搞好土地托管搭建為農服務新平臺——關于河南省南陽市供銷合作社開展土地托管的調查

邢思和常力田文冰

搞好土地托管搭建為農服務新平臺——關于河南省南陽市供銷合作社開展土地托管的調查

邢思和常力田文冰

近年來，河南省南陽市供銷合作社積極組織農業產業化龍頭企業、專業合作社、種養大戶、家庭農場等新型農業經營主體，引導組織參與土地托管，形成多方參與的大格局。

近來年，黨中央、國務院下發了一系列文件，對土地托管作了明確闡述。2014年中央一號文件明確提出，要推行合作式、訂單式、托管式等服務模式，支持為農戶提供代耕代收、統防統治、烘干儲藏等服務，促進農業生產經營模式創新。2015年，中共中央、國務院下發了《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發〔2015〕11號），對供銷合作社提出了開展大田托管，推動農業適度規模經營的要求。習近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調：解決好“誰來種地”問題，對我國農業農村發展和整個經濟社會發展影響深遠，要提高種地集約經營、規模經營、社會化服務水平，增加農民務農收入，鼓勵發展、大力扶持家庭農場、專業大戶、農民合作社、產業化龍頭企業等新型主體,不斷推進農業適度規模經營，加快農業現代化進程。

河南省南陽市供銷合作社按照南陽市委、市政府的指示，積極貫徹落實黨中央、國務院的文件精神，結合南陽農業大市、平原面積廣、農業人口多、外出務工人員逐年增多的實際，在借鑒外地先進經驗的基礎上，積極探索土地托管新路徑，搭建為農服務新平臺。南陽市社充分發揮自身優勢，積極組織農業產業化龍頭企業、專業合作社、種養大戶、家庭農場等新型農業經營主體，引導組織他們參與土地托管，形成多方參與的大格局。同時，著力加強土地托管服務主體自身組織建設、人才隊伍建設和物資裝備，不斷提升田間管理、農資配送、農機作業、產品營銷和技術培訓等專業化服務能力和水平，有效地解決農技推廣“最后一公里”等問題，使土地托管工作真正落到實處。目前，南陽市共發展土地托管組織4826個，包括涉農企業298個、專業合作社3095個、家庭農場1156個、其它282個，其中，供銷合作社領辦的托管組織150個。全市托管土地面積已達200多萬畝，供銷合作社參與托管的已達20余萬畝。

開展土地托管的工作思路

堅持“五項原則”。一是堅持農村土地承包關系不變、農民主體地位不變、農民收益主體不變的原則；二是堅持依法、自愿、有償的原則；三是堅持市場化運作，規范化管理，多方共贏的原則；四是堅持政府主導、供銷合作社主辦、社村聯建、共同發展的原則；五是堅持因地制宜、梯次推進的原則。

推行“五種模式”。一是龍頭企業帶動模式。以生產、流通和加工企業為依托，為土地托管工作提供物資、技術和農產品儲藏、加工、運輸、銷售方面的支持，形成生產、加工、銷售及品牌培育、基地建設一條龍式的發展模式。二是農民專業合作社帶動模式。以村民代表和基層供銷合作社為發起人，成立農民專業合作社，由農民專業合作社負責生產經營。在農民專業合作社內部，社員代表負責專業合作社內部管理、保障農作物安全等工作；基層供銷合作社負責生產資料購置、協調農機作業和服務保障工作。托管土地收益歸合作社社員所有。三是黨建帶社建“三位一體”模式。黨支部、村委會充分發揮村“兩委”在組織、協調、監督、保障方面的優勢，聯合基層供銷合作社，共同領辦糧食種植合作社和農機服務合作社，托管農戶土地，構建“基層供銷合作社+村級黨組織+合作經濟組織”的“三位一體”發展模式，實現互利多贏。四是股份合作模式。農民以土地作為股份加入合作社或龍頭企業等經營主體，參與合作經營，實行“村社合一”“村企合一”管理，實現農民持股分紅。五是村民主導模式。由村民、農機大戶、家庭農場、種植大戶等自發組織成方連片的土地，以協議的形式約定供銷合作社或其他經營主體進行某一環節或全程跟蹤服務。

