以PPP模式推動基礎設施供給模式改革面臨的困難分析和對策建議

◎文/袁 政

以PPP模式推動基礎設施供給模式改革面臨的困難分析和對策建議

◎文/袁 政

推廣政府和社會資本合作模式，對推進結構性改革尤其是供給側結構性改革具有重要意義。但在筆者參與的近百個PPP項目的推動工作中，深感當前推動PPP模式面臨著諸多困難和問題。主要體現在發起的項目經營性較差、PPP模式要求嚴格、參與方的原因、政策約束及其他現實因素。針對推動PPP工作存在的困難和問題，提出以下建議：完善PPP項目發起機制，盡快完成PPP立法，將PPP工作與簡政放權相結合，規范項目審查流程，將PPP工作納入供給側改革范疇，將PPP工作與事業單位、國企改革相結合，培育咨詢力量，引入具有運營優勢的社會資本。

基礎設施；PPP模式；公共服務供給

一、PPP工作推動進展調查

（一）全國進展

十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，國家發改委、財政部大力推動基礎設施和公共服務PPP供給模式，至今已有兩年時間。國家部委發布關于PPP的政策文件三十多份，國家發改委、財政部均建立了PPP項目庫，財政部成立了PPP中心。各省份均發布相關文件、建立項目庫，多數省市成立了PPP領導小組。據不完全統計，各省市推出的PPP項目數量已過萬。根據財政部PPP中心發布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫季報第3期》，到今年6月底，納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫的項目已達9285個。但各地項目簽約落地率卻較低。以財政部綜合信息平臺項目庫為例，落地率卻僅為23.8%。

（二）天津市進展

天津市將PPP作為深化投資體制改革的重要內容，建立了管理協調機制、印發了指導意見、公開推介了一批項目，目前已有部分項目簽約實施。

2015年8月份，天津市向

社會資本公開推介了57個PPP項目，行業涉及農林水利、交通、市政、區域開發和保障房、社會事業五個領域。國家發改委第二批PPP推介項目中包括23個天津項目。財政部第一批PPP示范項目中包括1個天津項目。與其他三個直轄市相比，天津市推介的項目數量處于平均水平。

到2016年5月，天津市已有7個項目簽約，其中4個項目已實施建設，簽約率9%。總體來看，目前天津市PPP項目簽約率落后于全國平均水平，沒有達到預期效果。

二、當前PPP項目落地簽約主要困難和問題

PPP項目落地簽約困難既有內因也有外因。從內部來看，項目特性和PPP流程特點具有一定的先天局限性，各參與方的認識、意愿尚未統一，工作能力有待提高。從外部來看，推動PPP工作還面臨著政策約束和一些現實因素影響。

（一）項目特性

被發起的項目經營性較差，難以吸引社會投資者進行投資。這主要是兩方面原因造成的：一方面，各地已推介的PPP項目多是基礎設施和公共服務類項目，該類項目本身盈利性較差甚至無盈利性，尤其是城市道路、生態治理、水利工程等；另一方面，現有項目發起機制以行業主管部門、政府性平臺公司發起為主，在項目發起的初始階段已將具有一定盈利性的項目留下自行建設，被推介的多為無盈利性或盈利性較差的項目。

（二）PPP特性

1.PPP模式對社會投資者的要求較高

推廣PPP模式的一大初衷，就是利用社會投資者在資金、施工、管理、運營等方面的優勢，提高公共服務質量。因此，在關于PPP的文件中都要求由社會投資者負責項目的投資、建設、運營。但在較長時間內，我國基礎設施和公共服務項目形成了政府決策、財政投資（或平臺公司融資，財政擔保）、施工企業建設、事業單位或國企運營的模式，難以找到能單獨完成投資、建設、運營全流程工作的社會企業。項目投資規模越大、工程越復雜，此種矛盾就越突出。

2.PPP流程較傳統政府投資模式繁瑣

表1 四個直轄市推介PPP項目數量表

圖2 PPP項目簽約率

根據國家發改委、財政部和各省市對PPP項目操作流程的指導性意見，一個PPP項目從發起到最終實施，需要經過推薦、篩選、可行性評估、物有所值評價、財政可承受能力論證、資產評估、聯審機制審查、政府審定、公開推介、招標、談判等程序，需要提交項目建議書、初步實施方案、產出說明、PPP實施方案、PPP實施方案可

行性評估報告等材料，程序較復雜。除了履行這些PPP特有程序外，按照現有土地、規劃、項目審批、環保等法律法規，還要經過土地、規劃、項目申請、項目審批、環評、能評、社會穩定風險評估等程序。從發起到實施平均需要1～2年時間。但在多數地區，基礎設施項目都是有建設計劃的，如年度建設計劃等，項目的開竣工時間都有限定。PPP繁瑣的操作流程，在時限上難以滿足目前我國項目建設的快節奏特點。曾有政府部門在特許經營范圍尚未確定的情況下要求一個月內完成PPP方案編制、評估、招標、簽約工作，雖然此要求不合理，但此案例也突出的反映出PPP模式與我國現有政府投融資模式間的不匹配。

