城市鄰避沖突治理中的地方政府決策水平提升分析

李德剛　王軍霞

摘 要 隨著城市化的深入和民眾環(huán)境意識的提升，城市鄰避沖突現(xiàn)象頻繁發(fā)生，影響了社會的和諧發(fā)展。導致這種沖突的原因可能有多方面，但地方政府的決策失當是其重要誘因。地方政府一方面在決策理念上存有偏差，另一方面在決策過程中也存有開放性、民主性不足的問題。為有效治理城市鄰避沖突，消弭其帶來的負面影響，政府除了要修正考核方式、端正決策理念之外，還要注意推動信息公開、鼓勵民眾參與，并對受損民眾進行必要的補償。

關鍵詞 城市鄰避沖突 地方政府 政府決策

基金項目：本文系黑龍江省哲學社會科學規(guī)劃辦重點課題《公民政治參與與群體性事件的治理》（項目編號：12A002）的研究成果之一。

作者簡介：李德剛，哈爾濱學院馬克思主義學院教師，博士，副教授，研究方向：政治社會學；王軍霞，哈爾濱學院馬克思主義學院2013級學生。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.250

近年來，隨著人們環(huán)境意識的提升，城市鄰避沖突事件不斷在各地上演。一般說來，所謂“城市鄰避沖突”，是指在城市規(guī)劃建設過程中，一些需要設置的惠及全市民眾的設施，諸如垃圾回收站、污水處理廠、火葬場、化工廠、腫瘤醫(yī)院等，受到設施所在地點周邊民眾的強烈反對而引起的沖突。“雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里”是這些參與沖突民眾的普遍心理。導致鄰避沖突的設施的選點與建設，主要是政府行為。民眾不給政府“面子”，背后原因可能有多方面，地方政府的決策失當可能是重要一環(huán)。

一、城市鄰避沖突治理過程的權宜色彩

縱觀近年來各地發(fā)生的鄰避沖突事件，如2007年北京六里屯民眾反對建設垃圾焚燒廠，2008年四川成都市民抵制彭州石化項目，2011年大連市民反對PX項目，2012年四川什邡市民抵制大型鉬銅冶煉項目，等等，參與事件的民眾或者默默抵制，或者集體游行，或者爆發(fā)劇烈的肢體沖突，給社會帶來巨大負面影響。梳理這些事件的過程，我們會發(fā)現(xiàn)，“政府決策——民眾抵制——項目暫停”是其不變的程式。這些鄰避設施在暫停后就不再設置了嗎？顯然不是！既不能停止，又不得不暫停，反映了地方政府的無奈，也使得鄰避沖突的治理帶有明顯的權宜色彩。

之所以會有這種權宜性，其原因可以從公共需求和當事民眾的心理方面來探討。一方面，鄰避設施建設是城市發(fā)展的客觀需要。通觀世界各國，隨著社會經濟發(fā)展，城市化成為不可逆轉的客觀現(xiàn)象，我國當然也不例外。據(jù)有關資料顯示，“1978年-2013年，全國城鎮(zhèn)化率從17.92 %提高到53.73%，預計到2050年將超過70%” 。城市化既是產業(yè)的城市化，又是民眾生活方式的現(xiàn)代化，更是常住人口向城市的集中化。隨著大量人口涌入，城市地方政府從服務地方發(fā)展出發(fā)，必然要設置更多鄰避設施。在這些設施中，經濟生產類的，諸如化工廠，可以設置在距離居民稍微遠一點的地方，但生活服務類的，諸如垃圾回收站等，客觀上需要設置在距離居民稍微近一點的地方。隨著城市化水平的提升，城市規(guī)模不斷擴大，城市范圍不斷延伸，鄰避設施也客觀上需要增置。

但是另一方面，當事民眾對城市鄰避設施建設在自家周邊持抵制態(tài)度。伴隨改革開放，大量民眾從以往的“單位人”轉變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，社區(qū)在他們生活中的地位變得更加重要。他們渴望借助城市社區(qū)這個平臺，規(guī)劃自己的生活，使生活更加方便，生活質量更加提升，因而對城市鄰避設施建設總體上是支持的。但是，當這些設施設置在自己后院，設施的負外部性外溢有可能影響到他們利益最大化時，“理性經濟人”的決策思路促使他們本能地抵制這種鄰避設施。在他們看來，這些鄰避設施對他們的生活質量存在著現(xiàn)實的或者潛在的威脅，或者影響到自身居住環(huán)境的美觀和財產增值的空間，或者影響到自身的健康和安全，認為這些設施給全市民眾帶來了便利，其負面影響卻讓他們獨自承擔，這是他們難以接受的。

