農民合作社的發展現狀與挑戰——紀念《農民專業合作社法》頒布十周年

黃道新王真

農民合作社的發展現狀與挑戰——紀念《農民專業合作社法》頒布十周年

黃道新王真

《農民專業合作社法》的立法背景

深入了解《農民專業合作社法》的立法背景，對于精準把握其主旨精神和內容，具有極其重要的現實意義。

新中國成立伊始，我國掀起了轟轟烈烈的合作化運動，但始終未制定正式的合作社法。1950年，我國雖然組織起草了《中華人民共和國合作社法（草案）》，但隨后開展的“大躍進”和“人民公社化運動”將解放初期農民分得的自有土地變成了“集體”土地，這部草案也就胎死腹中，始終沒有頒布執行。

改革開放后，隨著家庭承包經營制度的全面推行，眾多分散的小農戶成為農業生產經營的基本單位，加之計劃經濟時代下統購統銷的農產品流通體制逐漸被打破，農戶同市場聯結的傳統鏈條斷裂，單個農戶只能單獨面對市場競爭，“買難”和“賣難”問題日益突出。加之，以計劃經濟體制和集體經濟體制為基礎的農技推廣體系也出現了與分散小農戶脫節的現象，農戶日益高漲的農技需求難以滿足。除此以外，在小規模農業生產條件下，農業生產成本高、生產效率低，千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場之間的矛盾日益突出。因此，組建農民合作社，幫助農民抵抗市場風險的呼聲日益高漲。隨后，農民合作經濟組織大量涌現。

然而，農民合作經濟組織在發展的過程中，遇到了一些問題。一方面，《農民專業合作社法》在出臺之前，沒有一部法律、行政法規對農民合作經濟組織的身份進行明確規定，導致農民合作經濟組織的登記混亂，經營活動受到限制。由于無法可依，部分農民合作社不得不登記為協會組織，并參照《社會團體登記管理條例》進行管理。這在農民合作經濟組織發展初期并未顯現出太大問題，但隨著農民合作經濟組織業務范圍的擴大，開展農產品加工成為大勢所趨，注冊登記為“行業協會”則在一定程度上影響了農民合作經濟組織的正常經營活動。這是因為，一方面，《社會團體登記管理條例》規定協會組織不得從事營利性經營活動，開展商業活動屬于不合法行為。為了正常開展商業活動，一些合作經濟組織只能按照企業或合伙企業注冊登記。但企業的目標是追求利潤最大化，而合作社的目標是為社員服務，兩者在組織目標上存在著本質區別；另一方面，由于缺乏相應的法律規范，不同合作經濟組織之間的組織管理方式差別較大，且內部管理人員對組織的發展模式及成員的權利、義務思考不清晰，作為合作社本質屬性的“入社自愿、退社自由”、民主管理、按交易額返還等原則難以真正實行，從而導致成員流動性較大，組織缺乏穩定性。這不僅難以突出農民合作社民主、平等的優勢，而且也難以保護作為弱勢群體的農民成員的合法權利和利益。

因此，社會各界紛紛呼吁合作社立法。在這種情況下，農民合作經濟組織法列入了第十屆全國人大常委會立法規劃，從2004年初法律起草工作啟動，歷經多次討論，《農民專業合作社法》于2006年10月31日正式頒布。從此，中國的農民合作社第一次以合法的身份正式登上歷史舞臺，標志著我國農民合作社進入了依法發展的新階段。

農民合作社的發展現狀

第一，農民合作社日益受到黨和政府的高度重視。《農民專業合作社法》正式實施以來，黨和國家領導人高度重視農民合作社的發展，制訂了一系列政策文件，將農民合作社的地位和作用提到前所未有的高度。2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，要“按照服務農民、進退自由、權利平等、管理民主的要求，扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織”；2010年中央一號文件提出“大力發展農民專業合作社，深入推進示范社建設行動，對服務能力強、民主管理好的合作社給予補助。各級政府扶持的貸款擔保公司要把農民專業合作社納入服務范圍，支持有條件的合作社興辦農村資金互助社。扶持農民專業合作社自辦農產品加工企業”；2013年中央一號文件進一步提出“農民合作社是帶動農戶進入市場的基本主體，是發展農村集體經濟的新型實體，是創新農村社會管理的有效載體”，要“大力支持發展多種形式的新型農民合作組織”；2016年中央一號文件提出，通過“積極培育家庭農場、專業大戶、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體”，發揮多種形式的農業適度規模經營的引領作用，夯實現代農業的基礎，并扶持農民發展休閑旅游業合作社、土地股份合作社等推進農村產業融合，促進農民增收。2016年是實施“十三五”規劃的開局之年，是全面深化改革的重要一年，國家在轉變發展理念加快農業現代化的進程中，對農民合作社給予較高厚望。

