資源型城市轉型發展中環境行政執法問題研究

張瑾華　茅丹鳳　孫志倩

摘 要 目前，我國資源型城市可持續發展的主要途徑是實現轉型發展， 加強資源型城市轉型發展的建設，要堅持可持續發展的原則，強化資源型城市環保立法措施，堅持依法行政，加大執法力度，保證環境保護法的貫徹實施，在行政方面為資源型城市轉型發展的進行保駕護航。

關鍵詞 資源型城市 環境 行政執法

作者簡介：張瑾華，遼寧工程技術大學公共管理與法學院，本科在讀，研究方向：行政法；茅丹鳳、孫志倩，遼寧工程技術大學公共管理與法學院。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.251

一、資源型城市的發展現狀

資源型城市指的是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型。 在資源型城市中城市的生產和發展與資源開發有密切關系，資源型產業在工業生產中占有較大份額。資源型城市提供的大量石油、煤炭和其他礦產資源，為我國初期的工業化發展做出了巨大的貢獻，極大地促進了我國的經濟發展和社會進步。我國資源型城市中有不少出現“礦竭城衰”，大量工人失業下崗的情況，以東北工業基地最為突出。不僅如此，資源型城市還往往面臨著環境嚴重破壞，影響民眾基本生活的現實問題。由于人類的經濟活動，對自然資源的無序利用和過度開采，后期保護措施不到位，時常發生某些區域地面塌陷、良田變荒、廢棄的資源材料隨意堆放的現象，曾經的綠山變成了荒坡，生態環境遭到破壞、基礎設施嚴重損壞、嚴重影響了居民生活。

目前我國資源衰退型城市地級行政區24個，縣級市22個，縣（自治縣）5個，市轄區（開發區、管理區）16個，在262個資源型城市中，成長型城市（3個），成熟型城市（141個），衰退型城市（67個），再生型城市（23個）。城市轉型發展之路任重而道遠，需加快轉型步伐，盡快尋找到適合各自城市的可持續發展道路。

二、資源型城市可持續發展的轉型必經之路

資源型城市的發展一般會經歷興起、繁榮、衰退3個不同時段的發展差異。這是基于自然資源的不可再生性和優勢遞減性的現實，資源的開采利用會從最初的勘探到開采、再到前中期的高產穩產、后期走向衰退枯竭，而在整個發展歷程中始終存在的突出問題，就是對自然資源的高度依賴，產業結構較為單一、資源型產業占城市經濟比例過大，勞動人才結構單一、就業矛盾突出。其次，當地環境遭到嚴重破壞，生態秩序被嚴重打亂，而城市后勤保障疏解功能卻滯后，城市服務不到位，城市發展不可持續。現今，在我國的經濟社會發展進入新常態的背景下和當前國際經濟大環境中，我國大部分的資源型城市處在一個衰退的發展階段，為了實現當地經濟的持續健康發展，必須改變現有經濟發展模式，尋找新出路，實現城市轉型，保證經濟社會的可持續。

三、資源型城市轉型發展中的環境行政執法

我國人口眾多，人均資源少，但環境污染和生態破壞卻很嚴重，尤在資源型城市中更為明顯。而環境和生態的嚴重破壞除了自然界自身發展變化和經濟生活無序和過度破壞的原因之外，也與環境行政執法有很大的關系。由于我國目前正處于社會主義初級階段，社會生產力發展水平有限，國民素質正處于上升階段，資源型產業仍主要依靠消耗資源為成長動力，環境保護的實施力度長時間以來處于低水平階段，自覺性較差。因此，在資源型城市轉型發展中，為了防止竭澤而漁現象的出現，加快轉型速度，我國政府要充分發揮行政職能，加強行政執法力度和強度，依法保護環境，為城市轉型發展提供有力保障。

環境行政執法一般而言，就是有關行政管理機關執行環境法律規范的活動。通常被分為環境保護行政主管部門的主要執法和環境保護行政相關部門的聯合執法。 在中國，負責環境保護行政工作的部門主要有環境行政主管部門，各級人民政府中有對某些資源保護實施監督管理的部門。經過法律法規的特別授權或者受行政機關委托的社會團體、企事業單位、國家機關和園林、市容環境衛生、衛生、市政管理等其他政府行政職能部門也可以進行環保執法工作。

四、資源型城市環境行政執法中的存在的問題

（一）行政部門地方保護主義傾向嚴重

現今，我國各行業主管部門在環境執法中，從各自部門利益出發，變相執法，沒能正確完全履行行政環保職責，造成環保法的實施沒能貫徹落實。由于地方保護主義意識的存在，當企業發生嚴重污染環境的情況時，地方政府為了實現自己的地方利益和政績，往往會采取行政干預手段使理應受罰的污染企業繼續照常生產，從而使得環境保護部門對違法企業的環境行政執法成為一紙空文。

（二）行政執法標準模糊

目前我國針對各種自然資源的合理利用及相關環境保護問題的專門性法律較少。雖然對一些自然資源例如巖石等資源有相應的專門法條予以規范，加以開采限制，環境保護強制執行標準，但多是部門及地方政府規章，標準也參差不齊，難以統一遵行，忽視環保行政專門立法的現象更是常態。

