縣級自然保護區、森林公園、濕地公園等。加快制定不同保護級別的相應限制內容和保護措施，并在五省一市內聯合執行發布，切實有效保護地區重要生態資源。

重點構建以景區為支撐的國家中央公園體系。依托既有文化旅游資源，構建由多個景區組成的國家中央公園體系。優先選擇世界遺產、世界級地質公園、國家自然保護區、國家風景名勝區等資源基礎好、文化感召力強的既有景區，形成以神農架景區、華山景區、終南山景區、太白山景區、武當山景區、光霧山景區、伏牛山景區、小三峽景區、麥積山景區、白馬王朗景區、白水江景區、劍門蜀道景區、佛坪景區、寶天曼景區、古隆中景區等15個景區為主的國家中央公園體系。以“保護為先、重點培育、片區聯動、分類引導”為建設思路，分自然型、文化型和文化景觀型三種類型進行發展引導，創立秦巴國家中央公園品牌，提升秦巴山脈國際知名度。

構建史前遺跡、宗教文化、地域民俗、自然景觀、生物資源五大主題旅游線路。重點推進五大重點項目建設，分別為秦嶺博物館、秦巴國際論壇、環秦巴自行車賽、秦巴自駕游營地、秦巴旅游環線。

（2）促進流域聯動，建立秦巴水資源協同監測體系

打破五省一市的行政管轄界限，重點進行跨行政區劃的水資源監測體制建設。由行政切割管理向流域整體管理轉變，對丹江口水庫及主要干支流等重點水域進行水質實時監控和預警，切實保障南水北調中線水源保護區的水質安全。

整合水利環境監測站點，合理布設丹江口水庫上游漢江干流監測斷面，對斷面鄰近性、重復性等因素進行綜合優化篩選，最終確定在空間上具有代表性、可操作性、歷史延續性的監測斷面布局。推進水質自動監測站建設，在現有49個監測斷面、2個自動監測站的基礎上，在庫內重點控制斷面、主要入庫支流漢江、污染問題嚴重的支流的入庫處、其他存在較大污染隱患的支流等合理設置自動監測站，有效彌補監測項目及頻次的不足。建立跨區域水質管理機構，提高水質監測的實時性、準確性。

（3）引導產業轉型，加快生態經濟扶植力度

秦巴山區內分布有一定數量的傳統資源開發型企業，建議采取積極的綠色生產轉型引導政策，鼓勵工礦企業開展綠色節能環保工藝升級，制定污染類工業淘汰機制和生態敏感區域的礦山關停方案和轉移方案。

堅持保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，積極鼓勵發展文化旅游產業、健康產業、科技研發產業等生態經濟產業，構建綠色產業體系。建議中央和省市層面加強對綠色農林生產的補貼體制和促進秦巴地區創新創業的扶持政策，積極推行大眾創業、萬眾創新，引導返鄉人員、農村有識之士，因地制宜圍繞休閑農林產業、農林產品深加工、鄉村旅游、農村服務業等創業。結合農業合作社改革、互聯網+，鼓勵農戶開展精細化綠色農林產品加工產業，打造“秦巴綠色食品”地理標志，讓農林綠色精品走出秦巴，帶動農民增收，實現脫貧致富、綠色崛起。在現有循環產業發展基礎上，推動新理念指導下的綠色循環產業示范園區建設，實現循環經濟的創新發展。

（4）疏解人口密度，構建綠色城鄉空間格局

秦巴山區是國家主體功能區劃定的生態多樣性功能區中涉及人口最多的區域，較高的人口密度分布導致人地矛盾更為突出。疏解人口密度，通過人口遷出戰略的實施，保障合理的生態承載力，是化解人地矛盾、規避生態保護與建設開發之間矛盾的根本路徑。建議用5～10年時間，通過戶籍制度改革在外圍周邊大中城市落戶非常住的2 000萬人口，通過搬遷等策略引導常住人口外遷300萬～500萬人，力爭人口規?？刂圃?0人/km2左右的合理生態承載范圍之內。同時劃定人口疏散區和人口限制區，采取生態補償、移民搬遷、城鎮化等方式調控人口，開展合理的空間轉移和區外遷出。

按照國家中央生態主體功能區的規劃和布局要求，統籌區域內城、鎮、鄉、村的規劃與建設，嚴格控制開發建設空間、規模和標準，嚴格控制污染物的排放。加快秦巴山區內低碳城市和“多規合一”試點建設，切實保護生態敏感保護區和農業生產用地。結合秦巴山區的地形特點，加快推進城鎮村的綠色化和特色化發展，打造山區特色突出的城鎮鄉村景觀風貌和空間格局。加快山區城鎮鄉村的綠色能源替換，推進生物質能、太陽能等綠色能源在秦巴山區的推廣。