中國農民合作社發展數量

第二，農民合作社呈快速增長的態勢。《農民專業合作社法》頒布和實施以后，我國農民合作社第一次有了合法身份，隨后便進入了快速增長的發展階段。在過去的10年里，我國依法登記的農民專業合作社從無到有，不斷發展壯大。截至2015年12月底，全國在工商部門注冊登記的農民專業合作社已超過150萬家，實際入社農戶10090萬戶，約占農戶總數的42%；而2007年12月底，我國農民專業合作社只有2.64萬家，入社社員也只有35萬戶。短短8年里，農民專業合作社數量便增長了57倍。

第三，農民合作社覆蓋范圍不斷擴大。除數量快速增長外，我國農民合作社的覆蓋范圍也不斷擴大。在農民合作社發展初期，我國農民合作社主要集中在種植、養殖等專業領域，但隨著農村分工分業深化、農民分層分化加快，農民合作的愿望越來越強，合作內容、合作層次、合作領域的需求更加多樣，從而推動了農民合作形式朝著多元化方向發展，農機合作社、休閑旅游業合作社、土地股份合作社、社區股份合作社、金融合作社、聯合社等多種類型的農民合作社如雨后春筍般大量涌現。

第四，農民合作社對促進農民增收效果顯著。中國農民合作社是基于客觀經濟形勢的需要而自發形成，并在政府的推動下實現快速發展。無論是基于政府的角度還是農戶的角度，中國農民合作社設立和發展都是為了解決農民生產經營中遇到的各種問題，如減少市場的不確定性、實現規模經濟、改善市場競爭條件、提供技術培訓等，但解決這些問題的最終目標實際上是為了實現農民增收。實踐證明，各類農民合作社引導農戶標準化生產，不僅通過引進良種和先進技術降低了農民生產成本，而且通過延長產業鏈、品牌化經營提高了產品附加值，增加了農民收入。如伊藤順一等對南京市橫溪鎮西瓜合作社的社員和非社員的經濟收益進行了對比，發現合作社對小規模農戶增收效果顯著；王麗佳等利用蘋果合作社社員和非社員數據證明，加入合作社可節省980元的執行成本和運輸成本，并減少8.1小時的蘋果分級時間。

第五，合作社聯合社快速發展。為了適應激烈的市場競爭，提升合作社自我發展能力和服務社員的水平，各地采取有效措施，積極推動合作社聯合社的發展。據農業部初步統計，2011年底，我國各類農民專業合作社聯合社2140家；2013年，全國各類聯合社達到6000多家，涵蓋成員專業合作社8.4萬多家，帶動農戶超過560萬戶。2015年合作社聯合社繼續發展，逐漸出現跨地區、跨行業的聯合社。從各地的發展情況來看，聯合社在推廣新品種新技術、實現規模經濟、拓寬農產品銷售市場、滿足社員合作社對服務的多樣化需求、延長產業鏈、防止惡性競爭等方面發揮著積極作用。以湖南省隆平高科種糧合作社聯合社為例，該聯合社覆蓋7市18縣48個合作社成員，涉及入社社員18651戶，種糧面積30.7萬畝，輻射帶動面積近20萬畝。通過使用優良品種和新技術，開展統一耕種、統防統治，畝均增產近100公斤，每畝生產成本降低50多元。

