淺議如何提升人民監督員監督質效

摘 要 人民監督員制度在我國運行十多年來，監督形式化現象嚴重。主要原因在于評議過程缺乏控辯雙方的交互參與，評議前人民監督員對案件缺乏“親歷性”感知，人民監督員法律素養不能滿足監督需求，且監督員存在不敢監督心理。此外，現行制度不利于激發監督員履職動力。本文認為應當通過設置聽證程序、探索縱向介入 、建立監督輔助人制度、轉移案件評議地點、嘗試異地交叉監督、設置中立考核部門等，進一步提升人民監督員監督質效。

關鍵詞 人民監督員 法律素養 獨立性 履職能力

作者簡介：黃曉丹，天津市和平區人民檢察院研究室。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.239

從2003年開始試行人民監督員制度至今，已過去整整十三年時間。雖然經歷了十余年的探索，人民監督員制度的實際運行情況離制度設計之初想要實現的價值還有很大差距。人民監督員制度運行多年來呈現在公眾面前的，是表面的虛假繁榮①和實質的疲態乏力。本文擬從人民監督員對案件的監督現狀入手，分析個案監督中存在的問題，并提出提高監督質效的一點建議。

一、監督現狀

（一）評議意見簡短、缺乏必要的說理

《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》和2015年中央《深化人民監督員制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）均明確指出《人民監督員表決意見書》的書寫應當包括表決情況、結果和理由。但實踐中的《人民監督員表決意見書》書寫往往非常簡單，甚至僅僅只有表決結果和各監督員的簽名。監督員發表的何種意見、如何得出的評議結果均無從知曉。

（二）監督類型單一且同意檢察機關意見居多，監督權發揮不充分

來看一下各地的實踐：“上海市檢察機關從2004年9月至2015年，共組織人民監督員監督評議案件457件，多為“三類案件”，“五種情形”案件僅5件，占監督案件總數的1.1%”，457件案件中，同意檢察機關意見的434件；②“北京市開始全面實行人民監督員制度的5年中，人民監督員共評議案件197件，均為擬撤銷案件和擬不起訴案件”③、“重慶市2009年到2012年共組織人民監督員評議案件111件，人民監督員不同意檢察機關處理意見的共6件”。④ “山東省萊州市人民檢察院從2004年1月至2012年7月共有案件13件16人接受人民監督員監督，人民監督員均同意檢察機關的意見，案件類型包括擬不起訴案件和擬撤銷案件”。⑤不敢說以上例子具有多大的說服力，但至少值得我們對監督權的發揮程度提出質疑。

二、成因分析

（一）監督程序缺乏交互參與性，未能“兼聽”

美國學者邁克爾·貝勒斯認為：“程序的正義必須符合參與原則，當事人應富有影響力的參與司法機關解決爭執的活動。”⑥實踐中的人民監督員監督程序是由檢察機關主導進行：先是由案件承辦人向監督員提供擬處理決定書、主要證據目錄、相關法律規定等材料，接著由案件承辦人介紹案情、回答提問，最后由監督員評議和表決。這些就構成了人民監督員對案件信息了解的主要過程和來源。僅僅通過在短時間內接收檢察機關單方面的信息的“灌輸”，很難保證人民監督員能夠準確把握案情和法律適用，提出客觀公正的監督意見。出于謹慎考慮，人民監督員往往不輕易提出異議，監督過程難免流于形式。

（二） 監督過程缺乏系統全面性，“親歷性”差

基于司法獨立的考慮，在評議會召開前，人民監督員對于自偵案件在初查后是否立案、對犯罪嫌疑人是否采取逮捕、監視居住強制措施等相關的案件事實和證據情況均無從知曉，對案件本身缺乏親歷性，某種程度上影響了監督員監督作用的發揮。

（三）法律素養與監督要求之間存在差距，力不從心

從最新下發的《人民監督員選任管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）的規定來看，對人民監督員的限制條件相當少⑦，寬松的條件設置為檢察工作廣泛的公眾參與敞開了大門，但也容易使監督流于形式。與國外的陪審團僅對案件事實進行審查不同，人民監督員的制度價值要求人民監督員對案件的法律適用進行評價，這就要求人民監督員必須具備一定的法律素養。盡管從各地多年來的實踐情況來看，人民監督員大都是人大代表、政協委員、企業家等“精英人士”，但并不代表他們有較高的法律專業素養。人民監督員雖然沒必要像法律專業人員一樣精通法律，但基于人民監督員制度的價值要求，制度的設計必須注重司法民主與制度價值之間的平衡，不能一味的追求民主而忽略了案件本身的專業需求。

（四）受制于檢察機關牽絆，獨立性匱乏

人民監督員制度最早誕生于最高人民檢察院2003年8月29日召開的人民監督員試點工作會議，“檢察系統將其視為嚴格執法、深化檢務公開的具體措施之一”⑧。作為一種由檢察系統內部推動的自上而下式改革，人民監督員制度的出身決定了其對檢察機關的先天依賴，人民監督員的選任、管理、考核都與檢察機關息息相關。盡管新出臺的《管理辦法》較之以前的規定有了很大改善⑨，但從相關規定來看，檢察機關依然要配合司法行政機關參與人民監督員的選任、培訓、考核等工作。由于選任、考核工作對人民監督員的進退至關重要，人民監督員不可避免的在某種程度上還要受制于檢察機關。此外，人民監督員辦公室和評議案件的地點一般都設置在檢察機關內部，這些因素某種程度上也會對人民監督員的監督形成一定的心理影響。