（5）創新保障體系，推進生態市場化補償機制

建立秦巴山區生態考核評價機制，統籌兼顧優化開發、限制開發和禁止開發等不同區域，實行有差別的績效考核政策和指標體系，統籌兼顧經濟發展政策環境與生態優化政策環境，對綠色發展、循環發展、低碳發展等相關政策的制定和落實情況進行重點考核。

突破當前單一財政轉移支付的生態補償機制，率先在秦巴山區推行生態資源有償使用機制，加強生態資源輸出區和供給區之間點對點的產業扶植、技術支持、人才支援等多樣化補償體系。在國家生態補償機制的基礎上，建議制定丹江口水庫及上游地區生態補償政策法規和規范標準。進一步明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、資金來源、補償標準等。完善生態補償資金分配使用考核辦法，實現國家重點生態功能區轉移支付資金的合理分配。構建秦巴山區碳排放權交易市場平臺，加快資源環境稅費改革、分水質水價制度（優水優價）、推行分水質補償制度（劣水少補）等相關市場化策略。

（二）區域協調戰略

在“一帶一路”背景下，以成渝-關中-中原-武漢四大城市群為支點的中部“井”字地區，將成為未來我國實現西向開放和海陸統籌的關鍵所在，而該區域恰環繞在秦巴山脈周邊。因此，無論從宏觀戰略的導向趨勢亦或是自身腹地的外溢訴求來看，環秦巴城市群地區的協同發展都將成為必然。環秦巴城市群地區又是解決秦巴山脈生態保護和扶貧攻堅之間矛盾的外部依托?；谝陨戏治?，重點對秦巴山脈周邊以及腹地城市之間的區域協調發展進行研究。

1. 戰略思路

秦巴山脈的保護與發展需依托外部環秦巴城市地區開展，以實現人口輸出和經濟發展。明晰秦巴山脈核心區與外圍區的分工定位，以綠心生態保護為根本，通過促進外圍環秦巴城市地區的區域協同發展，加大內部山區的生態保護力度，加快內部山區的扶貧攻堅。轉變當前單一的山區洼地向外圍高地輸出生態資源的不均等關系，改善山區與外圍的交通聯系，形成區域良性聯動的協調發展格局。

2. 戰略目標

構建秦巴山脈內外要素流通的協調發展格局，實現環秦巴城市群地區對內部山區的帶動扶持，打通外部城市與內部山區的道路及基礎設施聯系，外部城市地區環境友好類功能逐步向山區內部滲透，形成綠心空間特色模式。

將秦巴山脈核心區打造成為我國生態安全要地和中央生態主體功能示范區；將環秦巴城市群地區打造成為連接“一帶一路”的轉換平臺和支撐我國東西雙向開放的中部砥柱；將泛秦巴山脈地區（核心區+外圍區）打造成為全國范圍內以生態生產力為動力、以區域協作實現共贏發展的生態文明示范區。

3. 協調路徑

（1）分步協調

首先，構建成渝-關中核心支撐區，并通過與烏魯木齊（陸上絲綢之路）和昆明（海上絲綢之路）相接，成為“一帶一路”的轉換平臺，更是我國西向開放的前沿樞紐核心地區。其次，加強武漢-鄭州協同發展，形成成渝-關中和武漢-鄭州的“雙縱”格局。最后，強化成渝-關中城市聚集地區和武漢-鄭州城市聚集地區間的橫向聯系，實現環秦巴城市群地區的協同發展，落實國家空間發展戰略。

（2）分層協調

一方面，重點協調內部生態敏感區與外部城市地區關系。重點處理好保護與發展、前沿與腹地、疏解與承接三對關系。通過外圍拓展區疏解核心區的生態壓力、實現核心區的生態保護；通過核心區的生態涵養，為外圍區提供生態保障和休閑后花園。拓展區作為中西部地區的經濟重心，承擔國家層面重要的經濟功能；核心區作為我國重要的生態屏障，承擔國家層面重要的生態功能。外圍區是綠心核心區人口疏解、產業外遷的主要承載地。另一方面，開展內部關系協調。除沿漢江區域可適度開發外，其余區域以限制開發和禁止開發功能為主。在生態修復、流域治理、旅游開發等方面開展合作，協同打造空清、水凈、山綠、天藍的秦巴生態核心區。

