普洱市無量山片區扶貧開發的問題與對策

張蜜+李宏+施夢妮

摘 要：無量山沿線綜合扶貧開發區是云南省普洱市3個“小連片”綜合扶貧開發區之一。該地區基礎設施落后、自然條件惡劣、勞動力素質普遍較低等因素制約著區域經濟的發展。通過對無量山沿線綜合扶貧開發區基本情況的分析，探究了該區貧困落后的原因與扶貧脫貧的困難，并立足國家“十三五”扶貧開發大背景，從政策保障、產業發展、素質提高、資金整合、生態環境五個方面提出相應的扶貧對策建議。

關鍵詞：扶貧開發 對策 普洱市 無量山區

中圖分類號：F127；F323.212

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）10-177-02

我國由于歷史和自然的因素，各區域間和區域內部發展很不平衡，特別是貧困地區發展非常遲緩。扶貧開發是全面建成小康社會的根本需要，是社會主義的本質要求。當前，我國扶貧開發已經進入新階段，扶貧開發既有更加有利的條件，也面臨新的困難和挑戰。云南省委、省政府積極深入推進扶貧開發工作，全面啟動“掛包幫”“轉走訪”扶貧長效機制，劃片區進行針對性的扶貧開發等一系列規劃舉措對打贏扶貧脫貧攻堅戰具有重大意義。

一、普洱市無量山沿線綜合扶貧開發區基本情況

無量山位于云南景東縣西部，東經100°21′～101°03′，北緯23°56′～24°43′之間。西北起于南澗縣境內，向西南綿延至景谷、鎮沅等地，東至川河，西至瀾滄江，地勢北高南低，北部平均海拔2500米以上，南部則只有1500米左右，相對落差大，地形以低谷、平壩和丘陵為主，山體表面土壤層薄。氣候處于南亞熱帶和中亞熱帶過渡區，年平均氣溫18.5℃，降水量約1100毫米。由于地形因素，山體兩側氣候存在一定差異，氣候垂直分布也很明顯。

無量山沿線綜合扶貧開發區（以下簡稱“無量山片區”）是普洱市3個“小連片”綜合扶貧開發區之一，涉及29個鄉鎮，區域國土面積13972.29平方公里，總農業人口55.05萬，其中勞動力人口35.09萬，占總農業人口的63.74%。同時，該地區也是重要的少數民族聚居地，居住著哈尼族、彝族、拉祜族、佤族、傣族等十幾個世居民族，現有少數民族人口26.89萬。農民經濟來源僅僅依靠農業生產和部分勞動力外出務工收入，農民人均可支配收入僅為5500元左右，人均有糧食不足500公斤。

無量山片區貧困面大、貧困發生率高，既有一般貧困區的共性，又有其特性。產業方面，人均耕地面積小，現有耕地面積僅116萬畝，耕地多位于山坡上，不僅耕種條件差，且極易造成水土流失。種植業以烤煙、茶葉等為主，養殖業以豬、牛、羊和畜禽為主，結構單一，質量不高；人口素質方面，整體文化素質偏低，專業技術人員匱乏，思維方式單一，缺乏開放思維，商品經濟觀念淡薄。多種因素制約著該地區的經濟發展，使得脫貧攻堅任務十分繁重，壓力巨大。

二、普洱市無量山沿線綜合扶貧開發區貧困狀況和特殊困難

（一）貧困基數大、程度深，扶貧開發任務重

普洱市無量山片區經濟總量小，財政增收困難，貧困農民收入低，按國家2011年公布的農民人均純收入2300元的脫貧標準計算，該地區現有貧困人口數量依然很龐大。據統計，無量山片區現有建檔立卡貧困戶30771戶，建檔立卡貧困人口101633人，且絕大部分建檔立卡貧困戶屬于深度貧困。其中，存在住房困難的貧困戶35277戶，需易地搬遷安置的19471戶。并且還存在著相當一部分農民群眾，雖已初步解決溫飽，但其家庭收入極不穩定，一旦出現突發情況，很可能一夜返貧，返貧率依舊很高。由于貧困地區自然資源環境、生產力發展水平、社會發育程度差異大，多種類型貧困交叉，貧困面廣，致貧因素復雜多變、相互交織，使得扶貧開發工作相當困難，決定了今后的扶貧開發需要更多的投入，扶貧開發需要更大的勇氣和決心。

