論執法規范化之核心與保障

摘 要 標準化是實現公安執法規范化的根本路徑之一。執法規范化以法律的明文規定為依據，從程序和實體兩個方面使公安民警的每一項執法行為標準化。標準化是執法規范化的核心，也是執法規范化實現的保障。本文認為加強執法規范化之標準化建設，需要在保證公正的前提下講究效率，需要在打擊犯罪的同時注意保障犯罪嫌疑人的合法權益，需要在標準執法的框架下注重人性執法，實現執法法律效果與社會效果的雙重統一。

關鍵詞 公安執法 標準化 規范化

作者簡介：欒莉，中國人民公安大學法學院，法學博士，副教授，研究方向：刑法學。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.245

公安機關的根基是執行法律，民警是具體的執法者。實現執法規范化，淺層次上可以加強公安機關執法能力，提高公安機關的威信，提升警察形象；更高層次上可以維護合法權益，實現社會公平正義，促進社會和諧與融洽。2016年中央全面深化改革領導小組第二十四次會議審議通過了《關于深化公安執法規范化建設的意見》，提出以“四化”促進執法的規范化， 其中就包括執法之標準化。標準化能夠根本促進執法規范化，提升執法整體水平，促進公允法制環境締造，增強政府公信力。

一、 標準化是執法規范化之核心內涵

在漢語詞典中，“規范”被解釋為“公約”或“明確標準”。 “標準化”被解釋為“[動]使合于一個特定的標準”。據此，標準化是規范化的本質含義。具體就“執法規范化”而言，顯然不是約定俗成的標準，而是法律明文規定的標準。公安機關執法規范化的應然狀態是依據法律的明文規定，使公安機關的每一項執法行為實現標準化。

從內容上來說，執法規范化應當包括程序的規范和實體的規范兩個方面。程序和實體兩個方面的標準化是執法規范化的建設方向。法律程序，存在獨立的公正價值，是達成實體公平的條件。以刑事執法為例，刑事執法在程序方面的規范化應當是依據《刑事訴訟法》的規定，結合公安刑事執法的具體工作，將立案、偵查、預審、提請批準逮捕、偵查終結移送起訴等各種刑事執法活動規范為可操作的標準化程序。公安干警在刑事執法過程中，嚴格依照標準化的規定程序辦理案件，避免執法不作為、程序不規范、任意執法等現象的發生，提高干警辦案質量，實現程序本身所固有的價值，保障實體正義的實現。正確處理案件，離不開實體規范化建設。在刑事執法過程中，實體規范化建設應當是依據現行有效的刑法法律規范，對相關的實體問題作出標準化的有現實可操作性的規定，保障刑事執法實體正義的實現。具體來說，對于刑法總則的內容可以按照具體問題分類，對于刑法分則的內容可以按照案件涉及的罪名分類，對各類問題的各個方面在公安執法范圍內逐一進行標準化規定，在強化民警法律修養的基礎之上，盡可能減少對法律的理解偏差，全面提高執法質量和執法水平。

二、 標準化是實現執法規范化之有效保障

目前公安執法工作中有不少問題，問題產生的原因是多方面的，包括執法民警的素質參差不齊、有關執法的規章制度不夠完善、執法監督的力度有待強化、執法的外部環境有待提高等等。消除這些原因需要循序漸進，但嚴格、公正、文明執法刻不容緩。在執法規范化中進行標準化建設，一方面能夠克服因民警素質參差不齊而導致的執法質量問題，另一方面能夠為民警執法提供明確的指引，全面提高民警的執法能力，保障公安機關執法規范化的實現。對有關公安執法的每個環節從程序和實體兩個方面進行標準化建設，針對公安執法中缺乏明確要求和標準的一些具體環節，依據現有法律的規定，編寫指導性的執法綱目；制訂操作性強的執法細則，精確執法標準，嚴實執法流程，從源頭上消滅執法不規范隱患。

實踐中各級公安機關也是以標準化建設來保障規范化建設的實現，并取得良好的執法效果。有的公安機關明確以標準化推動規范化、以規范化促進專業化的構想，在各個執法環節過程中，實行一體化管理，在執法體系中主動提示辦案過程中每一環節的程序和準則，規范化系統對公安機關執法規范執法起到了有力的推動作用。信訪情況直接體現公安機關的執法水平，是公安民警執法是否規范的晴雨表。經過規范化建設，公安機關相關案件的信訪數量大大降低。 也有公安機關推出公安執法綱要，對公安局執法部門依法辦案民警的執法情況進行詳細分析并在此基礎之制訂了執法大綱，成為民警執法辦案中依據的準則。

三、 標準化建設中應注意之基本問題

全面實現執法規范化，按照事先明確的統一標準執法，能夠最大可能地保障法律的公平實施，對于整個中國的法治建設乃至國家的長治久安都是有著重要而且深遠的影響。在實現執法標準化的過程中，需要注意很多方面的問題，尤其要處理好以下幾方面的問題：