4. 戰略重點

（1）建立生態保護協同機制

打破行政壁壘限制，聯合五省一市共同開展生態保護建設。整合各省市水質監測網點，構建區域聯動的水質監測網點體系，并配套相應的水污染聯合預警方案。嚴格執行秦巴生態保護地相關生態保護和限制開發要求，對秦巴山區的重要生態敏感區和保護地形成區域共識，形成五省一市統一的生態保護管理機制。形成嘉陵江流域、漢江流域等流域沿線生態保護機制，確保上下游之間的生態保護協調。打破行政界線，共同保護天然林區、水源地、自然保護區等生態敏感區，鼓勵跨區域構建生態保護治理區，建立秦巴山脈國家中央公園。

（2）協調內外產業職能

根據環秦巴城市群地區內外發展基礎，合理分工內外產業職能，加強周邊城市與秦巴腹地的功能流通，轉變單向生態資源輸出為多向功能協作。引導秦巴腹地城鎮資源消耗型企業、污染風險較大企業逐步向外圍工業園區遷移，并實現綠色循環轉型。加強軍民融合，強化外圍城市科技研發與互聯網在內外區域產業結構優化中的重要作用。加大秦巴外圍城市電子信息、生物產業、教育培訓等職能的協同發展與轉移擴散。進行秦巴山脈農林產業統一品牌的建立，推動綠色農林產業發展，推進旅游休閑產業發展和生態城市建設。

（3）對接基礎設施建設

強化環秦巴城市群地區互聯互通的現代交通、通信、旅游服務基礎設施體系。在交通建設方面，注重快速交通（包括高速鐵路、高速公路、通用航空）干線體系的完善與文化旅游慢行系統的搭建，形成國家干線體系統領下的秦巴內部交通網絡。加快秦巴外部大環線建設，構建各中心城市及主要功能單元間的快速交通體系。推進公共服務和大數據中心設施建設，促進文化旅游業的發展。同時，引導區內適齡勞動人口融入基礎設施建設的施工、運營、養護和管理隊伍之中，以就業促進脫貧并逐步實現致富。

（4）建立內外協同的城鄉空間體系

秦巴山脈腹地以生態主體功能區建設為主，在現狀基礎上完善必要的交通干線及其網絡體系，以及大分散、小集中的散點狀城鄉控制發展地區，對現狀城鄉空間體系進行整理；秦巴山區外圍構成大中城市與綠色生態地區相間隔的串珠環狀城鎮空間帶，外環與綠心共同構成以生態文明建設為引領的新型城鎮化城鄉空間結構體系。加強周邊大城市對秦巴腹地人口疏散遷出的承接能力，加強外圍區域中心城市對腹地的帶動作用。通過特殊的空間與產業結構體系建設，不僅形成帶動中西部地區崛起發展的核心地區，同時可以展開具有國土安全意義的“新三線建設”。

（5）共建內外協同的文化旅游體系

以華山、武當山、太白山、終南山、神農架、光霧山等特色自然與文化旅游資源為核心，結合國家中央公園建設，帶動秦巴山脈及外圍城市地區的文化旅游發展。鼓勵跨區域文化遺產、自然遺產的聯合申報工作，鼓勵三國文化區、嘉陵江流域的跨區域聯合保護開發。依托環秦巴外圍環線，構建環秦巴旅游圈，建設秦嶺博物館和秦巴論壇，聯合五省一市舉辦秦巴大型賽事。建設漢中、十堰、達州三個秦巴內部旅游服務中心，構建中部秦巴生態旅游、南部成渝旅游、西部陜甘川旅游、東部豫鄂旅游四大旅游板塊，形成鄂豫宗教與生態文化旅游帶、陜川三國蜀漢文化旅游帶、甘川歷史文化生態旅游帶、豫陜甘漢江流域生態旅游帶、陜鄂歷史生態文化旅游帶五條旅游聯動帶。

（三）特色扶貧戰略

1. 戰略思路

圍繞中央扶貧工作會議精神，以綠色循環發展謀求地區脫貧發展的可行路徑，重點從產業扶貧、教育扶貧、搬遷扶貧、補償扶貧四個方面切入，構建秦巴山脈地區貧困人口的生態化脫貧道路，為全國其他生態敏感的集中連片區社會扶貧發展提供經驗借鑒。