（二）基礎設施薄弱，市場競爭能力不足

普洱市無量山片區的區域性貧困狀況與基礎設施的普遍薄弱密切相關。一是農業基礎設施脆弱。水利作為農業最基本的基礎設施存在設施少、質量差等一系列問題，加之缺少必要的管理維護，造成“雨季關不住水，旱季放不出水”的困境，嚴重制約農業發展， 區域性人畜飲水不安全的問題隨之廣泛存在。二是交通基礎設施薄弱。無量山片區還有未通鄉村硬化公路村委會85個，共計1237公里。現有公路標準低，年久失修造成公路通行能力差。三是區域內交通、信息、倉儲等相關基礎設施落后，無量山片區豐富的特色資源和農產品不能很好地推向市場，市場知名度不高，產品滯銷現象很明顯，嚴重制約該區域經濟社會的發展。

（三）經濟發展滯后，特色產業不突出

由于無量山片區產業發展緩慢，初級階段特征仍然明顯。目前農業仍處于傳統農業向現代農業發展的低級階段，工業化尚處于起步階段，基礎薄弱，低端服務業占主導。區域經濟總量偏低，人均更是不足，整個區域經濟總量、人均GDP等主要經濟指標位居全省及全市后列，區域經濟增長動力不足。城鄉之間、區域之間、三次產業之間發展不協調，第一產業比重高是最顯著的特征，主要還是初級農產品的生產和加工。第三產業發展遲緩，非公經濟比重小，企業科技實力弱，創新能力不足，缺乏帶動企業發展的優秀管理人才和中高級技術人才。缺乏具有明顯無量山地區特色的大企業和生產基地，產業鏈條尚未形成或不完整，沒有形成具有強大市場競爭力的產業，特色產業優勢未能發揮。

（四）社會事業發展緩慢，公共衛生服務落后

教育衛生文化科技基礎設施薄弱，教育和衛生支出嚴重不足是制約無量山片區農民生存發展的重要原因。教育事業軟硬件建設均嚴重滯后，學校環境簡陋，校舍不足。師資匱乏，經常是一個老師同時教兩三個科目，不利于學生發展。城鄉居民就業不充分，城鎮居民失業率居高不下，未就業人口數目依舊很大，同時農村大量剩余勞動力的產生，增大了就業、再就業和社會保障壓力。各級醫療單位均缺乏專業級技術人員，醫護人員不足，鄉村醫療設備條件差，缺醫少藥的情況十分普遍。鄉、村文化基礎設施薄弱，處于相對封閉狀態。

（五）生態環境脆弱，制約區域經濟發展

地處無量山獨特的地理環境帶，生態環境脆弱，生存環境簡陋，自然災害頻發，環境承載力弱是無量山片區最顯著、難改變的貧困特征。特定自然地理條件綜合作用的影響， 形成干熱、少雨、重旱的特殊氣候，暴雨、冰雹、病蟲、地質災害等自然災害頻繁發生，最近幾年云南地區的異常氣候，給環境本已惡劣的無量山片區的生產生活帶來了更加復雜的影響。農業生產處于惡劣氣候環境中，抗災害能力不足，氣候的變化對生產的影響非常大，經濟社會協調發展與生態保護矛盾尖銳。

三、普洱市無量山沿線綜合扶貧開發區扶貧開發對策建議

（一）“掛包幫”、“轉走訪”，建立精準扶貧長效機制

認真落實省委、省政府關于開展“領導掛點、部門包村、干部幫戶”和“轉作風、走基層、遍訪貧困村貧困戶”的工作部署。一是各級領導干部應進一步認真履行職責，深入貧困村、貧困戶，詳細了解致貧原因，有針對性地開展扶貧脫貧工作，實施“靶向療法”，做到一戶一規劃，切實將扶貧項目規劃落實到戶、責任落實到人，做到人員、資金、措施三到位，做到目標清晰、責任明確、方案有力。二是整合各方力量，全面組建駐村扶貧工作隊，加強駐村扶貧工作隊伍建設，確保各貧困村都有駐村扶貧工作隊，各貧困戶都有幫扶負責人。在現有駐村扶貧工作隊的基礎上，根據實際情況，不斷改善扶貧工作具體方式，做到不脫貧不脫鉤。

（二）轉方式、調結構，因地制宜發展無量山高原特色產業

堅持轉方式、調結構，大力發展高原特色農業。一是積極推進現代煙草產業發展，打造北回歸線黃金走廊生態特色優質“普洱煙葉”品牌。二是以核桃、堅果、水果和藥材等市場緊俏產品為無量山片區脫貧增收的新發展方向，發揮地區種植優勢，不斷提高種植水平。三是大力發展無量山片區特色土雞、山羊養殖業，同時推進山區野豬特種養殖業發展。四是不斷改進和提高咖啡、堅果和茶葉等本區域特色產品的加工技術和條件，充分發揮“云南小粒咖啡”、“云南堅果”和“普洱茶”的特色優勢和引領作用，以名牌帶動相關產業發展，形成獨特的區域特色。五是充分發揮無量山片區特色的民族文化、歷史文化、地域文化和資源優勢，發展具有特色的旅游業，進一步保護和挖掘民俗文化資源，優化旅游產業布局，促進旅游產業集聚、升級。