（三）參與方的原因

1.項目實施機構對PPP模式的認識

政府方項目實施機構對PPP有兩種典型認識：一是認為PPP是一種融資模式，實施機構采取PPP模式主要目的是利用社會資本的資金，但不愿讓社會資本參與項目運營、不愿讓渡項目的經營權、不愿匹配其他經營性資源，更不愿由社會資本控股項目公司。二是認為PPP是一種施工隊的招標方式，采取PPP模式目的是規范招標程序。很少有實施機構將PPP作為基礎設施和公共服務的供給模式。由此導致社會資本除了以施工或貸款方式，很難參與到PPP項目中來。

2.社會資本的意愿

從洽談的社會資本構成看，以施工企業、銀行和投資公司為主，項目運營的企業極少。社會資本參與項目，主要目的是尋找施工業務或“明股實債”形成債權，參與項目運營的意愿較弱。

3.合作中難以形成平等關系

PPP項目的合作雙方應在平等協商、依法合規的基礎上訂立項目合同，合同雙方具有平等的民事主體地位。然而在PPP協議中，往往過多地規定了社會資本的義務和違約責任，而弱化了政府應承擔的責任，甚至某些部門禁止協議中出現“政府違約”的字樣。另一方面，社會資本往往擔心在項目實施過程中難以對政府違約進行追責，難以放心地參與PPP項目。

4.咨詢服務能力有待提高

PPP模式需要咨詢機構提供服務。PPP項目合作期較長，參與的主體較多，涉及政策、工程技術、財務、法律、融資等專業領域，專業機構提供咨詢服務是PPP項目成功的關鍵。在推動PPP工作中，筆者接觸了較多的咨詢機構，在參加各類PPP培訓、研討會中，咨詢機構基本能占三分之一的席位。綜合來看，在各類咨詢機構中，工程咨詢單位和律師約占三分之二，投融資咨詢、資產評估、設計單位、招標機構、培訓機構、高校約占三分之一。目前從事PPP咨詢的機構多是半路出家，盡管都宣稱自己有眾多項目經驗，但進行過系統研究、具有專門人才的咨詢機構卻較少。咨詢機構難以提供專業、高效的服務，遲滯了PPP項目的進度。

（四）政策因素

1.面臨的政策約束

現有土地政策、預算政策、審批制度、國資國企管理政策等，對項目審批、土地使用、國資參股、國有資產交割、財政支付等進行較嚴格的規定，對PPP項目操作形成了較多約束，在程序上較繁瑣甚至難以逾越。例如，某些非經營性項目需要匹配經營性資源，項目周邊土地使用權經常成為社會投資者希望獲得的資源，但這與現行土地招拍掛政策相沖突；PPP項目中的政府支付義務要納入財政預算，但現行預算政策預算最長為三年，難以與PPP項目動輒二三十年的合作期相匹配。

2.PPP審查與項目審批制度的關系不明

我國已具有一套完善的項目審批程序，根據投資領域和投資主體分為審批、核準、

備案制，對審核內容進行了明確的設置，并在各級政府間劃分了管理權限。PPP項目審查，在建設必要性、工程方案、規劃條件、用地條件、投資估算等方面與項目審批的審查內容是重復的，這些重復內容能否在兩個審查制度中互認，目前沒有明確規定，現實中的做法是兩個程序都要完成，增加了投入、延長了時間。另外，政府投資項目一般履行審批制，企業投資項目一般走核準和備案制，PPP項目是走審批、核準、備案制，還是另設新的制度，目前沒有明確規定。現實中各地的做法多是按照政府投資項目履行審批流程，過程較繁瑣。

（五）其他現實因素

1.原有政府投融資體制未作出妥善安排

2000年以后，幾乎各級地方政府都成立了平臺公司，由平臺承擔地方政府的基礎設施建設和固定資產投資任務。一方面，這些平臺公司為我國的城鎮化快速發展、基礎設施建設立下了汗馬功勞。另一方面，積累了大量的債務。部分平臺公司由于資產多是基礎設施，變現能力較差，所以包裝新項目向銀行貸款，用新債還舊債便成了應急做法。如果地方政府以PPP模式建設基礎設施，則有可能導致平臺公司缺少新項目用以向銀行貸款，造成平臺公司資金鏈斷裂，進而造成政府債務危機。目前，全國各地平臺公司進入了集中償債高峰期，防范系統性金融風險不得不引起重視。

2.來自原有基礎設施和公共服務供給機制的阻力

平臺公司往往設有施工、設計、運維、融資等部門或下屬單位，供水、供熱、養老、醫療、教育等公共服務在絕大部分地區是由事業單位或國企提供的。在基礎設施和公共服務領域推廣PPP模式，來自原有提供服務的事業單位、國企和平臺公司的阻力不容忽視，對人員安置、福利待遇、社會穩定也要考慮。這是全面深化改革的深層次問題。

