涉法涉訴信訪案件的特點、規律及成因研究

陳琦　韓秋艷

摘 要 利益多元化導致社會矛盾多發，大量社會矛盾涌向司法領域。司法部門如何有效疏導、化解涉法涉訴信訪案件，尚無成功經驗。本文擬結合筆者從事涉法涉訴信訪工作的經歷，對相關案件特點、規律、成因及對策加以分析，希望能為社會矛盾深層次化解提供些許參照。

關鍵詞 涉法涉訴信訪 原因 案件

作者簡介：陳琦，青島市城陽區人民檢察院黨組成員副檢察長；韓秋艷，青島市城陽區人民檢察院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.180

涉法涉訴信訪案件是社會矛盾在司法領域的極端表現。當前，涉法涉訴信訪案件日益呈現出群體性、突發性、長期性等特點，案件涉及的矛盾跨部門、跨區域、跨行業成為常態。本文擬將結合實踐，通過對當前涉法涉訴信訪案件特點、規律及成因的分析，來對相應的對策做一探討。

一、當前涉法涉訴信訪案件的特點分析

（一）群體性

隨著我國社會工業化、城鎮化和市場化進程的加快，土地征遷、舊城改造等涉及多數人切身利益的重大事項日益增多，大量群體性利益糾紛涌向法院。如拆遷糾紛。當前，因拆遷而引發的群體性涉法涉訴信訪案件占了當前信訪案件中群體性案件的較大比重。此類信訪具有人數多、信訪人情緒不易控制、訴求不統一等特點。

（二）突發性

近期，具有突發性的涉法涉訴信訪案件主要體現在外來務工人員討薪事件上。隨著勞動部門的引導及外來務工人員法律意識的提高，勞務合同的強制簽訂，目前，類似糾紛主要通過訴訟解決。然而，在實踐中卻出現了諸多贏了官司卻拿不到錢的尷尬現象，加之執行效率的低下，促使信訪不信法的思想在外來務工人員頭腦中占了上風。此類信訪案件多發生在春節及農忙時節。

（三）專業性

在涉法涉訴信訪案件中，信訪人員信訪行為的專業性日益提高。從事信訪工作的人都知道有一個詞叫“纏訪”，主要是指訴求沒有法律依據，或其反映的問題已給予處理，但其仍然不服，采取有違常理的偏激行為、甚至是國家明令禁止的不法行為，以反復糾纏的手段表達訴求的非正常上訪行為。在以往的信訪案件中，這種無理纏訪的現象較多。但目前，隨著國家對信訪行為的引導及律師等專業人員的介入，專業性的信訪所占比例逐年上升。

（四）長期性

長期信訪的涉法涉訴信訪案件主要有兩類。一類具有長期性的信訪案件是涉及法院對生效裁判的執行問題。執行難，是近幾年來法院系統最為突出的一個問題。還有一類長期無法結案的信訪案件是公安機關對刑事案件立案后，由于客觀原因，證據不足無法結案而導致的信訪案件。如公安機關立案的部分刑事案件，案件受害人受到了侵害，但由于各種原因，無法獲取足夠的證據證實嫌疑人實施了該行為，或長時間無法破案，找不到嫌疑人。在這種情況下，常會導致被害人長期信訪。

二、當前涉法涉訴信訪案件的成因分析

（一）主觀方面

1.責任心不強及制度執行不嚴。在責任心不強的工作人員的意識里，一個案子就是一個案子，看不到案子背后所蘊含的社會矛盾。在這種執法者眼里，一個個案件僅僅是一個個冰冷冷的卷宗，看不到卷宗背后有妻離子散、家破人亡，有夫妻成仇、兄弟反目。有了制度不去執行，不去嚴格執行，導致相關信訪也就不足為奇了。

2.主管部門的鴕鳥政策。當前，主管部門對信訪工作的考核是只看結果，不看過程。只要敏感時期，如“兩會”期間，重點節慶時期，不出現赴省進京上訪，信訪工作就是成功的，否則，無論期間你做了多少工作，年終可能都是一票否決。這種政策導向，直接決定了基層的信訪工作只能是花錢買平安。應當說，這種行為，在某種程度上延緩了矛盾，但不可否認的是，也引發了另一種更為激烈的信訪現象，即部分信訪人特意選擇在重大敏感時期信訪，從而換來更多的收益。

3.信訪人的成本考量。無法回避的是，當前我國某些解決問題的程序過于繁雜，且最終結果難以預計。有時候，處理結果與工作人員的個人因素關聯極大。比如，生效判決的執行，執行法官主動履職，積極主動地窮盡一切執行手段的現象少之又少。因此，信訪人選擇正常的辦事程序，所支付的時間成本、精力成本巨大且效果難以預測。相反的，如果采取信訪行為，引起領導重視，問題的解決不但是現實的，而且是極富效率的。這也是群眾“信訪不信法”現象的根源之一。