2. 戰略目標

到2020年，實現秦巴山脈地區全部712萬貧困人口的脫貧任務，切實提高山區貧困人口的生活條件與居住水平。

3. 戰略重點

（1）通過發展綠色產業帶動地區貧困人口就業

秦巴山脈地區由于受到基礎設施及生態保護限制，多年來產業發展滯后，致使地區產業發展落后、地區就業容量不足，導致貧困問題突出。因此，發展與地區生態環境相融合的綠色循環產業體系，成為解決地區貧困問題的最主要途徑。秦巴山脈的綠色產業體系，應重點發展綠色農林畜藥業，大力培育文化旅游產業，積極扶持教育、科研、總部經濟、電子商務等第三產業，對于既有的工礦產業全面開展傳統工礦業綠色轉型。同時結合山區既有的軍工產業基礎，積極開展軍民融合發展。依托互聯網+，積極拓展農村淘寶，引導農產品獲取更多市場銷售渠道，切實壯大綠色產業基礎。

對深山地區以農業為主要收入來源的人群，重點突出互聯網+在農業領域的應用，為交通閉塞區的農民提供更多的農產品銷售空間，實現農民增收；對城鎮發展區以務工就業為主要收入來源的人群，重點突出對城市及小城鎮第三產業的培育，并通過開展工礦區綠色生產工藝改革，實現地區經濟的可持續增長，為地區人口提供更多就業空間，保障穩定就業；對具備文化旅游發展潛力的地區，應積極引導當地農民發展文化旅游產業，實現農民致富。

（2）通過優化教育體系解決山區根本貧困問題

教育是解決地區貧困問題的根本途徑，秦巴山脈地區人口眾多，應先“扶智”后“扶貧”。結合國際經驗應大力發展職業教育，促進基礎教育資源均等化，同時適度引入高等教育機構，逐步賦值教育科研集群效應。借鑒瑞士和韓國經驗，建議重點推進山區職業教育體系和基礎教育資源輪替體系兩大策略。

山區職業教育制度：結合腹地大中企業，試行“學徒制”職業教育模式。鼓勵腹地大中企業與山區職業教育機構聯合開展職業教育。開展山區初高中教育、職業教育雙規并行試點。山區內初高中教育課程設置中加入職業教育相關課程，比例逐步提升至40 %。結合山區適宜業態開展職業教育，如裝備制造、醫藥制造、農產品加工、現代農業、農村金融等。

基礎教育資源輪替制度：一是退休教師支援山區教育計劃。鼓勵秦巴山脈周邊大中城市退休教師支持山區教育，在山區任教任崗；二是城鄉教師輪崗計劃。鼓勵秦巴山脈腹地中小城市實行城鄉教師3年輪崗制度，將山區劃入腹地城鎮學區范圍內，實行一個學區內定期輪崗制度。

（3）通過移民搬遷與區內外聯動協同解決貧困問題

結合秦巴山地生態保護地體系的管制，劃定山區需搬遷的生態敏感區，對區內貧困人口進行搬遷，分區內、區外兩類，引導貧困人口解決居住問題，安置就業渠道。按照秦巴山脈區域內漢江河谷、丹江河谷、徽成盆地、巴山南麓等人口穩定區和人口集聚區的城鎮承載力，以及世界同類地區城鎮化發展的經驗，秦巴山脈區域常住人口降至3 000多萬人，區外搬遷300萬～500萬人，逐步降低山區人口密度，保障核心區人口密度維持在90人/km2以內?；诖耍e極開展秦巴山脈地區的城鄉居民點體系重構整理，形成基于生態承載力的合理城鄉布局體系。

（4）通過生態補償機制解決部分生態敏感區人口貧困問題

建議進一步完善秦巴山區丹江口水庫上游地區、漢江水源涵養區、嘉陵江水源涵養區等生態敏感區的水資源補償機制，制定水源供給區與水源涵養區的對接扶貧機制。加快制定森林草地及農地保護區、水土涵養區、生物多樣性保護區等生態敏感區的生態資源補償機制，保障生態敏感區地區人口盡快脫貧。

五、秦巴山脈綠色循環發展的保障措施

（一）制定實施相關系列規劃

建議制定秦巴山脈綠色發展總體戰略規劃以及相應的產業規劃、設施規劃、交通規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等系列規劃，圍繞秦巴山脈綠色循環發展主線，對秦巴山脈范圍內各項發展內容進行深入研究和指導。建議各類專項規劃由國家相關部門審定，由五省一市政府聯合執行、協同實施。

（二）建立健全區域協調機制

建議成立秦巴山脈國家生態主體功能區建設和扶貧開發工作綜合協調領導小組，會同相關部門和相關省市，推進秦巴山脈地區的協調發展，強化頂層設計和系統布局。制定五省一市統一的綠色考評體系、生態預警方案、旅游服務網絡建設等協同方案。