三、開展PPP工作的政策建議

通過上文分析可知，目前PPP項目落地簽約面臨的困難和問題是多方面的，破解這些難題，需要從法律、政策措施、管理措施、操作層面多管齊下，采取多種手段解決問題。

（一）完善PPP項目發起機制

一方面，對政府投資項目，首先進行PPP適宜性論證，論證通過的項目將采取PPP模式實施，論證不通過的項目再以其他方式實施。另一方面，鼓勵社會資本發起項目，給與發起單位優先參與權，對發起單位的前期投入給予適當補助。

（二）盡快完成PPP立法

通過立法，規范項目發起、論證、政府承諾、招標、監管、財政支付、移交等工作，使PPP工作有法可依。通過立法，理清PPP模式與現有政策的關系，規范PPP操作程序。通過立法，保護社會投資者的合法權益。

（三）將PPP工作與簡政放權相結合，簡化項目審查流程

建議對擬采用PPP模式實施的項目簡化審核程序，橫向上，可多部門聯合審查、與其他審核流程合并同類項，縱向上，對同一項內容不作重復性審查、減少審查環節。一是將項目立項與PPP發起兩個審核程序進行合并，在項目建議書批復中即明確是否采用PPP模式實施，或在PPP項目發起審核中納入立項功能，認為已發起的項目即為已獲得立項的項目。二是將項目可行性評估與PPP實施方案可行性評估進行合并，將項目可行性研究與PPP實施方案編制進行合并，在可行性研究中納入PPP實施方案內容。三是將項目規劃條件審查、土地使用審查與PPP實施方案評估合并，在評估過程中邀請規劃、國土部門參加并出具意見，PPP實施方案通過評估的項目即視同通過了

規劃、土地審查。

（四）將PPP工作納入供給側改革范疇

從基礎設施和公共服務供給角度看，PPP是一種供給模式。通過PPP模式，轉變基礎設施和公共服務單一由政府提供的模式，改為由社會資本提供，或政府與社會資本合作提供；提高公共服務質量和效率；轉變政府職能，由公共服務的提供者變為監督者。我國正在推動供給側改革，基礎設施和公共服務供給側改革是其中的重要方面，PPP就是其重要抓手。將PPP工作納入供給側改革范疇，有利于轉變政府、實施機構對PPP模式的認識。2016年7月7日，國務院常務會議及隨后國家發改委下發的《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資[2016]1744號）均將推廣政府和社會資本合作模式作為推進結構性改革尤其是供給側結構性改革的重要內容。這表明，在決策層已將PPP工作納入到供給側改革范疇。

（五）將PPP工作與事業單位、國企改革相結合

基礎設施建設長期由融資平臺公司承擔，公共服務長期由事業單位和國有企業提供。這種模式，在近期表現出一定的局限性，如國有企業形成行業壟斷，事業單位財政負擔重、效率低，尤其是平臺公司高杠桿、高負債率的運作模式使得地方政府背負著較大的債務負擔。事業單位和國有企業改革已成為全面深化改革的重要內容。改革就是調整利益關系，打破固化的利益格局。將基礎設施、公共服務市場開放，允許各類投資主體進行投資、建設、運營。同時，具有經營收入的事業單位，可改制為企業，參與市場競爭，以提高效率、減輕財政負擔。國有企業以股權結構調整為核心進行改革。平臺公司剝離政府融資功能。運用PPP模式，通過各類型投資主體間持股、參股的方式組建項目公司參與基礎設施和公共服務項目，在合營項目公司的基礎上摸索國企股份制改革經驗，逐步實現國企改革。

（六）培育咨詢力量發展

PPP項目咨詢涉及工程技術、財務、法律、金融等多領域，對業務人員的要求較高。與政府和企業相比，咨詢單位在專業人才和項目經驗上具有明顯優勢。建議通過行業協會鼓勵咨詢單位進行PPP系統性研究，引進、培養專門人才，剖析成功的項目經驗，提高自身業務能力。例如在工程咨詢協會每年評選的優秀工程咨詢成果活動中增加PPP專業獎項等。

（七）引入具有運營優勢的社會資本

單純引入施工企業或資本投資，而缺少運營企業的參與，項目難以成功。不同公共產品和服務項目的投資運營成功的核心壁壘具有一定的差異，這也決定了引入具有關鍵性互補優勢的社會資本對于項目整體運營風險的降低有很重要的作用。比如，交通類基礎設施固定資產投資規模大，資金實力和項目管理能力更為重要；機電類項目對于核心設備及其后期維護的要求更高，設備商的參與非常關鍵；教育、醫院等服務類項目對于運營能力的要求比較高，引入運營能力較強的合作方比較關鍵。

本文僅就作者在推動PPP工作中遇到的困難和問題進行分析，并對對策措施進行理論探討。在不同地區、不同項目類型，必將存在著其他困難和問題。各位同仁對于如何破解這些難題，也會有自己的建議。希望大家共同探討，通過各方的共同努力，更好地推動基礎設施和公共服務供給側改革。

[1]袁政，楊慧.PPP項目落地簽約困難及對策建議[J].招標采購管理.2016（08）.

責任編輯：張麗恒

F283

A

1006－1255－（2016）11－0042-05

袁 政（1984—），天津國際工程咨詢公司。郵編：300040