（三）環境執法體制僵化

在我國當前的政治體制中，擁有環境管理權的政府機構較多，職權交叉重疊的現象經常發生，體制僵化的問題極為明顯。對于環境保護法執行的權力分配問題，現行體制規定，環境保護行政部門擁有專職權利，其他相關部門可以行使環保的部分權利，且相關部門的環保權力也沒能進行明顯區分，以總分管理為環境行政執法保護的基本途徑。但是這種管理模式使得環保執法權利的行使極易出現兩個以上管理機構交叉管理的情況，從而極大地增加了“踢皮球”和“搶椅子”現象發生的幾率。

（四）環境執法行政隊伍綜合力量薄弱

雖然環境行政執法有多種手段，執法人員可以自行選擇。但這并不意味著，執法效率、質量會有顯著的成果。環境法具有明顯的學術性特征，作為一個合格的環境行政執法人員應具有相當程度的環境科學技術知識。但現實中，受公務員錄用標準和門檻限制等原因，現行執法人員中有相當一部分人不具有行政執法所必備的學術知識和專業素質，環境行政執法隊伍數量不足，素質有待提高，環境行政執法活動難以深入進行。

五、加強和完善環境行政執法的對策

（一）將環保成效納入政績考核內容，行政責任化

各級政府應以統籌協調可持續為工作原則，積極推動環保執法與經濟社會發展的同時進行；將行政轄區內環境質量的好壞和取得的治理效果加入對行政主管領導政績考核的內容之中。主管領導及相關環保部門行政負責人由于行政立法不當、決策失誤、執法不當等原因造成環境污染破壞，污染監督力度嚴重低下，環保執法處罰玩忽職守，導致環境質量下降，應追究其相應的行政責任，構成犯罪的，同時追究其刑事責任，明確環保行政執法活動的行政責任者，逐步建立完善環保行政追究責任制度。

（二）加強各種資源的專項立法，細化、量化地方環境法實施標準

目前我國對自然資源的環境保護立法大多籠統，沒能充分考慮地方各種自然資源的特色。實際中，各地經濟發展依其區域自然資源種類的不同，開采利用和保護方式也不同，應進行專項立法。資源型城市要針對本地的特色自然資源和位置、特點進行地方立法，同時要堅持可持續發展原則，實現城市的人口、資源、環境和社會的協調可持續發展。 對于國家根據經濟發展需要針對資源開發和利用適時進行立新法的宏觀調控活動，資源型城市要及時調整和規范地方相關環境法規和規章，結合實際情況，因地制宜地及時有效地實行先進、前沿的環保法規政策。同時引導性建議各地方權利機關和政權組織細化、量化環保實施標準，嚴格按照環保標準行政執法，使行政執法有嚴格明確的工作標準，不給政府部門留有機會逃避執法、模糊執法。

（三）改革和完善當前環境行政執法體制

要加快進行環境行政執法集權改革。對現行的環境行政執法權分散機制加以打破，實現環境保護行政管理部門的責權統一，加快打破當前環境行政執法的模糊局面的步伐。例如，可以通過組建環境保護行政主管部門，將分散于衛生、水利、城市建設與管理等各部門的環境行政執法權集中到一個行政主體，以此機構對環保執法工作進行集中統一有效的處理。在明確界定各部門環保職責的同時，應對各政府部門間應相互進行行政協助的情形加以具體說明，最大限度地集中環境行政執法主權，統一環保行政執法步伐。

（四）加快建設知法、守法和技術能力強、公正廉潔的環境行政執法隊伍

建設一支高素質和執行力強的環境行政執法隊伍，貫徹執行國家環境保護法，實現環境保護和生態改善的目的。要加強和完善環境行政執法隊伍自身的建設，從源頭抓起。在設置進入門檻時，要統一對專業知識能力的要求標準，保證公平競爭。把握好行政人員錄用這一關。也可以通過對環境行政執法人員定期進行綜合執法能力培訓的形式，提高環境行政執法隊伍的整體素質和能力。其中重點是要增強環境行政執法人員的行政執法能力。環境行政主管部門應建立環境行政處罰執法人員的學法制度，還應舉行以依法行政為重點的普法活動，同時加強對環境行政執法人員的環境科學基礎教育和環境法律法規教育， 從專業素質上保證行政執法隊伍的執法水平。保證執法隊伍的廉潔，杜絕權錢交易現象。加強廉政建設，加入政績評定標準。堅持老虎蒼蠅一起抓，對貪污腐敗行為依法嚴肅處罰。同時也要著手提升執法人員的綜合素質，加強和完善環境行政執法隊伍自身的建設。及時培訓行政人員的當代新管理應用技術知識技能，提高對行政人員的現代管理、應用業務能力。如當今日益重要的互聯網應用技術和電腦操作技能，加強執法隊伍的科學化、現代化建設。

六、結語

本文以“環境行政執法”為指導，以我國資源型城市轉型可持續發展過程中產生的問題為分析線索，以資源型城市可持續發展的行政法治研究為主旨，探討我國資源型衰退階段城市的行政環保問題，希望找到一條發展與保護并行的可持續發展之路，為資源型城市成功轉型提供理論借鑒。

注釋：

劉文清.鄂爾多斯可持續發展財稅政策優化研究.中國科學院大學碩士論文.2014- 05-01.

聶德明、張仲華.我國環境行政執法存在的問題及對策.云南社會科學.2003-12-30.

殷玉萍.資源型城市可持續發展的法律支持.商業經濟.2011-12-10.

陳春燕.環境行政處罰研究.東北林業大學碩士論文.2008-04-01.