皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制研究

陶宗華 林亞杰

（安徽三聯(lián)學院，安徽 合肥 230601）

皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制研究

陶宗華 林亞杰

（安徽三聯(lián)學院，安徽 合肥 230601）

回首十年，皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展曾迎來了政策的機遇期也經(jīng)歷了熱鬧后的低潮期。如何遵循市場價值規(guī)律，提升本地要素稟賦結構，認清動漫產(chǎn)業(yè)、行業(yè)特性，形成良性的市場自發(fā)秩序成為現(xiàn)在更多動漫企業(yè)和政府職能部門的共識。不可否認，政府的規(guī)制和管理對起步之初的皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)引導和促進作用很明顯。但通過相關案例的研究，再對皖江地區(qū)各城市現(xiàn)階段已實施的動漫產(chǎn)業(yè)規(guī)制進行分析和比較得知，各地政府在制度設計時應與時俱進、理性思考、科學規(guī)劃，形成政府、企業(yè)、行業(yè)共同參與，結合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構基礎,著眼于其行業(yè)特性的多維度思考模式，使政府規(guī)制在皖江動漫產(chǎn)業(yè)向集群式發(fā)展進程中，通過政企博弈的良性互動發(fā)揮更加有效地推動作用。

皖江地區(qū)；動漫產(chǎn)業(yè)；規(guī)制；博弈

動漫等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要地方政府的扶持和相關職能部門的規(guī)制引導。Ergas提出產(chǎn)業(yè)扶持政策的設計分任務型政策與擴散型政策兩個方向。其中擴散型政策是指政府通過合理的宏觀調(diào)控優(yōu)化產(chǎn)業(yè)資源配置，為各產(chǎn)業(yè)集群建造公共基礎設施，促成產(chǎn)業(yè)間技術合作等方式來實現(xiàn)發(fā)展。而國內(nèi)動漫產(chǎn)業(yè)政策的設計類型很顯然屬于后者。在國家大力提倡發(fā)展動漫產(chǎn)業(yè)的宏觀政策指導和要求下，各地政府以建設工業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的慣性思維模式爭相建設動漫基地（園區(qū)），其出發(fā)點是希望使用政府規(guī)制導向效應進行各方面的資源整合，使動漫企業(yè)集中，出現(xiàn)明顯的局部強勢，從而實現(xiàn)集群式發(fā)展。

1 政策扶持下的皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

近些年，為促進動漫產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，中央和地方發(fā)布了一系列的發(fā)展規(guī)劃和扶持性政策。

自2005年國家頒布 《中國網(wǎng)絡游戲動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等一系列重要指導性文件以來，合肥市和蕪湖市作為皖江城市帶的“兩核”積極響應，2007年國家正式批復兩市建設國家級動漫產(chǎn)業(yè)基地。皖江地區(qū)的馬鞍山市、巢湖市等地建設了動漫游戲產(chǎn)業(yè)基地和三網(wǎng)融合等傳播平臺。經(jīng)過近10年的努力，如今皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無論是在企業(yè)數(shù)量、規(guī)模、產(chǎn)品的原創(chuàng)性和質(zhì)量還是在產(chǎn)業(yè)鏈的完整度、影響力、對經(jīng)濟增長的貢獻方面都取得了長足的進展，培育出了有較大影響力的國家級動漫會展品牌和一批動畫片、游戲、動漫圖書等知名產(chǎn)品。

為促進動漫產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，合肥市政府每年拿出1億元作為專項資金，蕪湖市鳩江區(qū)每年拿出不少于5000萬元作為專項資金。除此之外，由中央和安徽省人民政府共同主辦、蕪湖市政府承辦的中國國際動漫創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)交易會已成功舉辦四屆，為影視播出機構、互聯(lián)網(wǎng)+動漫企業(yè)在動漫IP版權交易、動漫出版及其他衍生品形像授權、動漫文化投融資等方面打造了高端對接平臺。而由安徽省文化廳聯(lián)合省新聞出版廣電局等省直部門聯(lián)合主辦的安徽省動漫大賽已成功舉辦了三屆，吸引了大量動漫企業(yè)和高校參與。

