規范財政國庫現金借款，切實降低財政風險

摘 要：當前財政借款存在的諸多問題，已經影響了國家的宏觀經濟政策效應，影響到了預算執行，給財政帶來風險，嚴格財政國庫現金管理，切實降低財政風險勢在必行。

關鍵詞：財政國庫現金借款 國庫集中支付改革 現金借款管理

中圖分類號：F810.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）10-078-02

自2001年我國推行國庫管理制度改革以來，各級財政均建立了以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，財政收支行為得到進一步規范，財政收支管理監督得到進一步加強，財政資金使用效率得到進一步提高。但是隨著財政國庫管理制度改革的逐步深化，在各級財政國庫現金規模急劇增加的同時，財政對外借款和預撥款項（簡稱財政國庫現金借款，下同）規模也在急劇增加。由于許多財政現金借款無法及時收回或及時列入預算安排，一些地方已經影響到預算的正常執行，正常撥款無法保證，給各級財政帶來巨大風險。因此，各級政府和財政部門必須規范財政國庫現金管理，從源頭上控制和減少財政國庫現金借款，同時，切實加大借款清收力度，才能從根本上降低財政風險，確保財政資金的安全和穩定運行。

一、財政國庫現金借款存在的問題

（一）財政國庫現金借款缺乏法律法規依據和制約

自上世紀末國務院取消財政部門的財政周轉金借款以后，財政部門就不再具有財政國庫現金借款的職能，所以，目前各級財政部門財政現金借款缺乏任何法律法規依據。但是也正因為沒有法律法規的約束，也導致了財政國庫現金借款的強隨意性、高風險性。

（二）財政國庫現金借款手續不規范

由于國家沒有財政國庫現金借款的相關管理辦法，所以，各級財政部門財政國庫現金借款的手續非常不規范。從借款審批程序看，有政府部門審批的，有財政部門自己審批的，還有領導同意卻沒有審批手續的，即使政府部門審批的，也有的是政府主要領導，有的是政府主管財政領導，還有的是政府其他領導。而且很多財政國庫現金借款都是“五無”借款，即沒有還款期限、沒有還款來源、沒有還款協議、沒有還款保證措施、沒有責任追究機制等。

（三）財政國庫現金借款規模巨大，各級財政庫款緊張

近幾年，各級政府受制于財力有限和財政收支平衡以及融資難的約束，為了加快發展，將大量無法納入預算的支出項目通過財政國庫現金借款方式解決，致使財政國庫現金借款規模持續膨脹，財政國庫現金十分緊張。

（四）財政國庫現金借款回收難度大，呆賬死賬多

財政國庫現金借款時，由于沒有采取財產抵押等相應的還款保證措施，加之一些借款單位特別是臨時單位早已不存在或被撤銷，造成借款到期回收難度大，許多借款成了呆賬、死賬。

（五）財政國庫現金借款責任不明確，缺乏責任追究機制

借款時主管部門等非常積極，借款到期該還款時，卻躲得遠遠的，由于還款責任不明確，加之缺乏責任追究機制，即使借款收不回，也沒有單位來追究責任。

（六）預撥款項不按規定列入預算，違規長期掛賬

按照總預算會計制度規定，財政預撥款項下年必須全額列入財政預算，但是很多財政部門的預撥款項，受財力等因素的制約，無法列入或足額列入預算，長期違規掛賬，大量占用國庫現金。

二、財政國庫現金借款的影響

（一）影響了國家宏觀調控效果

國家對宏觀經濟的調控主要通過金融、稅收等杠桿進行，財政國庫大量現金借款，勢必增加金融市場的流動性，擴大社會和政府投資規模，導致政府金融調控杠桿的失靈，影響其調控效果的發揮。

（二）影響了預算執行和正常撥款

由于許多財政國庫現金借款既無法收回又無法列入預算，導致財政庫款緊張，有些地方已經影響到預算的正常執行，正常的撥款不能及時撥付，上級追加和本級預算安排的專項項目因資金不到位而無法實施。

（三）動搖了國庫集中支付改革體制的基礎

實行國庫集中支付制度的目的就是要在項目資金形成實際支付前留在國庫，防止和杜絕預算單位擠占、截留和挪用，確保項目資金需要，現在各級政府大量外借國庫現金，事實上也是擠占、挪用項目資金，如果財政庫款不能保證正常支付，就從根本上動搖了國庫集中支付改革體的根基，違背了政府實行國庫管理制度改革的初衷。

（四）形成了巨大財政風險

財政庫款除少量的財政凈結余外，其余資金都已經被安排了專門的用途。財政現金借款中由于許多借款已無法收回或無法及時收回，需要政府通過財政預算安排后方可予以核銷或歸還，因此，這些借款事實上已變成了政府的債務，形成了巨大財政風險。

