《環境行政處罰辦法》中“責令停止生產”行政命令適用范圍的探討

摘 要 國家環保部頒布實施的《環境行政處罰辦法》將文義上具有相同意思的“責令停產”和“責令停止生產”強行定義成兩個完全不同的行政行為，一個是行政處罰，一個是行政命令，但沒有進一步規定他們的具體內涵，也沒有明確“責令停止生產”的適用范圍，給環境執法適用“責令停止生產”時造成混亂，甚至成為環境執法部門有意或無意規避執法程序的工具，侵害了行政相對人的陳述權和申辯權。本文就環境執法部門如何正確適用“責令停止生產”問題提出建議，以期減少環境執法糾紛，保護行政相對人合法權益。

關鍵詞 責令停產 責令停止生產 行政命令 行政處罰

作者簡介：黃小文，廣東輕工職業技術學院教師，廣東一粵律師事務所兼職律師。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.221

一、案例中凸顯的問題

揭陽市某礦產碼頭（下稱該碼頭）于1994年建成投產，持有合法《港口經營許可證》，主要從事鋼材、水泥、煤炭等貨物的裝卸、搬運、倉儲業務，一直正常經營，直至2015年10月28日，揭陽市環境保護局以“經調查發現該碼頭存在環境影響評價文件未經審批擅自建設、大氣污染防治設施未經驗收擅自投入生產、未取得排污許可證擅自排放污染物的環境違法行為”為由，在沒有告知該碼頭經營者有要求舉行聽證的權利的情況下，對該碼頭經營者作出《揭陽市環境保護局責令改正違法行為決定書》，責令該碼頭經營者“立即停止生產和排污”，導致該碼頭被迫全面停產，給碼頭經營者帶來巨大損失。

對揭陽市環境保護局本次具體行政行為，筆者在本文中不討論該碼頭是《環境影響評價法》實施前九年就已建成投產、碼頭無排污需求及沒有造成大氣污染等事實問題，只討論其行政執法的程序問題。

我國《行政處罰法》第四十二條明確規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。據此，揭陽市環保局作出責令該碼頭立即停止生產的決定前，本應當告知該碼頭經營者有要求聽證的權利，但揭陽市環保局并沒有這樣做，已構成執法程序違法，故該碼頭經營者在收到該決定書后，依據我國《行政訴訟法》第十七條第一款第（三）項之規定，請求揭陽市榕城區法院撤銷揭陽市環保局的該具體行政行為。但揭陽市環保局答辯稱：國家環境保護部2010年1月19日頒布、2010年3月1日生效的《環境行政處罰辦法》第十二條明確規定：“責令停止生產或者使用”是責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式之一；根據最高人民法院關于行政行為種類和規范行政案件案由的規定，行政命令不屬行政處罰，行政命令不適用行政處罰程序。故此，揭陽環保局認為在作出該決定之前，無須經聽證程序，故辯稱其具體行政行為程序合法。

很明顯，環保局的“責令停止生產”是行政處罰還是行政命令是本案爭議的焦點。然而，《行政處罰法》第八條及《環境行政處罰辦法》第十條均明確規定：“責令停產”屬行政處罰。那么，環境保護行政執法中，“責令停止生產”和“責令停產”到底有何本質不同？對此，《環境行政處罰辦法》并沒有釋明。

從揭陽環保局的該具體行政行為的后果看，其已導致該碼頭整體停止生產，處于停產停業狀態，其給該碼頭經營者造成的損失，遠比巨額罰款嚴重，揭陽市環保局責令該碼頭停止生產，與責令其停產停業所帶來的結果無異，故該具體行政行為應認定為行政處罰，而非揭陽市環保局所聲稱的行政命令。