到2015年，全省有500多家動漫及相關企業(yè)，增速較快。如2013年，全省有國家級動漫企業(yè)28家，比2012年增加4家，同比增長17%。動漫企業(yè)數(shù)量居中部地區(qū)第一，位列全國第五。2011—2014年間，全省創(chuàng)作生產(chǎn)動畫片109部，在央視播出24部，三家以上省級衛(wèi)視播出22部；獲國家級大獎31部，其中較大部分集中在皖江地區(qū)。制作有《合肥老母雞》《黃山傳奇》《黑臉大包公》《淮南子》等代表性原創(chuàng)動漫作品。

由此可見，政府的政策設計和引導，在推動皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面取得了積極效果。但用辯證的思維來考慮，任何事物的發(fā)展都存在著兩面性。以合肥市國家動漫產(chǎn)業(yè)基地為例，這兩年的動漫基地內(nèi)入駐的企業(yè)更替頻繁，早先入駐的部分動漫企業(yè)已倒閉或搬遷，部分企業(yè)的主營業(yè)務方向發(fā)生了變更，部分動漫企業(yè)發(fā)展困難。當然，這其中有企業(yè)自身發(fā)展的原因，也有市場和政策的原因。所以折射出的現(xiàn)象是各地政府都在大力興建動漫產(chǎn)業(yè)基地（園區(qū)），但集群發(fā)展不理想，動漫企業(yè)數(shù)量不斷增多但真正能享受到政策扶持的不多。通過調(diào)研考察，皖江地區(qū)部分企業(yè)對政策的感受更多是出臺的政策多但存在多頭管理，認定標準模糊，扶助門檻高，政策落實得慢且效果弱，另外行政干預多，企業(yè)盲從。例如，2005年以前，皖江地區(qū)的動漫產(chǎn)業(yè)基礎非常薄弱，本地動漫企業(yè)非常稀缺，地方政府在忽視本地要素稟賦結構和對動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律缺乏理性思考及動漫產(chǎn)業(yè)人才極度匱乏的情況下，急于構建動漫產(chǎn)業(yè)集群是帶有相當?shù)拿つ啃缘?存在著一蹴而就建設動漫產(chǎn)業(yè)的浮躁的心態(tài)。另以皖江地區(qū)高校為例，2004年以前安徽省尚沒有開設動漫及相關專業(yè)的高校。為響應政策要求，高校要為產(chǎn)業(yè)服務，培養(yǎng)動漫企業(yè)所需的各類人才，截止2010年全省就有45所高校相繼開設動漫及相關專業(yè)。培養(yǎng)層次覆蓋到專科、本科、研究生。如此快速的發(fā)展帶來的現(xiàn)實問題是，高校師資嚴重匱乏，結構不完善，人才培養(yǎng)模式同質(zhì)化，本地化的實踐實訓條件弱，學生就業(yè)率低，教育部更是連續(xù)5年將動畫專業(yè)列為紅牌。另外，高校本應依據(jù)自身科研力量和理論研究的優(yōu)勢，成為政府和企業(yè)的智庫，對動漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到引領作用，但現(xiàn)狀是已被產(chǎn)業(yè)邊緣化了。今年課題組成員參加了2016年廈門國際動漫節(jié)由福建省經(jīng)信委組織的福建省動漫產(chǎn)業(yè)產(chǎn)學研對接研討會。但會議進行到由幾位高校代表發(fā)言談及人才培養(yǎng)時，企業(yè)的負責人陸續(xù)離場，可見企業(yè)對于高校人才培養(yǎng)質(zhì)量的不認可已到了令人尷尬的境地。這里面存在的很多問題值得去深思。但不難看出地方政府在政策設計理念和實施過程中割裂了動漫產(chǎn)業(yè)鏈條內(nèi)在的聯(lián)系和發(fā)展要求，客觀上一定程度制約了動漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2 皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)規(guī)制情況及相關政策存在的問題

