從末端懲治到預(yù)防治理
——霧霾治理的思路轉(zhuǎn)變

張薈楊

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

從末端懲治到預(yù)防治理
——霧霾治理的思路轉(zhuǎn)變

張薈楊

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

霧霾近幾年的頻繁出現(xiàn)給人們的日常生活造成了嚴(yán)重的影響，這使得它得到了越來越多的關(guān)注，其成因可歸為自然因素和人為因素兩種，其中以人為因素為主。要想根治霧霾，可從現(xiàn)在的事后治理思路轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)防，這就包括行政手段多元化、基于市場(chǎng)的環(huán)境政策和多中心環(huán)境治理等各個(gè)方面。

霧霾；事前預(yù)防；多中心治理

記得09年剛到北京時(shí)，無論是春夏秋冬，還是天晴下雨，印象中空氣從來沒有像近兩年這樣霧霾密布，讓人窒息過。2013年以來，我國(guó)中東部地區(qū)相繼出現(xiàn)了長(zhǎng)時(shí)間和大范圍的霧霾天氣，整個(gè)華北、黃淮、甚至江南地區(qū)都出現(xiàn)了不同程度的污染，對(duì)人民群眾的身體健康造成了嚴(yán)重的影響。從小到從來沒有戴過口罩的我如今也是隨時(shí)備著口罩以應(yīng)對(duì)這個(gè)隨時(shí)來臨的極端天氣。

1 認(rèn)識(shí)霧霾

霧霾是一種渾濁空氣、降低能見度、惡化空氣質(zhì)量的災(zāi)害性天氣現(xiàn)象。霾是空氣中微小顆粒，例如灰塵、硫酸、有機(jī)碳化合物等的集合體，是一種能夠?qū)е氯藗円曇澳：嚯x能見度惡化的污染物。

目前大多數(shù)人比較認(rèn)同將霧霾的成因分為兩類：自然因素和人為因素。

從自然因素角度分析，極端不利的氣象條件導(dǎo)致空氣濕度較高，大氣水平流動(dòng)弱化以至相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)，空氣中的污染物難以消散以致持續(xù)累積，導(dǎo)致空氣中污染物的濃度高漲，從而引發(fā)霧霾天氣。

從人為因素角度來看，可以將霧霾的產(chǎn)生的原因歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式太粗放、對(duì)不可再生能源的過度消費(fèi)，機(jī)動(dòng)車尾氣排放日益嚴(yán)重等問題。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，工業(yè)體系的逐步龐大，高消耗、高污染的企業(yè)集中在以河南、河北和天津?yàn)橹鞯闹袞|部地區(qū)，企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)不夠高導(dǎo)致未經(jīng)過高要求處理的排放物直接進(jìn)入到大氣中；我國(guó)工業(yè)和生活能源絕大多數(shù)以煤炭為主，清潔能源占的比例不到30%；伴隨著居民生活水平提高的還有私家車的數(shù)量劇增，機(jī)動(dòng)車尾氣直接排放到空氣中也是一個(gè)大問題；除此之外，秋冬季節(jié)露天焚燒秸稈煤炭也很大程度地加重了空氣中的顆粒漂浮物。

但是針對(duì)于這個(gè)人為因素，前段時(shí)間曾接受習(xí)大大接見的網(wǎng)絡(luò)作家周小平在網(wǎng)上提出了他對(duì)于這幾點(diǎn)問題的不同看法：第一，工業(yè)并不能成為中國(guó)霧霾的罪魁禍?zhǔn)住０殡S著工業(yè)時(shí)代發(fā)展的還有環(huán)保技術(shù)的提升，在燃燒煤和化工產(chǎn)業(yè)等過程中已經(jīng)投入了充分的環(huán)保技術(shù)，與當(dāng)年倫敦霧霾和洛杉磯光化學(xué)煙霧時(shí)的工業(yè)技術(shù)相比，已不能同日而語。中國(guó)工業(yè)一年四季都在運(yùn)轉(zhuǎn)，產(chǎn)能分布也相對(duì)比較均衡，但是霧霾卻很少在夏天發(fā)生，即便在無風(fēng)的夏天，也會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)連續(xù)的藍(lán)天白云的天氣。第二，汽車尾氣也不能為霧霾承擔(dān)主要責(zé)任。在連續(xù)半個(gè)月的藍(lán)天白云里，北京的汽車也只少不多，但并沒有形成霧霾，而且，在單雙號(hào)限行的日子里，霧霾也并沒有減輕。①

周小平也只是為中國(guó)的工業(yè)和汽車尾氣等因素開脫，并沒有找到中國(guó)霧霾的真正原因。筆者認(rèn)為，我國(guó)霧霾天氣的形成，90%以上的原因應(yīng)當(dāng)歸咎于很多人為因素共同作用才造成了這個(gè)原因，自然因素也是由于人為因素才導(dǎo)致的。