農民合作社在發展中面臨的挑戰

第一，《農民專業合作社法》覆蓋范圍窄，難以適應實踐發展需要。《農民專業合作社法》是一部專門針對“農民專業合作社”的立法，而不是針對所有類型農民合作社的立法。隨著合作需求、合作內容、合作層次、合作領域的多元化發展，農民合作社不再單單集中在種植、養殖等“專業”合作領域，新涌現的社區股份合作社、土地股份合作社、聯合社等合作社類型不斷突破專業合作的界限，逐漸超出《農民專業合作社法》的調整范圍。這也是2015年兩會期間，全國人大農業與農村委員會委員張曉山等30位代表聯名提出修訂《農民專業合作社法》的重要原因。以聯合社為例，《農民專業合作社法》未涵蓋聯合社的相關內容，雖然不少地方制定了地方性法規，對聯合社的設立運行作出規范，但過于籠統，缺乏聯合社在設立條件、組織結構、成員制度、治理結構、盈余分配、扶持政策等方面的統一、權威的法律界定。

第二，大量農民合作社發展水平低、實力弱。雖然農民合作社在中國大地上遍地開花，但是大量的合作社的規模小、發展水平低、實力薄弱、盈利能力不高，發揮的作用也極為有限。以筆者在山東、江西、四川三省調查的109個合作社為例，這109家合作社平均注冊成員僅34人，只有11家合作社注冊成員超過100人，僅占總樣本的10%左右。在贛州某縣調查時，相鄰村莊成立了多家臍橙合作社，只有1家超過了200人，其他合作社的成員數大多在10人以下，結果出現了合作社之間的無序競爭。

第三，農民合作社運作不規范。從農民合作社的發展實踐來看，實力較強的合作社通常是由龍頭企業或專業大戶領辦。龍頭企業領辦農民合作社，資本占據主導地位，合作社本質上是企業的原料基地，企業與農戶之間只是單純的契約關系，龍頭企業控制著合作社的決策權和盈余分配權，農戶只不過是企業的原料供給方，兩者并未形成“收益共享、風險共擔”的利益共同體；專業大戶領辦合作社，通常由生產經營規模較大的大戶主導，為了降低交易成本，他們更愿意設立入社門檻，排斥小農戶加入合作社，合作社不再是弱勢農戶的聯合體。需要注意的是，即使在那些運行情況較好的合作社中，合作社核心成員剝奪普通社員決策權的現象也極為普遍。合作社的重大決策權往往掌握在少數核心社員手中，在民主決策無法保證的情況下，合作社盈余按交易量返還也成為空談，成員賬戶形同虛設甚至根本沒有建立，農戶利益被剝奪的現象時有發生。更何況那些為套取國家稅收優惠和財政扶持的“翻牌合作社”“假合作社”和“空殼合作社”？這不僅違背了合作社的基本原則，而且也阻礙了農民合作社的可持續發展。

供銷合作社在帶動農民合作社健康發展方面發揮了重要作用

第一，依托供銷合作社優勢，提高農民合作社發展實力。據中華全國供銷合作總社公布的數據，2015年末，供銷合作社系統組織興辦各類農民專業合作社147297個，比上年增長28.84%，入社農戶1405.8萬戶，社均成員95戶，遠遠高于全國社均成員66戶的平均水平，帶動輻射能力不斷增強。通過有機、綠色、無公害等認證的專業合作社達33634個。其中，通過有機認證的有3346個、通過綠色認證的9446個、通過無公害認證的20842個；擁有產品注冊商標的專業合作社14272個，占全部專業合作社的9.7%。供銷合作社利用其獨特的資源，在提高農民合作社發展實力方面發揮著應有的作用。這是因為農民組建合作經濟組織，主要是為了解決農業生產資料供給和農產品銷售問題，而供銷合作社在解決農民的“購銷”問題上具有其他組織無法替代的獨特優勢。其獨特優勢主要表現在兩個方面：一是覆蓋全國縣、鄉、村三級的現代流通網絡、農資經營網絡和農產品銷售網絡。供銷合作社領辦的合作社可以充分利用供銷合作社的網絡資源，不僅能買到質優價廉的農資，也能有效地解決農產品的銷售問題。二是關系資源。供銷合作社作為政府和農民聯系的紐帶，不但具有較強的經濟實力，而且發揮著類似政府部門的組織協調職能。通過與相關行政部門的協調，為合作社爭取更多的項目資源。實踐證明，供銷合作社在促進農民合作社快速發展、提高農民合作社發展實力中扮演著極為重要的角色。

第二，供銷合作社領辦農民合作社更易于合作社規范發展。從各地的實踐發展經驗來看，基層供銷合作社已成為引領農民合作社朝規模化、規范化發展的主力軍。供銷合作社領辦的農民合作社同其他主體領辦的合作社存在