南昌市城中村立體化社會治理的構(gòu)想
——基于國內(nèi)外城中村改造經(jīng)驗

吳 群

南昌市城中村立體化社會治理的構(gòu)想
——基于國內(nèi)外城中村改造經(jīng)驗

吳 群

南昌市共有城中村143個，這些城中村在不同程度上都出現(xiàn)了一些問題。國外在貧民區(qū)的管理和整治中經(jīng)歷了一個從排斥忽視到接納重視的過程，同時政府的高度重視和非政治組織的介入和監(jiān)督對貧民區(qū)問題的解決起到了很好的作用。國內(nèi)各地在基于不同條件基礎(chǔ)上開展了各種方式的改造治理，形成了不同模式：政府主導型；村集體主導型；市場主導型。在南昌市城中村發(fā)展治理的過程中，應該基于自身的情況和特點，走一條自己的立體化社會治理模式的道路：建立健全基層民主協(xié)商制度；發(fā)展集體經(jīng)濟，積極提高村民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力；弘揚社會主義核心價值觀，形成現(xiàn)代文明的城市文化；狠抓民生，完善社會保障；建立城中村社會治安警民共建的預警體系。

城中村 立體化 社會治理

城中村是城市發(fā)展過程中的必然產(chǎn)物，隨著南昌市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的不斷加快，中心城區(qū)的范圍越來越大，原來處于城市邊緣村莊的土地在城市擴建中部分或全部被征用開發(fā)，尚未徹底完成改造的村莊被周圍高樓包圍和分割，形成了城中村。本文針對南昌市城中村發(fā)展中的一些突出問題，吸收和借鑒國內(nèi)外城中村治理的經(jīng)驗，探索形成一套立體化的城中村社會治理模式，為緩和社會矛盾，構(gòu)建和諧社區(qū)提供方法和思路，這不僅對南昌，而且對我國其他地區(qū)的城中村自我更新和自我轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的不斷順利推進都具有重要的借鑒意義。

一、國內(nèi)外城中村治理經(jīng)驗的梳理

發(fā)達國家和地區(qū)由于城市化程度基本達到75%左右，所以沒有“城中村”這一概念，但自助型居住區(qū)還是存在的，主要居住的是一些城市底層勞動者，搭建的是許多無合法產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的臨時建筑，人員構(gòu)成復雜，基礎(chǔ)設(shè)施落后，衛(wèi)生環(huán)境差，人們俗稱為“貧民窟”，與我國的城中村有一定的類比性。發(fā)達國家和地區(qū)在貧民區(qū)的管理和整治中經(jīng)歷了一個從排斥忽視到接納重視的過程，特別是在一些嚴重的治安和社會問題集中在這些地方爆發(fā)后，引起了政府的高度重視，逐漸出臺了許多相關(guān)的政策和法律來保障貧民區(qū)居民的基本生活需要，并且出臺扶持政策，為這部分居民創(chuàng)造公平的發(fā)展空間，值得一提的是，隨著這些國家公民權(quán)利保護運動的發(fā)展，許多非政府組織也日益關(guān)注這些地區(qū)和居民的狀況，為督促政府改善和提高貧民區(qū)的條件起到了很好的監(jiān)督作用。