（五）逃避了相關部門的監督

所有納入預算安排的項目和資金都需要經過嚴格的審核程序，最終還需報經各級人大通過，形成法律。但是，通過財政現金借款安排實施的項目卻可以逃避方方面面的監督，如預算編制環節的監督，預算審核審批環節的監督，項目可以不實行政府采購，資金支付不通過集中支付，因資金不屬于財政資金，財政監督部門也無法監督等。

三、財政國庫現金借款的成因

（一）地方政府發展意識強烈，超越了現有財力的滿足程度

一些地方政府脫離客觀實際，不考慮財力狀況，盲目追求造新城，改舊城，快速發展，高速發展，脫離了“有多少錢辦多少事”的基本原則，預算無法安排的項目就通過財政現金借款方式解決，這是造成當前財政現金借款大量增加的最主要原因。

（二）地方財權與事權不匹配，財力有限

當前，各級政府責權與事權不清，中央和地方財政職責和保障范圍重疊，但由于地方財力有限，一些按規定必須列入預算安排的項目資金卻無法列入預算安排，只有通過財政現金借款形式保證其實施。

（三）各級財政扣款也是導致財政現金借款增加的重要原因

上級財政扣款主要有兩種情況：一是統借統還扣款。當前，各級政府為了確保對下級借款的及時回收，要求地方財政統借統還，對下級未能及時歸還的借款實行預算扣款。由于很多借款是上級要求必須借給企業的，現在企業因各種原因不能歸還，下級財政又不能或無財力列支，只好將上級扣款列為借款處理。這類借款目前還在大量增加，主要原因就是一些地方政府的短期行為導致還款意識淡薄，寅吃卯糧，為了當前的發展，大量借款后，沒有制定科學的還款規劃，把還款責任留給后任政府。二是正常扣款。按照財政體制或相關規定，下級財政應上解或上繳上級財政而按未規定上解或上繳被實施了扣款，這些扣款因無財力列支也形成了借款。

（四）上級政府和財政的干預

上級政府和財政部門在預算執行過程中，經常臨時出臺一些項目配套政策、調資政策、支出同財政收入或支出掛鉤政策以及布置一些臨時性工作，由于這些支出年初未能列入預算，地方財政只好采取財政現金借款方式解決。

（五）臨時性工作需要

地方政府因社會治安或群體性事件、預算單位臨時工作需要，或政府所屬企業資金鏈斷裂等臨時需要支出形成的借款。

四、規范財政國庫現金借款的建議

（一）加強立法，將財政國庫現金借款納入法制軌道

我國財政國庫管理制度改革已實行了十多年，但至今沒有出臺一部法律法規來規范各項改革工作，特別是實行國庫集中收付制度以后，各級財政國庫存款規模不斷增加，在增強各級政府宏觀調控能力的同時，也成為各級政府的唐僧肉，使用起來既不用支付使用成本，還不受各方面的約束，如再不規范國庫現金管理，十年的國庫改革工作將前功盡棄。因此，盡快出臺國庫現金借款管理方面的相關法律法規，已刻不容緩。

（二）出臺財政國庫現金借款管理辦法，嚴格借款管理，規范審批程序，完善回收保證機制和責任追究機制

有關部門要盡快制定出臺財政現金借款管理辦法，嚴格規范財政現金借款范圍、期限、審批程序等，建立完善的借款回收保證機制和責任終身追究機制，按照“誰審批，誰負責回收”的原則進行終身追究責任，切實防范財政風險。

（三）明確各級政府的事權，規范各級財政的保障范圍，切實減少上級財政對下級財政的干預

一級政府一級財政，各級財政只對本級政府負責，不能要求下級財政對上級各級政府和財政負責，同時切實減少上級財政出臺臨時性的支出措施，減少對下級財政預算正常執行的影響。

（四）健全現行財政體制，規范和加大轉移支付力度，緩解地方財政困難

地方財政現金借款多，最根本原因還是財力有限，財政困難，無力保障本級政府需要。因此，健全現行財政體制，將稅種分成制為分稅制，確立地方財政的主體稅種，同時切實加大轉移支付力度，緩解地方財政困難，才能減少地方財政的現金借款。

（五）強化監督檢查，嚴格責任追究

各級紀檢、監察、審計、財政等部門要加大對財政國庫現金借款的監督檢查力度，該財政負擔的借款要督促政府及時列入預算安排，預撥款項必須全額列入下年度預算，不得長期掛賬，對借款中的違規行為堅決予以查處，對給國家造成損失的行為堅決追究其刑事責任，確保財政資金借的出收的回，確保財政資金安全、高效運行。

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[3] 包崇金.關于地方國庫現金管理改革有關問題的思考.預算管理與研究，2014（1）

（作者單位：河南省新鄉市財政局國庫科 河南新鄉 453000）

（作者簡介：元玉明，1984年畢業于南京財經大學經濟系，1988年分配到河南省新鄉市財政局工作至今。）

（責編：賈偉）