（三）提高人口素質，構建扶貧開發智力保障

開展實用技術引導性培訓，為無量山片區發展特色產業提供保障。具體應注意，一是加大對勞動力技能培訓，培養農村勞動力的一技之長，增強農民轉移就業的適應力。二是重視無量山片區鄉土人才的培訓，通過“傳幫帶”的方式，發揮鄉土人才在經濟發展方面的帶頭作用。三是保障家庭子女接受中高職業教育的機會，爭取國家“雨露計劃”支持，努力提高下一代的受教育水平。四是加快繼續教育發展，促進特殊教育和民族教育協調并進，加強少數民族雙語教育，鼓勵社會力量興辦各類教育。五是設置專項農村創業貸款扶持資金，支持和鼓勵貧困村農民創新創業。

（四）整合各類資金，增強農民自我發展能力

認真貫徹落實普洱市“資源大整合、社會大參與、群眾大發動、連片大開發”的發展措施。借力整鄉推進扶貧開發項目，集中投入，實現水、電、路、氣、房和優美環境“六到農家”，集中實施一批亟待建設的民生工程，增加集體經濟收入，夯實群眾增收基礎。在此基礎上，整合各類扶貧資金，包括中央、省市財政資金，金融信貸資金，上海對口幫扶資金，寶鋼集團定點扶貧資金以及其他扶貧資金，加強資金管理和監督，提高資金利用效率。同時，積極爭取產業扶貧資金、連片扶貧資金，不斷加大對無量山片區貧困群體的扶持力度，大力發展綠色經濟特色產業，幫助特困群眾改善生產生活條件。另外，應協調社會幫扶資金，加強與上海市、寶鋼集團的溝通聯系，尋求更多的幫扶。

（五）保護生態環境，構建綠色環保發展模式

一是應充分利用無量山片區豐富的光熱資源，大力推進光伏產業扶貧項目的實施和發展，優化能源利用結構，減少對植物燃料的依賴和對生態環境的破壞，提高農民生活質量。二是應積極推進退耕還林和生態林建設工作，加強天然林保護，大力建設水源涵養保護區。三是應加大無量山片區生態補償力度，對于生態環境脆弱的地區，結合貧困戶家庭實際和貧困戶意愿，在保證其基本生產生活的前提下，及時易地搬遷，減少對脆弱生態區不必要的破壞。四是應注意在農村地區加大節能灶和沼氣的推廣使用力度，減少對區域植被的破壞。

（本論文是普洱市扶貧辦“普洱市無量山片區扶貧開發研究項目”成果之一）

參考文獻：

[1] 呂祥乾.云南集中連片特困地區扶貧開發模式研究[D].云南師范大學，2014.

[2] 楊穎，田東林，路遙.云南邊疆民族地區扶貧開發研究[J]. 當代經濟，2012（6）：100-103.

[3] 韓斌.基于自我發展能力的云南扶貧開發之思考[J].新西部（理論版），2013（14）：25-26.

[4] 韓斌.云南省扶貧開發模式的實踐及完善[J].中共云南省委黨校學報，2014（1）：110-112+23.

[5] 李鵾.精準扶貧：恩施市龍鳳鎮的政策背景、實施現狀與對策建議[J].清江論壇，2014（4）：55-58.

[6] 傅國.萬州區連片特困地區扶貧開發建議[J].科學咨詢（科技·管理），2015（3）：4-5.

[7] 林德山，李玉峰，盧曉偉.加快實施精準扶貧的建議[J].當代農村財經，2015（5）：40.

[8] 王瑞華，李國珍.信貸支持扶貧開發的建議[J].農業發展與金融，2016（2）：60-61.

[9] 楊云.云南邊境民族地區扶貧開發訴求與回應[J].經濟研究導刊，2013（30）：23-24.

（作者單位：云南農業大學經濟管理學院 云南昆明 650201）

[作者簡介：張蜜（1993—），男，云南農業大學經濟管理學院在讀碩士，主要從事農業經濟研究；通訊作者：李宏（1972—），男，云南農業大學經濟管理學院副教授，主要從事農業經濟與政策研究；施夢妮（1995—），女，云南農業大學經濟管理學院在讀學士，主要從事經濟管理學習]

（責編：若佳）