我國的城中村問題基本是隨著改革開放的不斷深入而日益顯現(xiàn)，各地在基于不同條件基礎(chǔ)上開展了各種方式的改造治理，形成了不同模式：（1）政府主導型。政府主導型的城中村治理模式在我國比較普遍。由于我國長期以來形成的權(quán)威意識和自上而下的國家管理體制，使得許多城市在城中村的治理和發(fā)展過程中，政府都充當了改造治理的制定者、執(zhí)行者和參與者。在政府主導的過程中，由于利用了公權(quán)力進行推進，一般都有統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)，能有效利用政策手段進行改造，并且能保障公眾的基本利益不受侵害，但這種模式成本高，缺乏第三方中立機構(gòu)監(jiān)管，容易造成腐敗問題的產(chǎn)生，如果遇到抵制，政治易成為矛盾的焦點，發(fā)生群體性的激烈沖突的頻率較高。（2）村集體主導型。這種改造治理因村民自愿性程度較高，因而改造治理的進程會相對比較順利，村民的各項基本權(quán)益也能更好地得到有效保障和維護，但由于屬于集體自發(fā)行為，因而沒有統(tǒng)一的規(guī)劃部署，容易造成建設(shè)發(fā)展格局的混亂，并且，沒有資金保障和技術(shù)力量，改造治理的現(xiàn)代化程度較低，內(nèi)部矛盾沖突的解決主要依靠集體自治或宗族權(quán)威，因而有可能導致缺乏合法性。（3）市場主導型。在市場經(jīng)濟的利益驅(qū)動下，一些財力雄厚的開發(fā)集團會積極參與城中村的改造，這種模式可以有充足的資金保障和高效的改造質(zhì)量，但開發(fā)集團為了追求經(jīng)濟利益最大化，很可能導致村民的各種社會保障不能成為改造的重點，使得村民的利益受損。如果一旦發(fā)生開發(fā)集團和政府職能部門的利益勾結(jié)，就很可能導致侵害村民合法權(quán)益的惡性事件發(fā)生。

二、南昌市城中村立體化社會治理的構(gòu)想

南昌市2013年城鎮(zhèn)化率達到了60%左右，城市地域快速擴張，城中村問題愈發(fā)突出，目前，南昌市建成區(qū)的東湖區(qū)、西湖區(qū)、青山湖區(qū)、青云譜區(qū)、灣里區(qū)共有城中村143個，城中村人口11萬多人，這些城中村在不同程度上都出現(xiàn)了一些問題，比如在土地利用狀況方面，土地利用率低下，重復建設(shè)，土地權(quán)屬混亂；在經(jīng)濟狀況方面，經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)相對薄弱，村集體經(jīng)濟發(fā)展不均衡，村集體經(jīng)濟分紅沒有成為村民經(jīng)濟收入的一部分，村民就業(yè)技能低，對出租依賴性高；在村民素質(zhì)方面，村民的教育程度偏低，村民的維權(quán)意識和能力相對較薄弱，村民參加村集體事務的積極性不高；在社會狀況方面，外來人口多，社會治安堪憂，社會保障有待提高；在居住條件方面，城中村基礎(chǔ)設(shè)施落后，村民住房布局凌亂，建筑密度高，基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施投入不足；在環(huán)境健康狀況方面，衛(wèi)生條件差，環(huán)保健康意識淡薄。因而，在南昌市城中村發(fā)展治理的過程中，應該基于自身的情況和特點，走一條自己的立體化社會治理模式的道路：

城中村立體化社會治理模式的平臺：建立健全基層民主協(xié)商制度。村民在自愿平等基礎(chǔ)上建立起城中村的民主協(xié)商機制，是化解城中村問題的基礎(chǔ)，經(jīng)過民主對話、民主決策、民主監(jiān)督達成的意愿能夠最大限度地化解矛盾和沖突。但是，由于長期以來這一機制和平臺的缺失，再加上村民的民主參與意識和協(xié)商能力的不足，導致村民參政議政熱情不高，甚至與自身利益攸關(guān)的大事也漠不關(guān)心，因此應當積極加強村民主人翁意識的教育和宣傳，重視提高村民自治能力，成立以村委會為基礎(chǔ)的議事機構(gòu)，將村委會向居委會轉(zhuǎn)變，建立社會協(xié)商機制，凡是涉及全體村民利益的重大決定必須征得村民多數(shù)通過并反復多次協(xié)商加以解決，為社會治理提供穩(wěn)定的政治保障。