由此，不需要充分的溝通，甚至也不需要特定的組織者，共同的利益危機把他們“拉”到了一起，或者采取靜默的抵制，或者堵塞交通，甚至還有可能出現(xiàn)暴力維權行為，為了維護自身的利益，他們不惜一搏。當這些鄰避沖突達到一定程度和規(guī)模，社會影響日益廣泛時，地方政府迫于維穩(wěn)的壓力，往往不得不單方面妥協(xié)。但這種妥協(xié)不是鄰避設施建設的壽終正寢，城市發(fā)展的現(xiàn)實需要促使政府不得不另尋他途。

二、地方政府處置鄰避沖突的決策問題

為什么鄰避沖突現(xiàn)象在各地反復出現(xiàn)？為什么地方政府為民服務的公共行為卻遭到那么多民眾的不理解？地方政府在做出相關決策時，為什么沒有預測到這些可能性？追問這些問題，需要我們探討地方政府在治理城市鄰避沖突過程中的決策問題。

一方面，指導地方政府作出鄰避設施建設決策的理念存在偏差。改革開放以來，我們致力于各項事業(yè)的發(fā)展，取得了巨大成效。但是，“以經濟建設為中心”可能使得各地政府對發(fā)展理念產生了理解上的偏差，做出了簡單化處理，較大程度上將“發(fā)展”等同于“經濟發(fā)展”，通過GDP的增長來體現(xiàn)。并且，各地對政府行政人員的考核也集中體現(xiàn)在看其任內GDP的增長率，這進一步固化了發(fā)展理念的偏差。在GDP考核指揮棒的引領下，許多地方政府不顧本地的實際情況和環(huán)境承載力，片面上馬各種環(huán)境破壞力大、資源損耗高的項目，并安置在交通相對便利、人口較為集中的市鎮(zhèn)周邊，給周邊民眾帶來難以承受的壓力。“企業(yè)的運行和高額利潤的獲得又離不開政府的‘支持和關照，于是兩者結成了牢固的利益同盟。地方政府通過引進污染企業(yè)得到了GDP、財政收入和勞動就業(yè)，一些官員憑借‘政績獲得晉升。” 在這種理念的指導下，至于生態(tài)環(huán)境的破壞、周邊民眾健康遭受威脅等問題，與GDP的增長來講，往往處于被“兼顧”的地位。遭受負面影響的周邊民眾在面對維權無果的情況時，爆發(fā)鄰避沖突的可能性陡然提升。另外，盡管我們一直致力于社會主義民主政治建設，但有些地方政府行政人員對民主理念認識不足，喜歡“為民做主”，無論是經濟生產類鄰避設施，還是生活服務類鄰避設施，無論是“敏感”項目，還是“非敏感”項目，在投入建設之前，都不愿讓民眾“摻和”，盡管其費心盡力，設施建成后也可能具有突出的正面影響，但民眾對此往往并不領情。

另一方面，部分地方政府的環(huán)境決策過程封閉，民眾不知情。對于公共問題的處置，政府決策是一個比較復雜的過程，期間要要經過決策目標的確定、方案的擬定與評估選擇，以及政策合法化等程序。在整個決策過程中，政府領導、行業(yè)專家，以及普通民眾，尤其是鄰避設施建設地點周邊的處于其潛在影響范圍的民眾都應該在場。決策的目標如何確定？決策的方案如何選擇？評估人員有誰參加？這些問題的解答，政府不僅要聽行業(yè)專家的意見，更為重要的是要聆聽當事民眾的心聲。但是，正如前面所講，有些地方政府民主意識不強，更多地傾向于將整個決策過程封閉起來，不愿讓民眾參與，總感到民眾“七嘴八舌”太聒噪。即便有民主化程序的硬性規(guī)定，他們也能找到適當?shù)拇胧┯枰员苤鼐洼p。對此，復旦大學戴星翼教授曾講，“有的機構去居民區(qū)進行調查，時間大都安排在白天，在家的都是老頭老太，還沒搞清楚怎么回事，問卷就填好了。而且，環(huán)評調查結果在一些不為人知的網站上掛出來，公眾的知情權和監(jiān)督權并沒有得到充分的尊重和滿足。” 但是，做出公共決策，解決公共問題，提供公共服務，總是要付出成本的，地方政府封閉決策，可能會降低決策成本，提升決策效率，但沒有經過民眾必要的“指手畫腳”，政策合法化這一關將很難通過，政策執(zhí)行的成本也會拉高，甚至還會出現(xiàn)額外的諸如影響穩(wěn)定和諧等問題的社會成本。