實施“四項服務”內容。一是“半托”服務，即菜單式托管。一些季節性在外打工和家庭勞動力不足或缺少技術的農戶，按照自己的實際需要，自愿選擇服務項目，托管組織提供服務，服務結束后由農戶驗收作業質量，托管組織和農民結算服務費用。二是“全托”服務，也叫全程托管。主要是常年外出打工或無勞動能力的農戶，將土地委托給托管組織全權管理，托管組織實行從種到收全程服務。三是流轉承租型模式。多年外出打工或舉家外出多年的農戶，與托管組織達成協議，并簽訂土地流轉合同，明確雙方的權利和義務，農戶將土地經營權流轉到托管組織，由托管組織統一經營。四是合作托管式服務。農民用土地作股加入托管合作社，參與合作社經營，利益共享、風險共擔。

強化“五種管理”。一是強化合同管理，保護農民利益。凡是參加托管服務的農民，都要與土地托管組織簽訂合同，以保護自身的利益。鄉（鎮）司法所要無償公證，一旦發生土地托管合同官司，可以通過法院進行解決；村“兩委”要加強全程監管，在合同條款上把關，在簽訂過程中鑒簽，以防止農民的利益受到侵害。二是強化對托管組織的管理，保證規范運行。對托管組織進行綜合評價考核，托管組織一定要具備一定的條件，內部管理要非常規范。三是強化對托管組織的監控，防止意外風險。萬畝以上的托管組織由縣（區）直接監管，千畝以上的托管組織由鄉（鎮）直接監管，百畝以上的托管由村“兩委”監管，百畝以下的托管組織由村組監管，并明確各級監管責任，一旦所在層次托管組織出現問題，要追究相關的責任，防止意外風險的發生。四是嚴禁非法集資。嚴禁托管組織借土地托管之名進行非法集資或變相非法集資。五是堅持參加農業保險。“天有不測風云，人有旦夕禍福”，托管組織一定要參加農業保險，避免自然災害帶來巨大損失的情況出現，使農民的風險降到最低。

實現“五大目標”。一是到2020年土地托管服務規模要達到95%以上。二是訂單生產達到80%以上，切實降低農業生產風險。三是農產品質量穩定達標、農產品品牌不斷攀升。到2020年無公害農產品、綠色農產品、有機農產品分別達到100%、70%、30%。四是按照國家有關規定，農產品科技貢獻率到2020年達到80%以上。五是特色農業產業取得重大進展。

推進土地托管的主要舉措

搞好試點先行，在培育典型示范引領上下功夫。南陽市把社旗、唐河、方城作為試點縣，先行先試，充分發揮典型示范引領作用。目前，社旗、唐河、方城縣托管土地面積分別達到了62萬畝、61萬畝、30萬畝，托管組織增加到了767個、258個、91個。3個試點縣著力培育發展典型，探索經驗。社旗縣金葉合作社大膽引入市場機制，托管土地4200畝。在控制農產品市場風險的前提下，通過組建農機統配、農技指導、大田植保、后勤保障等專業服務隊途徑，實現了土地增產、農戶增收、大批農民安心外出打工、合作社和農戶的共贏；社旗盛康家庭農場托管土地5000畝。通過農資供應、農機服務等機制的建立，提升自身服務質量和水平，用優良的種子、放心的化肥、配套的農機、科學的管理，實現了畝產增收30%以上和農戶增收20%以上的“雙增”；方城縣發揮供銷合作社的引領作用，依托供銷合作社領辦的專業合作社，整合社會資源，組建種植專業合作社聯合社和農機專業合作社聯合社，先后整合70多家專業合作社，275臺（套）農機具，種植收益和農民受益分別提升20%和40%以上；唐河縣曹氏百川集團托管農戶土地1.2萬畝，并為周邊2萬多農民提供種植、收割及種植技術服務。他們開展了代存、代銷“糧食銀行”業務，解決了農戶曬糧難、存糧難、賣糧難問題，減少農戶自己曬糧、存量環節損耗、變質，保證了糧食存放安全。