國產(chǎn)動畫《大圣歸來》和《大魚海棠》等業(yè)界良心作品的迅速走紅，使政府和企業(yè)清醒認識到片面追求企業(yè)數(shù)量和動畫作品年產(chǎn)量的認知誤區(qū)。做大產(chǎn)業(yè)固然好，但更需注重內(nèi)在結構建設的合理性。通過動漫企業(yè)自發(fā)秩序內(nèi)在演化出來的市場規(guī)則可以有效檢驗政府規(guī)制的效果。在政策架構過程中，動漫企業(yè)作為政策實施對象和地方政府作為政策制定者都有著各自的利益訴求，即構成了政策設計的博弈雙方。政府具有規(guī)制性而企業(yè)則具有策略性。在兩者的互動過程中，兩者之間的沖突與合作關系形成了博弈行為，這種政企博弈行為會導致三種結果。第一，當政府的規(guī)制對企業(yè)來說是有利的，如皖江地區(qū)各地動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初，地方政府在大力興建動漫產(chǎn)業(yè)園區(qū)后，對引進入駐的企業(yè)在稅收、場地、設備、項目獎勵、融資信貸等方面提供了大量顯性和隱性的政策扶持，從而吸引了大量本地和外地動漫企業(yè)的入駐，快速形成了動漫企業(yè)聚集效應。在這種政策設計框架下，動漫企業(yè)對于政策安排的反應是努力配合，政府從而實現(xiàn)了動漫企業(yè)的快速聚集效應，這種制度設計可以說是有效的。第二，當政府與企業(yè)之間由于信息不對稱，導致政府的規(guī)制與企業(yè)切身相關的利益不一致甚至出現(xiàn)矛盾時，如影視分級制度遲遲不能出臺，知識產(chǎn)權保護力度太弱，電視、網(wǎng)絡等傳播資源被壟斷，政府職能部門多頭管理致使行政干預過多等都使動漫企業(yè)通過規(guī)避等手段來盡量維護自己的利益，如部分動漫企業(yè)打著制作動漫的幌子，承接政府項目后發(fā)包給其他公司制作以套取政策資金補助。例如由余姚市委宣傳部和浙江河姆渡動漫文化發(fā)展有限公司聯(lián)合出品，號稱投資1200萬元制作的《戚繼光英雄傳》因粗制濫造而被業(yè)界廣泛詬病。政策設計的不完善在一定程度上會使政企博弈雙方都受到損失。第三，當政府的規(guī)制流于形式，企業(yè)會選擇視而不見，這種缺乏有效性的政策不過是一紙空文，沒有執(zhí)行力也沒有約束性，也不會達到政府規(guī)制的預期目標。

為深入了解皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)的政策運行有效性，課題組赴合肥和蕪湖的動漫產(chǎn)業(yè)基地以及兩地的動漫企業(yè)進行考察。抽選了多家動漫企業(yè)及部分政府管理部門作為調(diào)研目標，通過對動漫產(chǎn)業(yè)政策進行梳理了解企業(yè)需求，得出政策實施過程中的有效性分析。經(jīng)整理與分析，現(xiàn)行政策存在著一些問題，主要反映在以下四個方面。

2.2.1 政出多門，多頭管理

動漫產(chǎn)業(yè)的主管部門為各地文化部門，但由于動漫產(chǎn)業(yè)鏈的復雜性和產(chǎn)品的多元化，導致現(xiàn)實中廣播影視、新聞出版、知識產(chǎn)權、進出口、科技、商務、稅務、金融等各部門都有制定出臺相關政策，但如此繁冗的多頭管理，缺乏內(nèi)在聯(lián)系和統(tǒng)一標準，部分政策可執(zhí)行性差，甚至互相之間“打架”，造成“大家都要管，都管不了，管不好”的局面，給企業(yè)也造成了不必要的“麻煩”。另外政策的設計之初缺乏對產(chǎn)業(yè)特點的認識，缺少企業(yè)和行業(yè)的參與，這也是導致部分政策“先天不足”的原因。

2.2.2 政策宣講不夠，門檻過高

政策出臺后的宣傳落實效果差。從調(diào)研統(tǒng)計結果來看，企業(yè)對現(xiàn)行政策了解不足是很大的短板，另外部分政策可能操作難度大，有些政策甚至未曾聽說。各政府職能部門存在政策的宣傳力度不夠，導致了解政策的途徑主要來自互聯(lián)網(wǎng)和電視媒體。從政策內(nèi)容上看，企業(yè)更關注產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，稅費、場地租賃等費用的減免和獎勵的申請條件，多數(shù)動漫企業(yè)負責人表示對政策未詳細了解或?qū)φ呃斫獠簧睿Ｍ芙M織政策專場宣講解讀。