三、提升地方政府決策水平的措施建議

城市鄰避沖突的社會負面影響明顯，各地方政府需要認真處置。對于它們來講，這個處置過程，除要著眼于鄰避沖突本身，從經濟理性的視角出發(fā)，可能還會考慮上級未來如何考核的問題。可喜的是，黨中央開始調整過去官員考核過多看重GDP總量的做法，增加了環(huán)境內容。對此，十八屆三中全會指出，“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益……等指標的權重” 。這將為鄰避沖突的治理構筑大環(huán)境。在此基礎上，政府還應注意做好三點。

（一）進一步做好信息公開工作

公民知情權是其參與權、表達權的前提。對于鄰避設施建設，民眾首先要知情，然后才會做出理性判斷，準確表達。這需要地方政府做好信息公開工作。并且，當前的通訊技術也足以支撐廣而告之的政府信息公開。對于黨和政府，民眾從心底是認同的，它們?yōu)槊癖姺盏呐Γ癖娨彩强丛谘劾铩Ｖ劣卩彵軟_突，那僅僅是構筑和諧社會過程中的一些漣漪和浪花。民眾并不是僅僅盯住眼前的、自身的那點利益，他們也有足夠的大局觀，只要通過必要的擺事實，講道理，通過諸如網絡、媒體、新聞發(fā)言人等方式，告知他們，政府打算做什么，為什么這么做，以及要達到一個什么目標，相信民眾是能夠理解的。封閉式決策只會使民眾對政府產生心理隔閡和不信任。

（二）鼓勵民眾積極參與政府決策

鄰避設施建設是城市發(fā)展的客觀需要，但具體應該怎么選址、怎么建設，需要民眾參與進來。地方政府在信息公開的基礎上，設定必要的參與渠道，可以有效調動民眾的參與積極性。比如，通過地方政府網站設置討論平臺，鼓勵民眾與政府進行交流溝通；通過聽證會讓民眾真實了解政府的決策過程，聆聽行業(yè)專家的解說，這不僅有利于決策本身，而且能夠對民眾進行環(huán)境教育，提升他們的環(huán)境意識。鄰避設施有的確實會給周邊環(huán)境帶來負面影響，但更多的鄰避設施僅僅讓周邊民眾心理上感到不舒服，過不去心理這道坎。給民眾機會，讓他們參與進來，可以有效化解這種心理障礙。

（三）對受損民眾進行適度補償

“鄰避設施是一個‘公共善和‘個人惡的混合體，它以當?shù)鼐用窭媸軗p為代價使整個社會獲得利益” 。不可否認，有些鄰避設施確實會給周邊民眾帶來事實上的傷害，這種傷害是為公共利益而承擔的。因而，從環(huán)境公平的角度來講，地方政府理應給其適度補償，比如房價的保價、免費體檢、必要的心理咨詢與輔導、受損物件的賠償?shù)取Ｍ瑫r，為避免或減少爭議，地方政府有必要進行損失的甄別與評估，并制定必要的補償條件和標準。在必要的政策糾偏的基礎上，進行適度的利益補償，不僅可以有效緩解民眾對鄰避設施的抵制情緒，減少鄰避沖突現(xiàn)象發(fā)生的幾率，而且也體現(xiàn)了環(huán)境正義。

總之，城市鄰避沖突頻繁發(fā)生，社會影響巨大，應該努力處置。既要看到當事民眾的問題，更應該看到地方政府在此過程中存在的不足，從構建社會和諧和服務型政府的角度，規(guī)避決策中的問題，加強政府與當事民眾之間的雙向溝通，共筑社會主義和諧大廈。

注釋：

中華人民共和國2013年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報.資料來源：www.stats.gov.cn.2014-02-24.

聶輝華.斬斷政企合謀的利益鏈條.21世紀經濟報道.2009-11-11.

孫文婧.如何應對中國式鄰避運動.上海國資.2013（6）.

中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定.人民出版社.2013.12.

尹素琴.鄰避沖突的地方政府決策誘因探析.新疆財經大學學報.2014（3）.