發揮黨政的引領作用，在“三導”上下功夫。“三導”是指指導、引導、督導，指導靠規劃、引導靠政策、督導靠落實。南陽市委、市政府已經出臺了1個意見、3個辦法，使土地托管逐步走上規范化軌道。各縣（區）根據自身實際也都出臺了鼓勵扶持土地托管服務的意見、辦法。

發揮供銷合作社的引導作用，在參與上下功夫。供銷合作社是生產資料的供應者，供的是生產資料，銷的是農產品，要發揮引領作用，在參與上下功夫，不僅代表政府推動這項工作，而且積極參與到實際的工作中去。

發揮政府各職能部門的協同作用，在政策上、項目上、資金上支持下功夫。政府各有關職能部門充分發揮職能作用，大力支持土地托管，主動服務、主動作為，形成推動土地托管服務的合力。發改、財政部門加強對規模經營主體的支持和服務，增加對土地托管區域項目的農業基礎設施投入。水利、國土、規劃部門按照農田水利基本建設規劃，支持托管土地的綜合治理；對開展土地托管服務需要建設的服務中心、倉儲、曬場和機房等占地，按照相關法規，以設施農用地對待，并按規定程序辦理相關手續；對土地托管中涉及優質農產品基地建設、新品種引進選育、標準化種植、病蟲害安全防治示范與應用、設施栽培、節水灌溉、農產品冷藏保鮮等項目，由相關部門納入經濟社會發展計劃，給予重點支持。糧食部門按照國家糧食收購政策，堅持優質、優價原則，積極開展預約收購服務，滿足售糧需求。科技、氣象、稅務、金融和保險等部門在科技創新、氣象信息服務、稅費適當減免、融資擔保貸款和農業保險等方面給予積極扶持。

發揮目標管理的指引作用，在嚴格考評獎懲上下功夫。土地托管服務是惠農富農的一件大事、好事，南陽市政府加強對縣級層面的考核，每年進行評先評優，獎懲兌現。各縣（區）都把土地托管服務納入各自的目標管理，加強對托管組織層面的考核，主要內容包括托管規模、服務水平、科技投入、農業機械化程度、農產品品牌、農田水利管養以及群眾滿意度等方面內容。

發揮輿論的導向作用，在宣傳典型上下功夫。土地托管是一個新生事物，通過普法宣傳和典型示范的引導，讓農民看到土地托管的好處，消除誤解和疑惑，提高發展意識，實現觀念更新，打牢思想基礎。各縣（區）、鄉（鎮）政府明確專門機構負責此項工作，做好區域內的宣傳發動工作，為土地托管服務創造良好的環境。

取得的成效

土地托管通過規模化、專業化、機械化生產，能降低生產成本，提高生產效益和效率，實現“四個降低”和“八個提高”。

“四個降低”：一是農資成本降低。合作社能批量購買種子、化肥、農藥等生產資料，享受農資公司優惠價。二是農資用量降低。合作社通過精量播種，配方施肥，規范使用農藥，統一除草、防蟲、防病，農資用量大大降低。三是機械化成本降低。土地連片耕種收割，農機有效工作時間增加，油料成本降低了20%左右。四是水電設施投入降低。土地托管后，水泵、電線、龍帶統一調度，大大降低了這些物資的使用量，毀損物資也大大降低。