（五）管理考核環境寬松，履職動力不足

《改革方案》和《管理辦法》均提到了人民監督員的培訓、考核等工作，但規定相當籠統，尤其是對影響人民監督員退出的考核機制沒有任何細化規定，缺乏具體的操作標準。在人民監督員“身兼數職”的現實環境下，這樣的規定不能成為督促人民監督員依法認真履行監督職責的驅動力，沒有特殊情況，人民監督員一般均可以任職十年。

三、 對策建議

（一）完善知悉案件信息途徑，為“兼聽”創造條件

一方面可以在監督評議過程中引入聽證程序，通過聽取犯罪嫌疑人及其辯護律師的意見，或者邀請被害人以及證人到場等，擴大人民監督員接收案件信息的范圍；另一方面，可以嘗試將人民監督員的監督縱向延伸至職務犯罪案件的全過程，提升人民監督員參與案件的“親歷性”。此外，還可以借鑒律師閱卷權的相關規定，探索建立人民監督員提前閱卷制度，通過多種途徑為人民監督員作出更為客觀的判斷提供條件。

（二）設置“監督輔助人”制度，協助提供專業幫助

借鑒日本的檢察審查會制度，設置監督輔助人員，由監督輔助人員就案件涉及的證據分析和法律適用問題向人民監督員提供專業咨詢，協助人民監督員對案件進行評判。

（三）細化考核評價標準，突出履職能力重要性

將人民監督員參加專業培訓情況、參加評議中發表個人意見時的證據分析及說理情況等作為考察人民監督員履職能力的重點，以此督促人民監督員認真履職，切實發揮監督功能。

（四）遠離檢察機關干預，進一步增強獨立性

例如考慮將案件評議地點從檢察機關轉移至司法行政機關，進一步降低“空間位置”對人民監督員產生的心理壓力；個案評議中的人民監督員由司法行政機關以隨機抽取方式產生，并實行跨區域異地交叉監督，進一步排除人民監督員長期任職產生的“熟人化”效應對案件評議結果的影響；由司法行政機關設置類似于檢察委員會辦公室的人民監督員辦公室，負責對人民監督員的培訓、監督評議會議的籌備，以及對人民監督員評議案件的詳細情況進行記載，并負責將相關情況資料提供給司法行政機關負責人民監督員考核的部門，進一步擺脫檢察機關協助考核對人民監督員造成的心理影響。

此外，為進一步改善監督案件類型單一的現狀，一方面對于監督事項應當建立案件承辦人的提前告知制度；另一方面，完善檢察機關統一業務應用系統，設置程序節點，從程序上保證“三類案件”和“十一種情形”案件必須經過人民監督員的監督。

注釋：

①人民監督員制度在官方層面得到了積極的評價與響應，并成為中國民主法治建設和人權事業發展的完美體現，相繼被寫入《中國人權事業的進展》、《中國民主政治建設》、《中國的法制建設》等多個文件中）。

②屈秋桶.人民監督員制度的規范性分析.法制博覽.2015，5（中）.

③袁定波.司法行政機關統一選任破除“檢察機關自己選人監督自己”積弊提升公信力.法制日報.2015年4月29日.

④馬文.人民監督員制度檢視與未來構建.民主與法制.2016（1）.

⑤石美麗.人民監督員制度運行情況調查.人民檢察.2013（8）.

⑥[美]邁克爾·D·貝勒斯著.張文顯譯.法律的原則—一個規范的分析.中國大百科全書出版社.1996.

⑦僅僅設置了“年滿23周歲、具有高中以上文化學歷、未受過刑事處罰或被開除公職”等基礎性條件。

⑧陳衛東.人民監督員制度的困境與出路.政法論壇.2012（4）.

⑨包括將人民監督員的選任職能從檢察機關轉歸給司法行政機關、參與評議的人民監督員的選取由檢察機關與司法行政機關共同進行改為由司法行政機關單獨抽取等。

參考文獻：

[1]陳衛東.轉型與變革：中國檢察的理論與實踐.中國人民大學出版社.2015.

[2]王星譯.人民監督員制度之完善—兼論公訴程序之民眾參與.人民檢察.2015（10）.

[3]張建偉.刑事司法體制原理.中國人民公安大學出版社.2002.

[4]孫翠林.人民監督員制度的幾點思考.人民檢察.2004（8）.

[5]但偉.正確認識人民監督員制度切實推進檢察改革.人民檢察.2004（5）.

[6]海外司法系列專題之九——域外檢察美洲篇.檢察風云.2014（23）.

[7]肖萍.日本檢察審查會制度改革及其啟示.上海大學學報.2013（5）.

[8]甄貞、王麗.美國大陪審團與人民監督員制度比較.人民檢察.2007（9）.

[9]王迎龍.論人民監督員制度的完善——以日本檢察審查會制度為分析藍本.江蘇警官學院學報.2013（3）.