（一） 要正確處理公正與效率的關系

公正是執法規范化建設最根本的目標之一，執法公正是執法效率的前提和基礎，離開公正談效率是沒有任何意義的。執法規范化建設是對執法權力的規范，強調依法執法，制定統一的執法標準，目的是為了提高執法質量、加強執法水平。執法規范化建設并不是對執法權利的限制，執法規范是執法活動應有之意，是公平和正義的當然要求。在實現執法公正的前提下講究執法效率。執法過程中的效率是指公安干警在嚴格遵守程序法和實體法相關規定的基礎之上，辦案不拖沓、不延誤，嚴格按照法律規定的執法時間，依法辦案。根據標準程序和內容執法，捍衛法律尊嚴，實現執法公正的根本目的，不能以需要效率、加快辦案速度為借口違反法定程序，離開公正的效率是沒有任何意義的。在實現公正的基礎上，我們也提倡采取方法提高辦案效率，有些實踐部門采取了一些積極的作法，對一些大案要案，法制部門提前介入，將審查關口前置，改變案后評價的做法，事先對案件予以指導，在諸如案件受理、證據收集、訊問詢問、拘留逮捕等關鍵環節積極為執法民警把關。對于容易發生執法問題的地方、環節，比如取保候審問題、留所服刑問題、服刑人員的保外就醫問題，研究建立相應的制度。在保證公正的同時盡量提高效率，實現公正與效率的合一。

（二）要正確處理打擊犯罪與保障人權的關系

標準化的警察執法，使民警執法時有據可依，可以最大限度地實現法律正義，依法懲處罪行，而且還保護無辜的人不受法律懲罰，實現“打擊犯罪和保護人權”的雙重統一。在刑事執法過程中，對于案件受理、證據固定、訊問詢問、拘留逮捕、移送起訴等重要環節予以規范化，對于取保候審、留所服刑、保外就醫、減刑假釋等容易發生執法問題的環節，制定執法和監督的標準化管理，保障執法的公開、公平與公正。充分保障罪犯的權利。為確保犯罪嫌疑人的辯護權，按照標準的方式制作訊問筆錄。重證據不輕信口供，在刑事偵查過程中，不僅要收集證明犯罪嫌疑人有罪的證據，而且要重視證明犯罪嫌疑人無罪、罪輕的證據，嚴格堅持罪刑法定原則，避免“有罪推定”、“先入為主”等錯誤思想的指導，在打擊犯罪的同時保障犯罪嫌疑人的人身權利。

（三）要正確處理標準化執法與人性執法的關系

執法標準化使執法環節規范化、程序化，公安干警在執法過程中，嚴格按照相應的標準化程序進行操作，但這并不意味著僵硬執法。執法規范化的本質是依法執法，但并不否定人性執法。執法標準化并不是壓制執法人員的主觀能動性。特殊的情況下，在沒有違反法律的基本原則的前提下，執法人員可以根據執法當時的特殊情況，充分發揮個體的主觀能動性，對案件進行人性化處理。執法不能僅僅滿足于處理具體案件的表層目的，執法的最終目的是要解決社會矛盾，促進社會和諧。講究人性化執法不等于超越法律規范進行特殊執法，人性執法必須在法律規范允許的框架之內，不允許法外執法。人性執法與規范執法都是為了更好地執法，都是在遵守法律規定前提下的執法，避免執法不嚴、執法不公，最大程度地實現法律本身所包含的公平正義價值目標的要求，促進和諧社會秩序的實現。強調執法規范化的意義也正在于此。

四、結語

建立社會主義法治國家，實現社會主義民主政治制度化、規范化和程序化的觀念，是強化執法規范化建設的基本指導原則。規范執法不僅僅是提高公安機關民警執法水平的問題，還關系到整個國家的法治建設進程以及國家權威的維護。公安民警執法的規范化程度與社會公正與國家權威成正比關系，全盤推動執法規范化建設，大幅度提升執法質量，最大程度地實現社會公正，穩健地推動社會的和諧，這不僅是執法規范化起到的積極作用，也是執法規范化的價值目標。

執法規范化的實現是個漸進的過程，不是一蹴而就的事情，在這一過程中，難免會遇到各種各樣的問題與困難，標準化是推動這一進程的核心和有力保障。始終堅持標準化的路徑與方法，定將實現公安執法規范化的大好局面。

注釋：

習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十四次會議.新華網.2016年5月20日.

2007年、2008年、2009年公安全年的信訪總量分別為1991件、1078件、839件，同比上一年度分別下降23.6%、45.8%、22.2%，2010年上半年信訪總量269件，同比去年下降46.9%。其中，過去群眾反映最集中、也是民警執法不規范最直接體現的兩類案件———傷害類和交通事故責任認定類信訪案件出現了大幅下降，2008年、2009年傷害類信訪數量分別比上年下降37.5%和42.9%，對交通事故責任認定不服的信訪量同比下降63.1%和37.5%。江蘇省南通市副市長、公安局局長秦劍平.以標準化引領執法規范化.來源：http：//www. cpd. com.cn/gb/newscenter/2010-07/28/content_1379773.htm，2010-07-28.

北京市公安局在全國率先推出公安執法綱要《北京市公安局執法大綱》。該執法大綱囊括了北京市公安局執法工作中的360項執法行為、4400個執法基本環節以及900項執法流程的操作規范，涵蓋了從執法辦案的最初始環節到案件終結的執法辦案全流程。參見公安部.全國公安機關強力推進執法規范化建設.來源：http：//www.china.com.cn/policy/txt/ 2010-04/08/content_19766331.htm，2010-04-08.

參考文獻：

[1]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編.現代漢語詞典（第五版）.商務印書館.2005.

[2]張景華.進一步加強和改進公安執法工作的若干思考.公安學刊——浙江警察學院學報.2010（2）.