關于依法治教的理論探討

邱勇　張曉燕

摘 要 依法治教是我國改革開放以來民主法治建設理論與實踐的結晶。黨的十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的決定，具體到黨的教育事業建設與發展即為全面推進依法治教。本文認為需要在強化教育法治理念、完善教育法制體系建設、管理部門依法行政、學校依法治校和加強監督等方面改進提高。

關鍵詞 教育 法治治理 依法治教

作者簡介：邱勇，云南中醫學院，副教授，研究方向：高等教育、中醫文化學；張曉燕，云南中醫學院，講師，研究方向：思想政治教育、醫藥衛生法。

中圖分類號：G520 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.256

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，必須全面推進依法治國。具體到黨的教育事業建設與發展，即為構建中國特色社會主義教育法治治理體系，全面推進依法治教。

一、我國依法治教理論與實踐的演進

教育事業是黨和國家的重大事業。依法治教是中國特色社會主義法治實踐的結晶，是黨的法治思想的重要組成部分。我國依法治教理論是在中國特色社會主義事業發展中不斷得到完善和鞏固的。1982年，中共中央、國務院在《關于普及小學教育若干問題的決定》中即提出“要搞好教育立法”；1985年，中共中央在《關于教育體制改革的決定》中指出，要“在簡政放權的同時，必須加強教育立法工作”；1993年，《中國教育改革和發展綱要》具體明確 ，要“加快教育法制建設，逐步走上依法治教的軌道。” 1999年，中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》再次強調，“全面推進素質教育，根本上要靠法治、靠制度保障。”可以看出， 改革開放進程中，我們黨加強教育法治建設工作一刻也沒有停歇。應該說，新中國成立以來，黨和國家就把教育法治列入重要日程，《中華人民政治協商會議共同綱領》中即作出有關法制教育規定，如：“教育方法為理論與實際一致。人民政府應有計劃有步驟地改革舊的教育制度、教學內容和教學法”等。如今，教育發展內容已寫入憲法，成為我國教育發展的根本法律依據。

在改革開放實踐中，我國的國家治理回歸民主法制軌道，教育立法與實踐進入活躍發展時期。先后制定頒布了《學位條例》、《義務教育法》、《教師法》、《教育法》、《職業教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》等教育專項法律，國務院制定了多項教育行政法規，各地出臺了數以百計的地方性教育法規，為依法治教奠定了堅實的法律基礎。其中，1995年頒行的《教育法》，對教育基本制度、學校及其他教育機構、教師和其他教育工作者、受教育者、教育與社會等事宜作出了詳盡規定，是我國教育法律體系中的母法，是依法治教的根本大法。

近年來，國家不斷推動和加強教育立法工作。《2003-2007年教育振興行動計劃》提出了“五修四立”的教育立法規劃；《2010- 2020年國家中長期教育改革和發展規劃綱要》升級為“六修五立”計劃；提出要在高校招生、教育收費、教育經費使用、學位點評審、高校貧困生資助等涉及群眾切身利益問題上加強制度建設；要完善招生管理和教育收費中的責任追究制度等。此外，教育執法、教育司法、教育法律監督、教育法律救濟等工作也同步推進。

實踐證明，中國共產黨在領導中國特色社會主義事業發展中，始終重視教育事業的建設和發展，始終堅持以人為本、注重公平、依法治教的教育理念。目前，我們黨已確定了全面建成小康社會的目標，提出了科教興國戰略，把優先發展教育擺在重要位置來部署和推動，提出教育是民族振興的基石，是社會公平的基礎。中國特色社會主義教育現代化的內涵更加鮮明而具體。在這樣的歷史起點和背景下，教育法制體系建設與實施尤為重要和關鍵，黨的十八屆四中全會決定對完善教育法規建設作出了專門部署和要求，這是我國在新的歷史發展節點上，對國家治理體系和治理能力現代化建設的新認識，也是黨的教育事業如何走上法治化軌道，建設中國特色社會主義教育強國的實現途徑。

二、實施依法治教中的兩個關鍵環節

實施依法治教，從思想認識到理論實踐涵蓋方方面面的內容，是一個歷史演進的過程，也是具體實踐推動過程。但從現實問題出發，急需抓住兩個關鍵環節，一是教育主管部門在行政管理中依法行政，二是學校在人才培養中依法治校。

各級教育行政主管部門代表國家管理教育事業，其行政行為是國家教育法制思想的具體體現。各學校是貫徹黨的教育方針的執行者，根據國家授權管理學校建設發展事務，培養中國特色社會主義人才。其學校治理、教書育人等活動是否依法依規，決定了廣大受教育者在學校教育中是否得到權益保障，社會對學校的公平期待是否得到回應等問題。二者構成了依法治教中不可分割的兩個方面，是推進依法治教的關鍵環節。

（一）教育行政部門依法行政

依法行政，即要求各級教育行政主管理部門根據法定的職權和程序適用教育法律規范，依法行使其行政權力，對其行政行為的后果承擔相應的法律責任。

把教育行政部門放到推進依法治教的實踐環節中來討論，其直接關聯的內容是依法行使教育行政管理職權，并主動接受教育相關者的監督。依法行使教育行政管理職權包含了兩方面的要求，一是規定的職權必須行使，二是行使的職權必須合法。前一個內容規定了教育行政部門必須作為，后一個內容規定了教育行政部門必須守法。按照“法無授權不可為，法定職責必須為”的政府執政行為要求，教育行政部門在行使職權中，不能因涉事內容的遠近親疏，或問題的急難責重等原因選擇性設定，要求既必須可為，又必須作為。按照授權與用權的邏輯，教育行政部門無權擴大和縮小應該管理的權責范圍，也不能自已劃定權責邊界。凡屬管轄范圍內的事務，教育行政部門都應依法規范和治理，并在治理中履行法定責任。