那么，是什么支撐著揭陽市環保局堅稱該行政行為是行政命令？很明顯，其依據就是國家環保部發布的《環境行政處罰辦法》。也就是說，問題出在《環境行政處罰辦法》上。

二、《環境行政處罰辦法》第十二條存在問題

《環境行政處罰辦法》將文義上具有相同意思的“責令停產”和“責令停止生產”強行定義成兩個完全不同的具體行政行為，但問題在于，《環境行政處罰辦法》沒有進一步規定二者的具體內涵，或者說，沒有就“責令停止生產”適用范圍做出明確的規定，這給環境執法適用“責令停止生產”時造成混亂，甚至成為環境執法部門有意或無意規避執法程序的工具。

對于環保執法部門做出的“責令停止生產”具體行政行為是行政命令還是行政處罰這個問題，早在《環境行政處罰辦法》出臺以前，地方各環境保護部門就存在不同的認識，也存在不同的做法，為解決這個問題，《環境行政處罰辦法》第十二條明確“責令停止生產”是責令改正違法行為的具體形式之一，是行政命令，從而有利于環境執法部門及時制止違法行為的持續進行，不受行政處罰程序的限制，有利于及時保護環境免受正在進行的破壞，在當前環境破壞嚴重的形勢下，其出發點是好的。問題在于《環境行政處罰辦法》中，“責令停產”和“責令停止生產”，被描述為兩個完全不同的具體行政行為，一個是行政處罰，一個是行政命令，但從文本字面理解，“責令停產”是“責令停止生產”的簡稱，兩者沒有任何差別，一般人很難想象這兩者居然有這么大的不同。正因為文義上的無差別，故很容易被惡意利用，如環保部門本來打算責令行政相對人停產，但為了規避聽證程序，故改用責令停止生產，也能達到責令行政相對人停產的目的，這無疑剝奪了行政相對人的陳述、申辯權利，正如本文案例，揭陽市環保局簡單地利用《環境行政處罰辦法》中的抽象陳述，玩了一次文字游戲，就輕易的繞過《行政處罰法》的程序“束縛”，成功地立即剝奪了行政相對人正常的生產營業權和依法應當保障的陳述權和申辯權。而且，本文提及案例并非個案，事實上，“責令停止生產”是行政處罰還是行政命令之爭，并不會因《環境行政處罰辦法》的頒布實施而得到平息，經搜索我國各級法院相關案例，類似糾紛引發的行政訴訟案件仍然很多。

在環境執法中，《環境行政處罰辦法》無疑是各級環境執法部門執法的重要程序性文件，為保證其中的“責令停止生產”得到正確的適用，需明確“責令停止生產”的內涵，明確其與“責令停產”的區別，故需對《環境行政處罰辦法》第十二條中的“責令停止生產”適用范圍加以限定。

三、對《環境行政處罰辦法》第十二條中的“責令停止生產”適用范圍加以限定建議

《環境行政處罰辦法》第十二條既然定義“責令停止生產”是責令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式之一，故對其適用要考慮下述五點：

1.必須存在無爭議的違法生產事實。無爭議的違法生產事實是責令停止生產的前提，如果連是否構成違法生產的事實都存在爭議，則責令停止生產就沒有事實依據。

2.責令停止生產應具有法律依據。相關法律、行政法規如果對該違法生產的法律后果沒有規定環境保護行政執法部門可以或應當責令停止生產的，則不能責令停止生產，因為沒有法律依據。

3.該違法生產持續，是否會造成無法挽回的環境破壞及較大經濟損失？如果是，就應采取立即責令停止生產的行政命令方式，否則，應當采取責令停產的行政處罰方式，并依法告知相對人有申請聽證的權利。

4.責令停止生產必須明確具體范圍，以免侵犯行政相對人的其他合法經營生產權利。

5.必須在責令停止生產同時，告知行政相對人所存在的違法事實，并指引行政相對人改正違法行為，命令其在改正違法行為之前，不得復產。

在環境執法中，通過充分考慮上述五點內容，可以正確區別并適用“責令停產”和“責令停止生產”，從而保護行政相對人的合法權益免受侵犯，減少行政執法糾紛發生，增強環境執法部門的公信力，維護和體現法律的正義本質。

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