2.2.3 政策獎勵標準高，補助標準低

皖江地區(qū)中小微動漫企業(yè)較多，規(guī)模以上大型動漫企業(yè)很少，原創(chuàng)企業(yè)少，服務外包型多。通過調(diào)研，一半以上的企業(yè)認為按政策所列標準申請資金扶持和政府獎勵時標準過高，難以達到。如合肥市經(jīng)開區(qū)制定政策，在本市落戶的動漫企業(yè)立項生產(chǎn)并經(jīng)過版權登記的原創(chuàng)動漫作品如果能在省臺或中央臺各頻道9—22時之間首播的，將分別給予每分鐘二維動畫片500—1000元，三維動畫片每分鐘1000—1500元的獎補。獎補累計最高不超過50萬元。相比較皖江地區(qū)蕪湖市鳩江區(qū)出臺的補助標準：其補助標準低，缺乏吸引力，大量存在的中小微企業(yè)無力完成原創(chuàng)動漫作品的創(chuàng)作和發(fā)行、流通，其業(yè)務本身更多局限于外加工，所以此類政策也是“望梅止渴”卻無法申請。

2.2.4 政策細化不足，缺乏行業(yè)標準

雖然各地政府出臺了很多動漫產(chǎn)業(yè)扶持政策，但政策仍存在時效性不足，針對性不強，措施細化不夠的情況。目前很多政策圍繞動漫內(nèi)容制作型企業(yè)，對品牌運營及動漫周邊制作的企業(yè)涉及到的較少，對服務外包型企業(yè)針對性不強。由于政策缺乏合理引導，初創(chuàng)期入駐園區(qū)的動漫企業(yè)生存難度大，園區(qū)內(nèi)部企業(yè)出現(xiàn)過度競爭的情況。

3 皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)政策體系構建建議

如今動漫企業(yè)自發(fā)秩序引導動漫產(chǎn)業(yè)集群模式正在發(fā)生變化。探究其形成與發(fā)展具有內(nèi)生機理及外在激勵性，可以為發(fā)展動漫產(chǎn)業(yè)集群的組織模式提供理論支撐與實踐指導。首先，從內(nèi)在機理上來說，無論是優(yōu)化價值鏈、降低交易費用、提高資源利用效率、增強競爭優(yōu)勢、降低風險還是資本積累的機理，都促使了產(chǎn)業(yè)集聚以適應經(jīng)濟發(fā)展，提高經(jīng)濟效益。其次，從外在激勵來說，政府作為制度供給者，通過公共政策干預市場運作，彌補市場缺陷，促進資源有效配置。在產(chǎn)業(yè)集群形成過程中，政府應該從集群整體觀念角度發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，不僅要培育和協(xié)調(diào)集群內(nèi)企業(yè)之間的分工合作關系，還要倡導一種誠信的產(chǎn)業(yè)集群文化，營造一種集群內(nèi)各主體互相協(xié)作激勵的制度環(huán)境。因此，在考慮產(chǎn)業(yè)集群的組織模式時，將從企業(yè)間博弈和政府與企業(yè)間博弈兩方面分別進行分析，從而全面分析產(chǎn)業(yè)間組織模式演化路徑。

皖江地區(qū)現(xiàn)行的動漫產(chǎn)業(yè)政策體系仍存在很多不足。建議從以下幾方面加以改進。

整合各職能部門的資源集中管理，形成公共服務平臺。政策的設計不能“拿來主義”，應與時俱進，理性思考，科學規(guī)劃。形成政府、企業(yè)、行業(yè)、高校共同參與，結合本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構基礎,著眼于其行業(yè)特性的多維度思考。同時做好政策宣講與落實是政策產(chǎn)生效果的重要保障。各地政府可以組織相關職能部門通過建立動漫信息公共服務平臺等途徑，靈活組織政策宣講和解讀，幫助企業(yè)了解最新政策動向，尤其是對現(xiàn)行政策重點講解執(zhí)行程序和兌現(xiàn)方法。另一方面，簡化行政審批程序，提高政策兌現(xiàn)效率，提升政策公信力。