（二）學校依法治校

教育的根本著力點是培養人才，培養人才的重要環節是學校教育。學校在教育實踐中，通過內部治理制度的完備與實施，把適合學校開展教學活動的法律、法規和教育條例固化在具體實踐中，使學校、教師、學生、社會的權責清楚，使學校組織目標、教師根本利益、學生成長訴求與學校教學、科研、社會實踐等活動有機統一在一起，構成規范而富有效率的制度環境，使教師、學生在教育實踐中的主體地位得到充分保障，是依法治校追求的目標。

在學校治理中，存在學校舉辦者、管理者、教師、學生、校友、家長、社會參與者等諸多利益相關者。如果缺乏基本的制度規范，則會在沖突中失去學校的根本準則，偏離應有的公平正義。學校的根本任務是培養人才，教育活動的主體是教師和學生，學校的一切校務安排都必須圍繞人才培養，圍繞調動教師與學生積極性來展開。在國家舉辦的學校治理中，無疑存在舉辦者和學校管理者具有的組織優勢。其優勢存在的合理性在于廣泛調動一切資源為教師教學、學生成才服務，其可能的非理性在于滲透或打壓其它利益相關者，變優勢為強勢。根本的解決辦法就是法治，依法依規，規范管理。

2003年7月，教育部發布了《關于加強依法治校工作的若干意見》；2012年11月，又發布了《全面推進依法治校實施綱要》，是實施依法治校的基本規范。依法治校是實施依法治教的關鍵環節，目前，學校在治理中存在行政色彩過重、主辦者和管理者的意志體現過多、社會對學校的關切回應不夠、學校內部治理層級與權責不清等困境，都是推進依法治校應該解決的現實問題。

只有教育行政管理部門依法行使行政職權，學校依法開展教學活動，依法治教才能從理念轉化為實踐，才能推進我國教育法治進程，也才能開創中國特色社會主義教育法治治理新局面。

三、努力推進依法治教的理論探討

黨的十八大以來，黨中央提出了“四個全面”戰略部署。依法治教是其中的一項具體內容，需要站在長遠與全局的高度來認識并努力推進。

（一）強化依法治教認識

依法治教既有政治屬性，也有教育屬性。我們黨是馬克思主義政黨，黨的教育事業必須是為無產階級服務的，是充分應用教育規律實現教育效益最大化的一項具體工作。隨著中國特色社會主義事業的不斷發展，人們對教育的要求越來越高，期望通過教育的發展實現自身發展的愿望越來越主動和迫切。現階段，我們正走在通過全面深化改革的大調整來獲取發展動力的道路上，法制建設對保證公平、保證秩序、保證人民利益具有十分重要的意義。按照中央部署，現階段的深化改革，是構建法治政府、法治社會的改革。實施依法治教，是中央頂層設計中的重要內容，與深化教育改革，實現中國特色教育現代化的目標息息相關。

（二）完善教育法制體系建設

實施依法治教，首先應有法可依。因此，進一步完善教育法制體系建設應該列為依法治教中的重大工作。盡管我們教育法制的主體法律體系已基本建立，但與國家整體法治推進和教育改革發展的步伐和需要相比，教育法律體系還需進一步完備，不僅要繼續制定一些新法，增加教育法律的數量，而且從提高法律質量的角度，還要對已有的一些教育法律進行必要的修訂，以提高教育法律的科學性、適應性、針對性和可操作性。同時，應制定我國教育法制體系建設與完善的中長期規劃，有計劃地推進教育法律體系建設。

（三）切實推進教育管理部門依法行政

教育管理部門依法行政是依法治教的基石。黨的教育方針和國家法治教育理念最終都由各級教育管理部門落實，教育管理部門的行政行為直接影響法治教育思想的樹立與執行。教育管理部門應按依法治國要求，切實推行權利清單制，把屬于學校、教育中介服務組織等相關機構的權利讓出，并在其活動中切實依法監管，履行法定職責。

（四）完善學校依法治校體系建設

學校是人才培養的重要場所，在整個國家教育發展中處于最基礎、最直接的地位。隨著我國教育不斷向開放發展的方向邁進，學校教育中的主客體之間，以及學校與外部利益相關者之間的關系不斷發生著新變化，如何在多種利益格局和沖突中保障學校公益性、學術性，強制的制度建設與實施尤其顯得必要。

（五）加強依法治教的監督與治理

任何行為如果缺乏監督，必然出現趨利避害現象，也不能在實踐中得到改進提高，難以在規則的約定下養成人的自覺行為。教育是中國特色社會主義建設中的公益事業，是引領社會思潮，培養并踐行社會主義思想道德的具體實踐。其管理者、參與者、受益者、以及相關者都應有權責邊界，應有利益范圍和行為規范，違者都應受到監管和追責，以此警示依法治教的法律權威和制度的落實。

2016年1月，教育部印發了《依法治教實施綱要（2016-2020年》，對依法治教的目標要求、教育法律體系建設、教育行政管理部門依法行政、各級各類學校依法治校等方面作出了部署。這是我們目前在推進依法治教實踐中必須遵從的基本規程。

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