建議成立秦巴國家中央公園管理中心，配套建設秦巴國家中央公園大數據中心，由國家部委直接管轄，成員由五省一市相關部門人員組成。

建議整合區內資源，鼓勵跨行政區界聯合申報世界自然遺產、世界文化遺產，提高區域整體的世界知名度。

建議以“秦巴論壇”為區域協同發展推進平臺，按照“聯合主辦、輪流承辦”的方式，每兩年舉辦一次，每屆由五省一市共同承辦。邀請國內外智庫機構、專家學者和著名企業參加，加強秦巴山脈地區綠色循環發展研究和綜合推廣。

建議盡快形成“秦巴公約”，就五省一市生態保護、基礎設施共建、產業聯動等問題，達成跨區域共識，推動環秦巴城市群地區切實進入協同建設的實際推進階段。

（三）加大各級政策扶持力度

建議在國家層面，重點加強生態資源補償機制的政策傾斜和綠色農林畜藥業的政策扶持傾斜。由國家發展和改革委員會牽頭，會同相關部門制定優水優價制度和分水質補償制度，由五省一市聯合執行。

建議在五省一市層面，重點強化財政、稅收、轉移支付、扶貧開發等方面對秦巴山脈地區的支持力度。協同陜、川、渝、甘、鄂、豫五省一市，設置秦巴山脈地區綠色生態產業扶植發展基金。

致謝

感謝徐匡迪、周濟、張壽榮、金涌、殷瑞鈺、辛國斌等“秦巴山脈綠色循環發展戰略研究”項目顧問組各位院士專家的指導，感謝項目組內部吳良鏞、李佩成、傅志寰、李德仁、羅平亞、邱定蕃、薛群基、謝和平、孟偉、彭蘇萍、劉炯天、王振海等課題組院士及專家的參與，感謝參與項目的其他所有專家、學者的辛勤工作！

［1］ 中國省市經濟發展年鑒編委會. 2014中國省市經濟發展年鑒［M］. 北京: 中國財政經濟出版社, 2015. China Provinces and Cities Econom ic Development Yearbook Editorial Comm ittee. China p rovinces and cities econom ic Development Yearbook-2014 ［M］. Beijing: China Financial & Economic Publishing House, 2015.

［2］ 謝偉. 大秦嶺——中國國家中央公園［M］. 陜西：陜西旅游出版社, 2012. Xie W. The great Qinling Mountains——China national central park ［M］. Shaanxi: Shaanxi Tourism Press, 2012.

［3］ 游俊, 冷志明, 丁建軍. 中國連片特困區發展報告(2014—2015) ［M］. 北京:社會科學文獻出版社，2015. You J, Leng Z M, Ding J J. The development report of China contiguous destitute areas (2014-2015) ［M］. Beijing: Social Sciences Academ ic Press (China), 2015.

［4］ 國家發展和改革委員會. 全國主體功能區規劃［M］. 北京:人民出版社, 2015. National Development and Reform Comm ission. The main functional area planning［M］. Beijing: People’s Publishing House, 2015.

The Green & Circular Development Strategy of the Qinba Mountain Area

Xu Delong1, Pan Yunhe1, Li Wei2, Liu Xu1, Xu Nanping3, Zhong Zhihua1, Hou Li’an4

(1. Chinese Academy of Engineering, Beijing 100088, China； 2.Development Research Center of the State Council, Beijing 100010, China； 3.M inistry of Science and Technology of the People’s Republic of China, Beijing 100862, China；4. Xi’an High-Tech Institute, Xi’an 710025)

In order to promote the green and circular development of the Qinba Mountain Area, the Chinese Academy of Engineering launched major consultation project in 2015, the Study on The Green & Circular Development Strategy of the Qinba Mountain Area. On the basis of analysis of the scope definition and the value cognition of the Qinba Mountain Area, this paper studies the path of innovative development of the Qinba Mountain Area, aim ing at the contradiction between protection and development. And then this paper puts forward three development strategies, including ecological civilization strategy, regional coordination strategy and antipoverty strategy, and gives out some suggestions, such as formulating the special planning, setting up the coordination mechanism and strengthening government support.

the Qinba Mountain Area； the green & circular development； development strategy； implementing measures

X32

A

2016-08-23；

2016-08-25

徐德龍，中國工程院，副院長，院士， 主要研究方向為材料科學與工程、循環經濟理論與技術；E-mail: dlxu@xauat.edu.cn

中國工程院重大咨詢項目“秦巴山脈綠色循環發展戰略研究”(2015-ZD-05)

本刊網址：www.enginsci.cn