（二）客觀方面

1.利益分配機制不明確。利益分配是社會發展的內在需求，分配機制的不明確將會導致分配人主觀隨意性大、嚴重損害相對方利益等行為，引發群體性信訪。如土地征用過程中的青苗補償糾紛。在近幾年的城市化進程中，某區各村土地被大量征用。在代發青苗補償款時，各村村委紛紛對該款給予了5-50%等不同比例的扣留，引發了被征地村民不滿，形成了大量青苗補償款訴訟糾紛。提起訴訟后，法院為了所謂的社會穩定，不敢直接判決村委返還款項，多是不予支持訴求或調解結案，進一步引發對法院判決不服的涉法涉訴信訪。

2.執法人員自由裁量權過大。自由裁量是司法權的一個特點，也是其內在屬性所在。但，裁量不當，必然引發當事人信訪。如在涉及村委處置集體資產合同中是否必須履行民主程序的認定，法院就出現了兩種截然不同的判決。某村村委未經村民大會或村民代表大會討論決定，將村屬公司賣給第三方。下屆村委以未經民主程序，合同無效為由向中級法院提起訴訟，法院認為合同違反了法律強制性規定，遂判如所請。然而，另一村村委，將集體土地轉讓給第三方，同樣未經民主程序。新一屆村委以同樣的理由向所在區的法院提出了同樣的合同無效的訴求。然而，法院認為，是否履行民主程序，是集體內部的事宜，對外無約束力，以維護交易安全為由，駁回訴求。該判決引發了長達數年的信訪。

3.疏導機制欠缺。有訴求無解決訴求的渠道，遂產生信訪，因此，良好的疏導機制，即國家機關明確的分工，是有效較少信訪、化解社會矛盾的必備要件。而實踐中，管轄權爭議往往進一步推升了信訪案件多發。如勞動保險糾紛行政處罰的非訴執行案件。山東省高級法院在一份會議紀要中明確，勞動保險糾紛的管轄屬于行政主管部門，法院不予受理。但對于勞動部門就其做出的處理決定申請法院執行，法院是否受理，并未明確。部分法院就以此為據，不予受理。

4.監督缺位。有效地監督，是司法權有序運行的保障。當前涉法涉訴信訪案件的解決，主要還是要靠各責任單位。就政法委的督辦案件來說，比如占全部信訪案件一半以上的執行信訪案件，還是通過督辦通知單的方式，督促法院解決。法院在規定時間內通過報告反饋執行情況。這種解決方式，政法委的監督僅限于發通知單和看反饋報告，至于報告中所述是否真實，無從考證。可見，督辦程序的程序化，導致信訪案件的解決舉步維艱。

三、對策分析

（一）建立健全信訪救助基金制度

應當說，對于絕大多數信訪人來說，最終走上信訪之路都是一種無奈之舉，均有各自的辛酸在其中。因信訪致貧致病，更是其不能承受之重。實踐證明，信訪救助資金符合當前我國信訪形勢，通過信訪救助資金，妥善處理、處結、結服了一批信訪老戶、難戶，使部分信訪人放棄了信訪，恢復了正常的生活秩序。但，由于該信訪救助資金制度是各個地方自己建立的，在救助標準、救助對象等方面沒有形成統一的標準，導致部分跨地區跨部門跨行業的信訪案件信訪人形成攀比。因此，建立健全信訪救助基金制度迫在眉睫，應當統一救助的主體、救助的對象、救助的標準，明確救助的性質，禁止多個涉案單位多次救助等事項。

（二）建立熱點、難點、焦點等問題的跟蹤預防機制

由于我國當前體制尚處于轉軌時期，各種矛盾相對尖銳，利益各方沖突加劇，群體性、突發性信訪案件時有發生。因此，建立由信訪部門牽頭的熱點、難點、焦點問題的跟蹤預防機制實有必要。在這種跟蹤預防機制下，各部門結合自身實際，對本部門本行業可能發生的群體性信訪案件進行評估并定期通報。對于確有可能發生的群體性信訪案件，應及時派專人進行處理，力爭將矛盾解決在萌芽期。

（三）構建公開透明的信訪案件辦理程序

諸多信訪案件之所以長期難以解決，信息不對稱是主要原因之一。長期的信訪經歷，導致信訪人先入為主地對責任部門的不信任。解決這一問題，全程公開辦事程序是最好的選擇。如執行案件，執行單位應當將被執行人無執行能力的證據，即法院已經窮盡所有執行手段，告知當事人。在辦理過程中，責任人要與信訪人保持定期溝通聯系，及時告知事態進展，避免信訪人因猜疑引發新的信訪行為。公開透明的辦事程序，可以強化責任人的責任意識，形成社會監督效應。

（四）構建司法、行政聯動機制

涉法涉訴信訪案件的性質是司法信訪，但涉及的問題往往是綜合性、全局性的，問題的解決必須依靠行政機關的參與，甚至主導，因為司法問題往往是社會問題的終極表現。如青苗補償款信訪糾紛，就必須有行政主管部門規范款項發放程序，建立青苗實際所有者直補程序。