建議如下：（1）結合現(xiàn)狀，制定和完善動漫產(chǎn)業(yè)與相關行業(yè)門類的專項扶持政策和實施細則。出臺影視分級制度，加大動漫產(chǎn)品的知識產(chǎn)權保護，有效利用好皖江地區(qū)電影院線、電視、網(wǎng)絡、出版等傳播資源。（2）結合動漫產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，在不同時期公布本地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，引導創(chuàng)意資本向分支行業(yè)集中，使政策成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展“助推器”。（3）提高各地區(qū)創(chuàng)業(yè)孵化器的職能和效果，起到幫助初創(chuàng)期的中小微動漫企業(yè)發(fā)展壯大的作用；（4）在定期舉辦動漫產(chǎn)業(yè)論壇的基礎上，搭建公共服務平臺，這中間可以嘗試由政府設立基金資助，以企業(yè)為主導，減少過多的官方色彩和繁文縟節(jié)。讓企業(yè)靈活自主地充分發(fā)揮市場作用。另外需有效發(fā)揮安徽動漫行業(yè)協(xié)會等各地相關協(xié)會的橋梁作用。

建議如下：

（1）完善動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金管理辦法，通過第三方機構對資金不足但符合條件，具有明顯經(jīng)濟、社會價值的動漫項目或企業(yè)進行評估，可使用基金給予資助以提高扶持資金的使用有效性。（2）建立企業(yè)資產(chǎn)和信用評價機制，對有較大資金需求的重點項目，可由政府聯(lián)合銀行或其他金融機構做出風險評估后，對符合條件的此類企業(yè)提供融資貸款支持，并在合理范圍內(nèi)降低貸款利息、放寬貸款融資資格限制，重點項目符合條件可貼補利息。（3）酌情減免小微企業(yè)的行政收費、場地租用、設備租賃、稅收補貼等方面的支出以降低小微企業(yè)運營壓力，同時由于此類企業(yè)更替速度較快，可建立此類企業(yè)年度綜合評價機制，可保障公共資源使用效率，避免浪費和政策尋租。（4）建立風投機制，探索知識產(chǎn)權質(zhì)押體系，構建動漫企業(yè)投融資平臺。

動漫產(chǎn)業(yè)鏈條較長，要解決目前皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)高端的制作型技術人才及創(chuàng)意、編劇、營銷、流通、金融等方面的人才缺乏困境，建議如下：

（1）持續(xù)引進高端人才的同時側(cè)重中堅骨干力量的建設，重點解決動漫人才在職稱評定、保險、住房等方面的實際困難。（2）突顯高校“智庫”作用，完善高校人才培養(yǎng)體系，依托省內(nèi)高校在科研和人才培養(yǎng)方面的資源優(yōu)勢，培養(yǎng)設計、市場的應用型人才，注重人才創(chuàng)新精神和實踐能力的培養(yǎng)，同時發(fā)揮高校在科研方面的優(yōu)勢，加大理論研究深度和廣度，以項目對接方式進行相關技術的研發(fā)和成果孵化。

目前日趨多元化的動漫產(chǎn)業(yè)結構在一定程度上干擾了政府對皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)態(tài)勢的判斷，同時動漫企業(yè)對政府政策的消化與反應也相對滯后。由于動漫企業(yè)受政策影響所開展的市場行為未必能迎合當時的需求，所以 “市場—政策—企業(yè)行為—市場”閉環(huán)的效率至關重要。政企之間博弈只有通過良性互動，才能促進皖江地區(qū)動漫產(chǎn)業(yè)處于良性快速發(fā)展狀態(tài)。

[1]葉臻，王瓊英.動漫產(chǎn)業(yè)集群:自發(fā)秩序與政企博弈[J].廈門大學學報，2008，（3）：44-45.

[2]霍麗，惠寧.制度優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)集群的形成[J].經(jīng)濟學家，2007，（4）：71-75.

[3]楊俊瑞.安徽省文化產(chǎn)業(yè)立法研究[J].北華大學學報（社會科學版），2014，（2）：107-110.

[4]高薇華.中國動漫產(chǎn)業(yè)政策的實施效果與展望[J].傳媒，2008，（3）:23-30.

責任編輯：陳小舉

G124

A

1672-2868（2016）05-0071-04

2016-07-09

安徽省人文社科重點項目（項目編號：SK2015A631；SK2016A0342）；安徽省高等學校省級質(zhì)量工程項目（項目編號：2014zy0801；2014jyxm420）；安徽省高等學校省級振興計劃項目（項目編號：2015zytz073）；安徽三聯(lián)學院校級科研項目（項目編號：2015005；2015006）；安徽三聯(lián)學院質(zhì)量工程項目（項目編號：13zlgc004；2014jyxm420）

陶宗華（1985-），男，安徽蕪湖人。安徽三聯(lián)學院藝術學院，講師。研究方向：動漫產(chǎn)業(yè)文化。