城中村立體化社會治理模式的核心：充分發(fā)揮鄉(xiāng)村向城市轉(zhuǎn)型過程中的優(yōu)勢，突出規(guī)模優(yōu)勢，發(fā)展有特色的集體經(jīng)濟。城中村由于已經(jīng)基本沒有適合耕作的土地，農(nóng)民原本的生存方式發(fā)生徹底改變，集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)土崩瓦解，因此，應當在政府的政策引導和支持下，根據(jù)城中村現(xiàn)有的資源和條件，發(fā)展以城市加工業(yè)或現(xiàn)代服務業(yè)為主要內(nèi)容的集體經(jīng)濟，適應城市市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。并且，必須加大對村民的職業(yè)能力的培養(yǎng)和提高，積極提高他們的就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，為社會治理創(chuàng)造良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

城中村立體化社會治理模式的價值標準：營造豐富的文化生活，弘揚社會主義核心價值觀，形成現(xiàn)代文明的城市文化，為社會治理提供豐厚的思想和文化土壤。在現(xiàn)有的城中村治理模式中，往往過于注重經(jīng)濟和物質(zhì)的改造，而忽略了文化改造的必要性。文化是社會心理的反映，是社會行為的精神體現(xiàn)，也會對社會發(fā)展起到重要的指導作用。城市文化與鄉(xiāng)村文化由于產(chǎn)生的背景和土壤差異，如果忽略了農(nóng)民文化認識的轉(zhuǎn)型，那么很容易導致農(nóng)民在轉(zhuǎn)變過程中的排斥和保守的心態(tài)，久而久之，在生活方式和思維習慣乃至行為舉止中就會表現(xiàn)出來，從而與現(xiàn)代文明生活顯得格格不入。因此，應當加強在社會主義核心價值觀引導下的文化重構(gòu)，使得農(nóng)民的農(nóng)村傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代城市文明實現(xiàn)交流、融合、重構(gòu)，催生農(nóng)民新的精神的信仰和支柱。

城中村立體化社會治理模式的保障：狠抓民生，積極推動落實居住證制度配套措施，在子女義務教育、養(yǎng)老醫(yī)療保險、計劃生育、住房等方面完善公共服務功能，讓村民和流動人口共享城鎮(zhèn)化帶來的成果，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和公共服務均等化，為社會治理提供堅實的物質(zhì)保障。近些年來，在城中村改造中，大量的群體性事件的產(chǎn)生，主要就是集中在拆遷補償問題上，由于拆遷補償款是農(nóng)民未來生存的唯一來源，因而導致農(nóng)民在補償數(shù)目上希望盡可能越高越好，而拆遷改造的經(jīng)費畢竟是有限的，所以雙方在不能達成一致的情況下就出現(xiàn)了矛盾。事實上，如果農(nóng)民在民生保障問題上沒有后顧之憂，并且可以看到將來的逐步改善和提高，農(nóng)民是可以服從大局的。所以，落實城中村農(nóng)民的民生社會保障刻不容緩。

城中村立體化社會治理模式的安全閥：針對城中村社會治安相對薄弱，建立城中村社會治安警民共建的預警體系，發(fā)動廣大群眾，推進動態(tài)警務和合成警務建設(shè)，強化亂點整治，防患于未然，維護治安穩(wěn)定，為社會治理提供安全潔凈的空間。城中村由于人口構(gòu)成復雜、流動量大，容易藏污納垢，這給城中村的社會治安帶來很多不確定的因素。社會治安的治理要從防控入手，做好流動人口的登記管理工作，充分發(fā)揮居民的信息反饋和檢舉通報工作。建立完善的警民聯(lián)防機制，開展警民日常巡查，及時發(fā)現(xiàn)治安隱患，防患于未然。

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（作者單位：江西中醫(yī)藥大學馬克思主義學院）

本文系2014年度南昌市“十二五”社科規(guī)劃課題“南昌市城中村立體化社會治理模式研究”（項目編號Sh201412）的研究成果。

吳群（1975-），女，江西瑞昌人，碩士，副教授，研究方向：中國特色社會主義理論。