2 由事后治理到事前預(yù)防的轉(zhuǎn)變

從現(xiàn)有的并不多的跟大氣污染治理有關(guān)的法律制度和行政法規(guī)來看，我們的著眼點(diǎn)更多的是在處理污染已經(jīng)產(chǎn)生的結(jié)果上面，在這個(gè)結(jié)果的基礎(chǔ)上去追究責(zé)任進(jìn)行處罰，當(dāng)然這樣的威懾效果是有的。然而，環(huán)境行政部門與企業(yè)之間的關(guān)系絕不像公安部門與犯罪嫌疑人之間的關(guān)系，環(huán)境行政部門的環(huán)境管理與企業(yè)的項(xiàng)目開發(fā)和污染排放均具有正當(dāng)性，所以說來企業(yè)可以排污但必須遵守一定的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展與地方環(huán)境容量調(diào)適的度。污染已經(jīng)產(chǎn)生的這個(gè)結(jié)果我們是不能改變的，所以我們應(yīng)該把眼光往前面挪一挪，從末端強(qiáng)制管制轉(zhuǎn)到預(yù)防治理的理念上來。具體說來可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變：

2.1 行政手段多元化

單一的命令控制型行政強(qiáng)制手段已很難適應(yīng)環(huán)境管理的多重需要。行政主體越來越傾向采取多元化的行政手段，以達(dá)致最終的環(huán)境管理目標(biāo)。環(huán)境管理手段應(yīng)該從單純的行政強(qiáng)制手段向不強(qiáng)調(diào)權(quán)力強(qiáng)制的環(huán)境行政指導(dǎo)、環(huán)境行政合同發(fā)展。

環(huán)境行政合同乃是國(guó)家與社會(huì)在環(huán)境領(lǐng)域互動(dòng)合作，共同尋求切實(shí)可行的環(huán)境治理對(duì)策的結(jié)果。一方面，其將環(huán)境行政主體的管理權(quán)限與承諾如技術(shù)援助、利益優(yōu)惠等轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w確定的約定條款：另一方面，將企業(yè)抽象的環(huán)境社會(huì)責(zé)任特別是環(huán)境道德責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w細(xì)化的具有一定執(zhí)行力的契約責(zé)任。

2.2 基于市場(chǎng)的環(huán)境政策

基于市場(chǎng)的環(huán)境政策超越傳統(tǒng)的命令控制方法的兩個(gè)最為顯著的特征是它具有低成本高效率的特點(diǎn)和技術(shù)革新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵(lì)。對(duì)比命令控制型管制，市場(chǎng)導(dǎo)向的政策工具能提供強(qiáng)烈的刺激讓企業(yè)去采用更為經(jīng)濟(jì)和成熟的污染控制技術(shù)，企業(yè)能從發(fā)現(xiàn)和采用低成本的污染控制方法中得益。

2.3 多中心環(huán)境治理

多中心環(huán)境治理，是從環(huán)境治理主體角度，對(duì)問題驅(qū)動(dòng)型環(huán)境法進(jìn)行的反思與拓展。對(duì)于環(huán)境保護(hù)，不再?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)家之唯一地位，而毋寧是分散的、多中心的任務(wù)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)。除了政府，社會(huì)之民間團(tuán)體、環(huán)保企業(yè)、公民等均為環(huán)境治理主體。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，在政府改制的大背景下，環(huán)境行政主管部門要想通過治理與善治而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，就必須重視社會(huì)在環(huán)境治理中的作用，加強(qiáng)與社會(huì)在環(huán)保領(lǐng)域的合作。

結(jié)語

滿大街的人都戴著各式各樣的口罩，每個(gè)房間都裝空氣凈化器，每條法規(guī)都對(duì)污染超標(biāo)的單位嚴(yán)懲……這樣的結(jié)果治理方式是一種事倍功半的辦法，我們?cè)诎l(fā)展，但是我們尋求的是可持續(xù)發(fā)展，而不是不計(jì)后果的向大自然掠取。大氣污染治理工作長(zhǎng)期而艱巨，并非一朝一夕，這需要我們從中央領(lǐng)導(dǎo)到公民群眾的每個(gè)人都要參與到與霧霾，與大氣污染，與環(huán)境污染相抗衡的戰(zhàn)爭(zhēng)中，在此期間，我們必須要保持清醒的頭腦，找到污染的源頭，多管齊下，將治理大氣污染工作轉(zhuǎn)變成預(yù)防大氣污染工作，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中實(shí)現(xiàn)環(huán)境工作的轉(zhuǎn)型。新鮮空氣和藍(lán)天都不是奢侈品，贏回他們，我們指日可待。

及注釋：

[1] 周小平．《不要因?yàn)殪F霾而葬送了明天》[PL].http://military.china.com/critical3/27/20151210/20913185.html 2015-12-9/2015-12-20

張薈楊,中央民族大學(xué)管理學(xué)院民族地區(qū)公共行政管理專業(yè)。

F287.2

A

1672-5832(2016)05-0172-01