“八個提高”：一是機械化效率、效益提高。農機有效工作時間的增加，使農機收割效率比以前提高40%左右，農機戶效益增加30%以上。二是生產效益明顯提高。土地托管后，土地連片經營，生產資料購買力大，能享受到農資供應商較低的價格優惠，這樣節約大筆農資費用，降低了生產成本。三是規模化經營程度提高。合作社在服務范圍內，把一家一戶分散零星的土地，統一規劃，統一技術服務，解決了一家一戶辦不了、辦不好或辦起來不劃算的事，一定程度上實現了土地規模經營。四是科技興農水平提高。土地托管，實行統一經營，優質良種、精量播種、配方施肥、科學除草、科學防治病蟲害等農業科技落到實處了，較好地解決了多年來科技興農“上熱、中喊、下盼、落實難”的問題。五是勞動生產率提高。土地托管后，由托管員專業管理，糧食生產畝均勞動工日比托管前下降了一半，勞動生產率成倍提高。六是生產方式轉變提高。農機具從單一的小機型的旋耕到實行的深耕深松及多功能的大型機械的轉變；經營規模上從三五畝的家庭生產到成千上百畝規模化生產的轉變；管理模式上實現了由效益低下的粗放型管理向高產高效的集約型管理的飛躍。七是農民轉移就業的穩定性提高。合作社為外出務工農民“托管”土地后，使這些農民完全從土地中解放了出來，安心外出務工經商或就地轉移從事二三產業，增加了非農收入，也進一步促進了土地規模經營。八是管理水平明顯提高。管理模式的轉變，導致農業科技推廣應用的重視程度明顯提高，托管的土地實行推廣良種、高產創建、配方施肥、適時收割等，避免了劣質種子、農藥、化肥等帶來的損失，大大提高了精細化管理水平。從以下表格中可以看出土地托管后每畝為農戶節約多少錢。

土地托管服務費用與市場價格對比表

幾點建議

盡快開展對土地托管服務的評估定位。當前，河南省各地都在對土地托管進行探索，形成了很好的經驗。作為農業大省，應當及時總結并借鑒外省、市的成熟經驗，制定出土地托管實施意見或辦法，在全省推廣。

提高對土地托管的重視程度。由于土地托管保糧食生產、保農民增收的“雙保”作用，更適宜在糧食主產區推廣。我省人多地少，保糧穩糧責任重大，增收致富任務艱巨，各級政府特別是糧食主產縣、鄉（鎮）政府應站在保障國家糧食安全、切實維護農民利益的高度，提高對土地托管工作的關注程度和精力投入，進一步加強對土地托管的服務和指導，建立托管信息平臺，及時解決土地托管中的矛盾糾紛，逐步將其納入規范化管理軌道，促進其健康快速發展。

加大對土地托管的扶持力度。建議對土地托管合作社實行重點傾斜，鼓勵土地托管大面積推廣。一方面，加強項目扶持。結合高標準糧田“百千萬”建設工程，涉農項目要優先在土地托管地塊實施，農機具購置補貼向土地托管合作社傾斜，支持土地托管主體承擔涉農項目、開展農技推廣服務。另一方面，加強金融支持。以縣為單位設立融資專項補貼資金，適當補貼土地托管合作社貸款和擔保費用；協調金融保險機構與土地托管合作社做好對接，創新服務產品和服務方式，解決其貸款難、保費賠付難等問題。

建立政府公共平臺。鼓勵工商界參與土地托管，吸引投資者發展股份制農業合作，走出一條大龍頭帶動大基地，大基地帶動大發展的農業化路子，農村經濟發展和農民增收步伐。

加強對土地托管的宣傳培訓。建議各級政府加強土地托管工作的意義、效果的宣傳推介，培育典型，發揮示范帶動作用，營造共同支持其發展的良好氛圍。同時，加強對土地托管合作社的技術培訓，農技服務部門定期向土地托管合作社宣傳、推廣新技術，“陽光工程”“雨露計劃”等應優先將土地托管合作社納入培訓范圍，進一步強化科技和人才支撐，增強其發展的內生動力。

(作者單位：河南省南陽市供銷合作社)