從末端懲治到預防治理
——霧霾治理的思路轉變

張薈楊

(中央民族大學管理學院 北京 100000)

從末端懲治到預防治理
——霧霾治理的思路轉變

張薈楊

(中央民族大學管理學院 北京 100000)

霧霾近幾年的頻繁出現給人們的日常生活造成了嚴重的影響，這使得它得到了越來越多的關注，其成因可歸為自然因素和人為因素兩種，其中以人為因素為主。要想根治霧霾，可從現在的事后治理思路轉變為事前預防，這就包括行政手段多元化、基于市場的環境政策和多中心環境治理等各個方面。

霧霾；事前預防；多中心治理

記得09年剛到北京時，無論是春夏秋冬，還是天晴下雨，印象中空氣從來沒有像近兩年這樣霧霾密布，讓人窒息過。2013年以來，我國中東部地區相繼出現了長時間和大范圍的霧霾天氣，整個華北、黃淮、甚至江南地區都出現了不同程度的污染，對人民群眾的身體健康造成了嚴重的影響。從小到從來沒有戴過口罩的我如今也是隨時備著口罩以應對這個隨時來臨的極端天氣。

1 認識霧霾

霧霾是一種渾濁空氣、降低能見度、惡化空氣質量的災害性天氣現象。霾是空氣中微小顆粒，例如灰塵、硫酸、有機碳化合物等的集合體，是一種能夠導致人們視野模糊，近距離能見度惡化的污染物。

目前大多數人比較認同將霧霾的成因分為兩類：自然因素和人為因素。

從自然因素角度分析，極端不利的氣象條件導致空氣濕度較高，大氣水平流動弱化以至相對靜止狀態，空氣中的污染物難以消散以致持續累積，導致空氣中污染物的濃度高漲，從而引發霧霾天氣。

從人為因素角度來看，可以將霧霾的產生的原因歸結為經濟發展模式太粗放、對不可再生能源的過度消費，機動車尾氣排放日益嚴重等問題。隨著社會的進步和發展，工業體系的逐步龐大，高消耗、高污染的企業集中在以河南、河北和天津為主的中東部地區，企業的排放標準不夠高導致未經過高要求處理的排放物直接進入到大氣中；我國工業和生活能源絕大多數以煤炭為主，清潔能源占的比例不到30%；伴隨著居民生活水平提高的還有私家車的數量劇增，機動車尾氣直接排放到空氣中也是一個大問題；除此之外，秋冬季節露天焚燒秸稈煤炭也很大程度地加重了空氣中的顆粒漂浮物。

但是針對于這個人為因素，前段時間曾接受習大大接見的網絡作家周小平在網上提出了他對于這幾點問題的不同看法：第一，工業并不能成為中國霧霾的罪魁禍首。伴隨著工業時代發展的還有環保技術的提升，在燃燒煤和化工產業等過程中已經投入了充分的環保技術，與當年倫敦霧霾和洛杉磯光化學煙霧時的工業技術相比，已不能同日而語。中國工業一年四季都在運轉，產能分布也相對比較均衡，但是霧霾卻很少在夏天發生，即便在無風的夏天，也會經常出現連續的藍天白云的天氣。第二，汽車尾氣也不能為霧霾承擔主要責任。在連續半個月的藍天白云里，北京的汽車也只少不多，但并沒有形成霧霾，而且，在單雙號限行的日子里，霧霾也并沒有減輕。①

周小平也只是為中國的工業和汽車尾氣等因素開脫，并沒有找到中國霧霾的真正原因。筆者認為，我國霧霾天氣的形成，90%以上的原因應當歸咎于很多人為因素共同作用才造成了這個原因，自然因素也是由于人為因素才導致的。

2 由事后治理到事前預防的轉變

從現有的并不多的跟大氣污染治理有關的法律制度和行政法規來看，我們的著眼點更多的是在處理污染已經產生的結果上面，在這個結果的基礎上去追究責任進行處罰，當然這樣的威懾效果是有的。然而，環境行政部門與企業之間的關系絕不像公安部門與犯罪嫌疑人之間的關系，環境行政部門的環境管理與企業的項目開發和污染排放均具有正當性，所以說來企業可以排污但必須遵守一定的標準，這個標準就是經濟利益發展與地方環境容量調適的度。污染已經產生的這個結果我們是不能改變的，所以我們應該把眼光往前面挪一挪，從末端強制管制轉到預防治理的理念上來。具體說來可以從以下三個方面進行轉變：

2.1 行政手段多元化

單一的命令控制型行政強制手段已很難適應環境管理的多重需要。行政主體越來越傾向采取多元化的行政手段，以達致最終的環境管理目標。環境管理手段應該從單純的行政強制手段向不強調權力強制的環境行政指導、環境行政合同發展。

環境行政合同乃是國家與社會在環境領域互動合作，共同尋求切實可行的環境治理對策的結果。一方面，其將環境行政主體的管理權限與承諾如技術援助、利益優惠等轉變為具體確定的約定條款：另一方面，將企業抽象的環境社會責任特別是環境道德責任轉變為具體細化的具有一定執行力的契約責任。

2.2 基于市場的環境政策

基于市場的環境政策超越傳統的命令控制方法的兩個最為顯著的特征是它具有低成本高效率的特點和技術革新及擴散的持續激勵。對比命令控制型管制，市場導向的政策工具能提供強烈的刺激讓企業去采用更為經濟和成熟的污染控制技術，企業能從發現和采用低成本的污染控制方法中得益。

2.3 多中心環境治理

多中心環境治理，是從環境治理主體角度，對問題驅動型環境法進行的反思與拓展。對于環境保護，不再強調國家之唯一地位，而毋寧是分散的、多中心的任務實現結構。除了政府，社會之民間團體、環保企業、公民等均為環境治理主體。在環境保護領域，在政府改制的大背景下，環境行政主管部門要想通過治理與善治而實現環境保護目標，就必須重視社會在環境治理中的作用，加強與社會在環保領域的合作。

結語

滿大街的人都戴著各式各樣的口罩，每個房間都裝空氣凈化器，每條法規都對污染超標的單位嚴懲……這樣的結果治理方式是一種事倍功半的辦法，我們在發展，但是我們尋求的是可持續發展，而不是不計后果的向大自然掠取。大氣污染治理工作長期而艱巨，并非一朝一夕，這需要我們從中央領導到公民群眾的每個人都要參與到與霧霾，與大氣污染，與環境污染相抗衡的戰爭中，在此期間，我們必須要保持清醒的頭腦，找到污染的源頭，多管齊下，將治理大氣污染工作轉變成預防大氣污染工作，在經濟轉型的過程中實現環境工作的轉型。新鮮空氣和藍天都不是奢侈品，贏回他們，我們指日可待。

及注釋：

[1] 周小平．《不要因為霧霾而葬送了明天》[PL].http://military.china.com/critical3/27/20151210/20913185.html 2015-12-9/2015-12-20

張薈楊,中央民族大學管理學院民族地區公共行政管理專業。

F287.2

A

1672-5832(2016)05-0172-01